II GSK 420/07

II GSK 420/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Urszula Raczkiewicz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 316/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-27
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
art 93 ust. 1
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
art 47e ust. 5
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. F. D. C. K. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 316/07 w sprawie ze skargi F. F. D. C. K. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. F. D. C. K. w Ł. kwotę 2229,00 (dwa tysiące dwieście dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.F.D.C.K. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego /dalej zwanego Ministrem/ z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddalił skargę i oddalił wniosek Ministra o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] sierpnia 2005 r. Minister działając zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. nr 4 poz.27 z późn. zm.) o utworzeniu Funduszu Promocji Kultury oraz na podstawie Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu kultury, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Promocji Kultury ( Dz.U. z 2005 r. Nr 24, poz. 200 ) zawarł z F.F.D.C.K. (zwaną dalej Fundacją) umowę nr [...], na mocy której zlecił Fundacji wykonanie zadania publicznego pod nazwą "Festiwal Dialogu Czterech Kultur", zaś Fundacja przyjęła to zadanie do wykonania. Minister przyznał Fundacji na realizację zadania publicznego środki finansowe pochodzące z Funduszu Promocji Kultury w kwocie 200.000 zł. Załącznikiem nr 1 do umowy był "Szczegółowy zakres rzeczowy i finansowy zadania w części realizowanej ze środków finansowych Ministra Kultury pochodzących z Funduszu Promocji Kultury", zaś Załącznikiem nr 2 Harmonogram Festiwalu. Zgodnie z §1 ust.8 umowy Fundacja zobowiązała się wykonać zadanie w terminie od dnia 1 kwietnia do 5 listopada 2005 roku.
W wyniku analizy przedłożonego sprawozdania z realizacji zadania Departament Ekonomiczny Ministerstwa stwierdził, że:
- na G.K. I K.M. (honoraria) miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 60.000 zł i wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 60.000 zł. Wydatek ten został zaakceptowany,
- na Koncert J. A.P. K. (honoraria) miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 40.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 41.630 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 40.000 zł,
- na R.P. "DEADLINE" (honoraria) miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 20.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 21.800 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 20.000 zł,
- na G.S. "SuperNightShot" miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 20.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 41.915,46 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 20.000 zł,
- na Wieczór klubowy N.S.O.G. miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 30.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano 33.198,80 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 30.000 zł,
- na Koncert live (zakwaterowanie) miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 20.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 0 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 0 zł,
- na "V.P." - koncert operowych przebojów chóralnych (honoraria): miała zostać przeznaczona ze środków FPK kwota 10.000 zł, a wg rozliczenia wydatkowano ze środków FPK 1.400 zł. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 1.400 zł.
Łącznie uznano wydatki do wysokości 171.400 zł, a do zwrotu zaklasyfikowano 28.600 zł .
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 28.600,00zł, w tym kwotę 28.544,26 z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwotę 55,74 zł z tytułu dotacji niewykorzystanej. Minister określił też terminy naliczania odsetek od obu kwot.
Jako podstawę prawną decyzji Minister podał art.146 ust.1 i ust.4 w zw. z art.144 ust.1 i ust.3 i 145 ust.1 p.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U.nr 249 z 2005 r. poz.2104, dalej cytowana jako ufp) i art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z §17 umowy zmiany zakresu rzeczowego i warunków realizacji zadania będącego przedmiotem umowy, w części realizowanej ze środków finansowych Ministra Kultury, w tym zakresu finansowego wymagały pisemnego aneksu i zgody obu Stron pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze zleceniodawcą zmian w zakresie finansowym (i rzeczowym), a tym samym wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie. Środki FPK wydatkowane powyżej limitów określonych w Załączniku nr 1 do umowy Minister uznał za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.
