II GSK 422/25

II GSK 422/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 593/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-11-13
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 33 § 2 pkt 1 i art. 33 § 2 pkt 6 lit. c)
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 593/24 w sprawie ze skargi W.Ł na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2024 r. nr NHŻ.906.7.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązków w postępowaniu dotyczącym wprowadzania produktu do obrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 593/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2024 r. nr NHŻ.906.7.2024 w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
28 grudnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w N. (dalej "PPIS") wystawił tytuł wykonawczy nr 34/2023 w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego decyzją PPIS z 7 lipca 2023 r. nr 427/2023, polegającego na zakazie wprowadzania do obrotu produktu pod nazwą [...] jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt, w tym również [...] oraz nakazie wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów do czasu opublikowania na stronie internetowej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w prowadzonym rejestrze produktów objętych powiadomieniem o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, że zaproponowana kwalifikacja jest prawidłowa dla tego produktu.
Od powyższego tytułu wykonawczego skarżący pismem z 9 lutego 2024 r. wniósł - na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") - zarzuty nieistnienia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku.
PPIS postanowieniem z 13 marca 2024 r., po rozpatrzeniu ww. zarzutów, oddalił je w całości. PPIS wskazał na treść art. 33 § 2 u.p.e.a. i wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącego wskazał na błędną podstawę do sformułowanych zarzutów, jednak organ rozpoznał je, przyjmując że pierwszy z nich dotyczy "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), a drugi "braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Odnosząc się merytorycznie do ww. zarzutów PPIS powołał przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.U. L 181 z 29.06.2013, s. 35, dalej jako "rozporządzenie 609/2013") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/127 z 25 września 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci (Dz.Urz. UE z 2016 L25, s.1, dalej: "dyrektywa 2016/127") i wyjaśnił w szczególności, że preparat do początkowego żywienia niemowląt w rozumieniu ww. przepisów oznacza środek spożywczy przeznaczony dla niemowląt w ciągu pierwszych miesięcy życia, sam w sobie wystarczający, by spełnione zostały potrzeby pokarmowe do momentu wprowadzenia żywienia uzupełniającego. Wobec tego organ zaznaczył, iż mleko modyfikowane w proszku, na które wskazano w zarzutach do tytułu wykonawczego z uwagi na to, że na wydrukach załączonych do pisma zawierającego zarzuty jasno wskazano, że jest ono dedykowane niemowlętom do 6 miesiąca życia poprzez umieszczenie na widniejącym na zdjęciu opakowaniu produktu zapisów o treści "mleko modyfikowane początkowe", "0-6 miesięcy", "Mleko początkowe dla niemowląt do 6 miesiąca życia", a w opisie produktu umieszczono informacje o treści: [...], zaliczyć trzeba do preparatów do początkowego żywienia niemowląt. Na opakowaniu znajduje się ponadto zapis dotyczący wyższości karmienia piersią nad karmieniem sztucznym, który jest stosowany wyłącznie na preparatach do początkowego żywienia niemowląt, a więc mleka przeznaczonego dla niemowląt do 6 miesiąca życia, co wynika z postanowienia § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1026).
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie
Po rozpoznaniu ww. zażalenia Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w Bydgoszczy (dalej "PWIS") postanowieniem z 29 maja 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że oznakowanie produktu wynikające ze zrzutów ekranu ze stron sklepu internetowego jednoznacznie wskazuje na przeznaczenie środka spożywczego i grupę jego odbiorców, tj. niemowlęta od 0-6 miesiąca życia. Przy czym zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie ma możliwości wprowadzania do sprzedaży produktów dla niemowląt od 0-6 miesiąca niebędących preparatami do początkowego żywienia niemowląt. Podkreślił też, że decyzja z 7 lipca 2023 r. dotyczyła nie tylko braku powiadomienia o wprowadzeniu produktu do obrotu, ale również składu produktu. Kwestia znakowania produktu [...] nie była natomiast przedmiotem ww. decyzji PPIS, a organ jedynie w uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości dotyczące prezentacji i znakowania produktu.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie:
1. art. 33 § 1 i 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że egzekwowany przez organ obowiązek nie istnieje, gdyż zobowiązany zgodnie z treścią decyzji przywołanej w tytule wykonawczym nie może wprowadzać do obrotu produktu [...] jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt, a nie w ogóle wprowadzać produktu do obrotu, podczas gdy produkt jest oznakowany i wprowadzany do obrotu jako modyfikowane mleko w proszku, a nie preparat do początkowego żywienia niemowląt;
2. art. 33 § 1 i 2 pkt 6 pdpkt c u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że brak jest wymagalności obowiązku, gdyż obowiązek nałożony na zobowiązanego zgodnie z treścią decyzji przywołanej w tytule wykonawczym dotyczy preparatu do początkowego żywienia niemowląt, podczas gdy zobowiązany wprowadza do obrotu modyfikowane mleko w proszku, nie zaś preparat.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 listopada 2024 r. WSA oddalił skargę W.Ł.. Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie, obowiązek wprost określony został w decyzji z 7 lipca 2023 r. – która na dzień orzekania organu I i II instancji pozostawała w obrocie prawnym.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro w aktach sprawy znajdują się zrzuty ekranu, sporządzone w ramach kontroli z 17 października 2023 r. podczas której organ stwierdził, że produkt [...] w dalszym ciągu jest prezentowany, reklamowany i oferowany do sprzedaży na stronach internetowych skarżącego – to jest to jednoznaczne z niewykonaniem obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją z 7 lipca 2023 r. WSA podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy zrzuty ekranu przedstawiają stronę internetową sklepu skarżącego wraz z ofertą sprzedaży produktu [...], na którego opakowaniu zamieszczono m.in. informacje takie jak: "mleko modyfikowane początkowe"; "0-6 miesięcy"; "mleko początkowe dla niemowląt do 6 miesiąca życia". Tożsamość produktu, będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2023 r. oraz produktu prezentowanego na stronie internetowej skarżącego w dniu kontroli – o tej samej nazwie, na którego opakowaniu również zamieszczono informacje, takie jak: "mleko modyfikowane początkowe; 0-6 miesięcy; mleko początkowe dla niemowląt do 6 miesiąca życia" – w ocenie Sądu I instancji, nie pozostawiają wątpliwości, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji obowiązek nałożony na skarżącego decyzją z 7 lipca 2023 r. istniał i nie był wykonany, co jednocześnie świadczy o zasadności wydanych rozstrzygnięć.
Jednocześnie WSA zaznaczył, że kwalifikacja produktu [...] jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2023 r. Zdaniem WSA polemika skarżącego, sprowadzająca się do tego, że w jego subiektywnej ocenie produkt ten nie należy do ww. kategorii, gdyż jest sprzedawany jako mleko modyfikowane, a nie preparat do początkowego żywienia niemowląt, co w konsekwencji stanowi o nieistnieniu i braku wymagalności obowiązku, który dotyczył ww. produktu jednak wyłącznie kwalifikowanego jako preparat początkowego żywienia niemowląt, nie zaś mleko modyfikowane – w istocie nie zasługuje zatem nawet na merytoryczne rozważenie. Niemniej jednak, stanowisko organów, poparte stosownymi przepisami w zakresie kwalifikacji produktu [...], jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt Sąd I instancji uznał za prawidłowe i w całości podzielił.
Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.) który skarżący powiązał z brakiem jego istnienia, WSA wskazał, że przez wymagalność obowiązku należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku występuje wówczas, gdy obowiązek istnieje, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie. Wobec tego Sąd I instancji zaznaczył, że po pierwsze, podnoszenie zarzutu braku wymagalności z uwagi na nieistnienie obowiązku jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne, gdyż strona z jednej strony twierdzi, że obowiązek nie istnieje, a z drugiej wskazuje na brak jego wymagalności, który może zaistnieć wyłącznie w przypadku istnienia obowiązku. Po drugie zaś skoro jako na powód braku wymagalności, strona wskazuje na brak istnienia obowiązku – co, jak już wykazano powyżej, jest niezasadne – to tym samym również drugi z zarzutów okazał się bezpodstawny.
Zdaniem WSA w pełni trafne pozostaje zatem stanowisko orzekających w sprawie organów, które nie dopatrzyły się przesłanek do uwzględnienia zarzutów podniesionych na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 lit. c u.p.e.a. Jak wykazano bowiem powyżej, na dzień wydania rozstrzygnięć w niniejszej sprawie obowiązek określony decyzją z 7 lipca 2023 r. istniał i był wymagalny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.Ł. zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie, iż organ postanowieniem z 23 września 2024 r. w sprawie [...] umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia:
a) art. 33 § 1 i 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że egzekwowany przez organ obowiązek nie istnieje, gdyż zobowiązany zgodnie z treścią decyzji przywołanej w tytule wykonawczym nie może wprowadzać do obrotu produktu [...] jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt, a nie w ogóle wprowadzać produktu do obrotu, podczas gdy produkt jest oznakowany i wprowadzany do obrotu jako modyfikowane mleko w proszku, a nie preparat do początkowego żywienia niemowląt;
b) art. 33 § 1 i 2 pkt 6 pdpkt c u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że brak jest wymagalności obowiązku, gdyż obowiązek nałożony na zobowiązanego zgodnie z treścią decyzji przywołanej w tytule wykonawczym dotyczy preparatu do początkowego żywienia niemowląt, podczas gdy zobowiązany wprowadza do obrotu modyfikowane mleko w proszku, nie zaś preparat;
wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych postanowień, ewentualnie z ostrożności procesowej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a. o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej zaznaczono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 2 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Bd 1358/23 w sprawie ze skargi W.Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2023 r. nr NHŻ.906.2.2023 w przedmiocie zakazu wprowadzania produktu do obrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia 7 lipca 2023 r. nr 427/2023.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; publikowana na www.cbois.nsa.gov.pl/; pozostałe orzeczenia wskazane w treści uzasadnienia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 22 września 2023 r., I GSK 1791/19). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży wobec tego obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej spowodowane jest sposobem redakcji tej skargi w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał bowiem w pełni powyższym wymaganiom.