Od powyższej decyzji F.F.D.C.K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wydanej decyzji zarzuciła :
1. rażące naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 144 ust 5, art.145 ust. 1 pkt w związku z art. 145 ust. 4 i 5 pkt 1 ufp poprzez nietrafne uznanie, że dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jakim było dofinansowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego realizacji zadania publicznego pod nazwą "Festiwal Dialogu Czterech Kultur",
2. rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art.6, art.7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 1 i 3 kpa, poprzez:
- brak oznaczenia adresata decyzji i w konsekwencji określenia stron (beneficjenta, na którym ciąży obowiązek zwrotu dotacji),
- wydanie z urzędu decyzji uznaniowej bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego, w szczególności zaś brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała formę oceny dowolnej, jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,
- pobieżne i lakoniczne uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia przesłanek koniecznych do jej podjęcia, w szczególności zaś, brak uzasadnienia faktycznego decyzji uwzględniającego specyfikę przedsięwzięcia, na które udzielona i spożytkowana została dotacja oraz pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister powołując się na art.138 § 1 p.1 kpa w związku z art.127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z 14 lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 ufp dotacjami celowymi są dotacje podlegające szczególnym zasadom rozliczania. W związku z powyższym przeznaczenie ich powinno być ściśle określone - nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Dlatego w załączniku nr 1 do umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2005 r. pomiędzy Ministrem a Fundacją dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz kwotami, które Zleceniobiorca mógł sfinansować środkami Ministra. Minister przypomniał, iż zgodnie z § 17 umowy wszelkie zmiany zakresu rzeczowego warunków realizacji zadania będącego przedmiotem umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze Zleceniodawcą powstałych zmian w zakresie finansowym (i rzeczowym), a tym samym - w ocenie organu - wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, a zatem środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w załączniku nr 1 do umowy uznane zostały za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Wydatkowanie całej kwoty dotacji na realizację Festiwalu nie oznacza, że kwota została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do kwestii braku oznaczenia adresata decyzji poinformował, że z treści uzasadnienia jak i wprost z decyzji I instancji wynika, kto jest adresatem tej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów natury procesowej Minister wskazał, że dokonana ocena materiału dowodowego opierała się na dokumentach przedłożonych przez Fundację. W jego ocenie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kpa, zaś stronie została zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do strony zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie, że zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji.
Skargę do WSA w W. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :
- art. 6 kpa i 105 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt.1 i 2 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i - w konsekwencji nie usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji - wydanie przez organ odwoławczy decyzji naruszającej prawo materialne i procesowe w zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast obligatoryjnego w takiej sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego,
- art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej tylko, co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,
- art. 10 kpa w związku z art. 73 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że stronie został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż jej zdaniem organ w sposób błędny stosuje przepisy prawa materialnego dokonując nietrafnej wykładni terminu "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem", o którym mówi art. 145 ust. 4 ufp. Pojęcie "wykorzystanie dotacji" definiowane jest w art. 144 ust. 4 ufp i choć bezpośrednio dotyczy dotacji celowych z budżetu państwa, to w doktrynie przyjmuje się, że może być posiłkowo stosowane dla interpretacji pojęcia zastosowanego w art. 145 ust. 5 ufp. Zdaniem Fundacji pod tym terminem rozumie się zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Pojęcie to występuje także w art. 82 § 1 Kodeksu Karnego Skarbowego i w tej gałęzi prawa karnego przyjmuje się, że przez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji rozumie się wydatkowanie całej lub części kwoty niezgodnie z celem, na który została udzielona. Strona odwołała się także do treści art. 106 ust.2 ufp, który wprowadza pojęcie "dotacji celowej". Z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że dotacja udzielana na podstawie obowiązującego prawa powinna zawsze służyć realizacji określonego zadania publicznego organu administracji, na którym ciążą różnorakie zadania publiczne określone w przepisach prawa ustrojowego i ustawach dotyczących poszczególnych dziedzin administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego.
Oddalając skargę Fundacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomniał, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego, bowiem przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru. Umowa zawarta przez Fundację zawierała postanowienia zobowiązujące skarżącą do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1. Nadto w treści umów znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - stosownie do brzmienia art. 145 ust. 1 pkt 1 ufp. Integralną część umowy stanowiły załączniki precyzujące, na co mają być wydane środki. Sąd badając prawidłowość ustaleń organu w zakresie wydatkowania przez Fundację środków otrzymanych na mocy umowy Nr [...] nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji skarżącej zaprezentowanej w skardze. Fundacja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie. Treść umowy nie budzi żadnych wątpliwości. Tłumaczenie Fundacji, że liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel, na który została przyznana tj. na organizację Festiwalu Dialogu Czterech Kultur, nie może być przyjęte.
WSA nie uznał także zasadności zarzutów procesowych podniesionych w skardze tj. naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 10 w związku z art. 73 § 1 kpa. Stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o materiały i dane dostarczone przez Fundację. Fundacja nie twierdzi, że wydatkowała dotację zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy z [...] sierpnia 2005 r. ani, że ustalenia Ministra w tym zakresie są błędne. Zarzut przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów jest niezrozumiały, skoro podstawą ustaleń było sprawozdanie i materiały dostarczone przez stronę.
Także zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu Sąd uznał za nietrafny. Strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oraz pismo Departamentu Ekonomicznego, w którym szczegółowo wyjaśniono zarzuty Ministerstwa, co do wydatkowania dotacji. Fundacja ustosunkowała się do tych zarzutów, a także była powiadomiona o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego postępowania i zebranego w nim materiału dowodowego. Z tego prawa nie skorzystała. W toku postępowania odwoławczego nie były prowadzone żadne czynności, nie było więc potrzeby kolejnego powiadamiania strony o zakończeniu postępowania, tym bardziej, że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o żadne dowody nie wnioskowała.