Odnosząc się w tym kontekście do pierwszego zarzutu kasacyjnego, tj. "naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie, iż organ postanowieniem z 23 września 2024 r. w sprawie [...] umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości", to wskazać należy, że powołany przepis ma charakter wynikowy i winien być on połączony dla swej skuteczności z innym przepisem, który podczas procedowania przez WSA został przez niego naruszony. Niewątpliwie nie jest takim przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi o treści kasacyjnego zarzutu procesowego. Przepis ten nie mógł być naruszony przez WSA, gdyż znajduje on zastosowanie dopiero na etapie sporządzania skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji.
Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (wyroki NSA: z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2223/21 oraz z 13 października 2022 r., I GSK 3513/18). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 145 § 3 p.p.s.a stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (wyrok NSA z 19 października 2021 r., II GSK 1224/21).
Tym samym zarzut ten ze względu na jego wadliwą konstrukcję należało uznać za nieskuteczny.
Na marginesie należy zaznaczyć, iż nawet gdyby ww. zarzut był powiązany z właściwym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, także nie mógłby odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że skoro w sprawie [...] dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, organ uchylił zaskarżone postanowienie z 10 czerwca 2024 r. o nałożeniu grzywny i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości, to niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone.
Jednak zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia (wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r., III OSK 3086/21). Przy badaniu wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, chodzi generalnie o brak przedmiotu postępowania, który najczęściej występuje wówczas, gdy w toku postępowania odpadł powód sporu, czyli np. zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, albo ustała bezczynność. Bezprzedmiotowość oznacza trwały zastój postępowania zamykający drogę do oceny legalności działania organu administracyjnego. Jest to okoliczność występująca wtedy, kiedy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wyłącza wydanie wyroku w sprawie (wyrok NSA z 7 marca 2018 r., I OSK 1814/16).
Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli nadal istnieje sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., czyli istnieje przedmiot sądowej kontroli działania lub zaniechania organów administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżenie takiego postanowienia do sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się zaskarżone postanowienie, które powinno zostać poddane kontroli co do jego legalności. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bądź w zależności od przedmiotu rozstrzygnięcia, jego części oraz wydanego postanowienia. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadaministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonego postanowienia za legalne (por. T. Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 25).
Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dopóki zatem rozstrzygnięcie takie istnieje w obrocie prawnym, czyli nie zostanie wyeliminowane przez organ administracyjny w stosownej procedurze, czy też nie wygaśnie z mocy prawa, sąd administracyjny nie może uchylać się od dokonania kontroli zgodności takiego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane.
Odnosząc to do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że z uwagi na umorzenie postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego do WSA postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Nie zostały bowiem wyeliminowane wynikające z tego postanowienia skutki prawne i określone konsekwencje dla sfery praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny nie może badać celowości zaskarżenia określonego aktu stosowania prawa i poddania go kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby przyjąć odmiennie, to takie rozumowanie wprowadziłoby w istocie dodatkową, nieznaną i nieunormowaną w przepisach prawa przesłankę zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej do sądu administracyjnego, wykraczając poza jedyne dopuszczalne kryterium sądowoadministracyjnej kontroli tj. legalność działania administracji. Sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy w jego ocenie wynik postępowania nie będzie miał już dla strony znaczenia. Strona ma bowiem przyznane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do rozpoznania jej sprawy przez sąd. W przypadku działania organów administracji publicznej, prawo to realizowane jest poprzez zaskarżenie czynności do sądu administracyjnego, który w ramach swoich konstytucyjnych obowiązków, powinien dokonać kontroli takiego aktu, jeżeli zdaniem strony przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa (postanowienia NSA: z 16 listopada 2023 r., II GZ 419/23 oraz II GZ 420/23).
Należy również nadmienić, że sprawa dotycząca nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jak i niniejsza sprawa, tj. w przedmiocie złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są sprawami tożsamymi. Sprawa, w której rozpatrywana jest zasadność wniesienia zarzutów egzekucyjnych dotyczących obowiązku o charakterze niepieniężnym jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Przy czym jest to odrębność zarówno przedmiotu rozpoznania i podstawy prawnej działania, jak również formy i trybu działania oraz trybów weryfikacji. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Z kolei zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, który w ten sposób kwestionuje dopuszczalność prowadzenia egzekucji w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy. Istnieje więc instrumentalny związek między sprawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia i sprawą dotyczącą zarzutów egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jest to jednak związek tylko instrumentalny, a obie sprawy pozostają formalnie odrębne.
Dodatkowo wskazać trzeba, iż błędne jest przekonanie autora skargi kasacyjnej, iż postanowieniem z 23 września 2024 r. wydanym w sprawie uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ umorzył prowadzone wobec W.Ł. postępowanie egzekucyjne. Z podstawy prawnej tego postanowienia oraz treści rozstrzygnięcia wynika, że umorzone zostało w całości postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia grzywny.
Za niezasadne należało również uznać zarzuty wskazane w pkt 2 lit. a i b petiutum skargi kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że do Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący wniósł zarzuty na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i art. 33 § 2 pkt 6 lit. c). u.p.e.a., twierdząc, że egzekwowany obowiązek nie istnieje i brak jest jego wymagalności, ponieważ "obowiązek nałożony na zobowiązanego zgodnie z treścią decyzji przywołanej w tytule wykonawczym dotyczy preparatu do początkowego żywienia niemowląt, podczas gdy zobowiązany wprowadza do obrotu modyfikowane mleko w proszku, nie zaś preparat".
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Jedną z podstaw zarzutu może być "nieistnienie obowiązku" które oznacza przede wszystkim sytuacje, kiedy obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. Natomiast przez wymagalność obowiązku należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku występuje wówczas, gdy obowiązek istnieje, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie.
W niniejszym przypadku żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
NSA podziela w tym zakresie w całości ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. WSA zasadnie stwierdził, że występuje tożsamość produktu będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2023 r. oraz produktu prezentowanego na stronie internetowej skarżącego kasacyjnie w dniu kontroli – o tej samej nazwie, na którego opakowaniu również zamieszczono informacje, takie jak: "mleko modyfikowane początkowe; 0-6 miesięcy; mleko początkowe dla niemowląt do 6 miesiąca życia". Bez znaczenia pozostaje przy tym argumentacja autora skargi kasacyjnie, że "zakazano wprowadzania do obrotu oraz nakazano wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu [...] jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt - nie zaś jako produktu [...] modyfikowane mleko w proszku". Autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że tytuł wykonawczy od którego złożył zarzuty dotyczy innego produktu. W tym jednak zakresie, jak słusznie skonstatował Sąd I instancji kwestia ta była już przedmiotem rozważań w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 lipca 2023 r., a także kompleksowo odniosły się do tego zagadnienia organy I i II instancji. Z kolei skarżący kasacyjnie przedstawia jedynie w skardze kasacyjnej identyczną, jak w skardze i zażaleniu, subiektywną argumentację, która jednak nie może zaprzeczyć prawidłowej ocenie dokonanej przez WSA.
Oceny powyższej nie mógł również zmienić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1358/23, który w sprawie zakazu wprowadzania produktu do obrotu uchylił decyzję PWIS z 25 września 2023 r. nr NHŻ.906.2.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS z 7 lipca 2023 r. nr 427/2023. Wyrok ten zapadł już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Autor skargi kasacyjnej pomija, że podstawą prawną wyroku wydanego w ww. sprawie był art. 32 ustaw z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywieniu (Dz.U. z 2023 r. poz. 1448), z kolei niniejsza sprawa toczy się na podstawie art. 33 u.p.e.a. Zatem są to dwie odrębne sprawy, a uchylenie decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzania produktu do obrotu nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego do WSA postanowienia PWIS z 29 maja 2024 r. nr NHŻ.906.7.2024 w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazanym wyrokiem nastąpiło uchylenie ww. decyzji z uwagi na brak wszczęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego w zakresie produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącego kasacyjnie. Powyższa kwestia nie była podnoszona przez kasatora jako podstawa zarzutów w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dlatego też nie może być podstawą oceny na obecnym etapie postępowania. Zobowiązany nie może zgłosić nowych podstaw zarzutów w toku postępowania w sprawie zarzutów oraz ewentualnego postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podobnie sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem (wyrok NSA z 24 września 2024 r., III FSK 319/24).
Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż ocena postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2024 r. nr NHŻ.906.7.2024 w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego z dnia wydawania zaskarżonego postanowienia, zatem późniejszy wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1358/23, jak również postanowienie organu z 23 września 2024 r. wydane w sprawie NHŻ.906.9.2024, nie mogły mieć wpływu na wynik tej oceny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).