W skardze kasacyjnej, powołując się na art.173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 z późn. zmianami, dalej zwana p.p.s.a.), Fundacja zaskarżyła wyrok WSA w całości. Powołując się na art.176 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie oraz zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Powołując się na art.174 p.1 i p.2 p.p.s.a. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art.145 ust.1 p.1 ufp z dnia 30 czerwca 2005 r. i przyjęcie nietrafnego poglądu, że wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w dacie udzielania dotacji i jej wykorzystania obowiązywała ufp z dnia 26 listopada 1998 r., której art.93 ust.2 stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za wykonanie zadania, na które dotacja była udzielona. Prawidłowa subsumcja nie pozwala na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Kasator zarzucał także naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 ust.1 p.1 lit.a p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego. Zarzucał także brak uzasadnienia rozstrzygnięcia "w kontekście błędnego uznania, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ufp z dnia 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r., a więc już po udzieleniu i wydatkowaniu dotacji."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja podniosła, że nie doszło do zrealizowania dyspozycji przepisu art.145 ust.1 p.1 ufp i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona, co znajduje wprost zastosowanie w sprawie dotacji Ministra udzielonej Fundacji.
W sprawie powinna być zastosowana "stara" ufp z 26 listopada 1998r., która obowiązywała w dacie udzielenia i wydatkowania dotacji, a nie ufp z 30 czerwca 2005r., która weszła w życie 1 stycznia 2006r. Do kwestii tej WSA nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku i dokonał oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisów, które nie obowiązywały w dacie udzielenia i wykorzystania dotacji, co stanowi naruszenie prawa materialnego.
Zdaniem Fundacji Sąd nietrafnie przypisał nadrzędne znaczenie postanowieniom umowy i określonym w załączniku nr 1 limitom kwot przeznaczonych na poszczególne wydarzenia artystyczne organizowane w ramach Festiwalu. Wskazane limity nie mogą wyłączać stosowania art.93 ust.2 ufp z 26 listopada 1998 r., który stanowi, że wykorzystanie dotacji "zgodnie z przeznaczeniem" ma miejsce wtedy, gdy jest ona przeznaczona na zapłatę za zrealizowane zadania. Przekraczanie limitów kwot na poszczególne wydarzenia artystyczne nie może wyłączać wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie jest niesporne, że dotacja została wydana na zadania wskazane w umowie. Przekroczenie wysokości ustalonych limitów miałoby znaczenie, gdyby chodziło o nienależyte wykonanie postanowień kontraktu w rozumieniu prawa cywilnego.
Naruszenie przepisów postępowania przybrało postać oddalenia skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i jego błędnej oceny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wnosił o jej oddalenie i wskazał, że w czasie wydawania decyzji obowiązywała już ustawa nowa tj. ufp z 30 czerwca 2005 r., zatem skoro brak było przepisów przejściowych, organ powinien działać w oparciu o obowiązujące prawo tj. w oparciu o przepisy nowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.
W obrębie podstawy z art.174 p.1 p.p.s.a. /naruszenie prawa materialnego/ kasator zarzucił Sądowi błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art.145 ust.1 p.1 ufp z dnia 30 czerwca 2005r. i przyjęcie nietrafnego poglądu, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w dacie udzielania dotacji i jej wykorzystania obowiązywała ufp z dnia 26 listopada 1998 r., której art.93 ust.2 stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za wykonanie zadania, na które dotacja była udzielona, co nie pozwala na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W obrębie drugiej podstawy kasacyjnej z art.174 p.2 p.p.s.a. /naruszenie prawa procesowego/ skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 ust.1 p.1 lit.a p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, którego uwzględnienie pozwoliło by Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego.
Wobec pewnej niejasności tak sformułowanego zarzutu NSA przyjął, że odnosi się on w istocie do niezgodnego z zasadami procedury działania Sądu, który, zdaniem skarżącej, wydał błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art.141 § 4 p.p.s.a., dlaczego tak uczynił. W tej sytuacji NSA w pierwszym rzędzie rozpatrzył zasadność zarzutów procesowych i ich wpływ na ocenę wyroku Sądu I instancji.
Wskazać należy, że ustalenia Sądu I instancji odwołują się do treści umowy nr [...], treści załącznika nr 1 "Szczegółowy zakres rzeczowy i finansowy zadania w części realizowanej ze środków finansowych Ministra Kultury pochodzących z Funduszu Promocji Kultury" oraz prawidłowej konstatacji, że na określone zadania festiwalowe zostały wydane inne kwoty, niż w przewidziane w Załączniku nr 1. Sąd nie rozważał jednak w oparciu o treść umowy i Załącznika nr 1, jaki w istocie był cel udzielenia dotacji i czy ten cel został przez Fundację zrealizowany w rozumieniu przepisów ufp, przewidujących obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Tej najistotniejszej kwestii Sąd nie poświęcił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnej uwagi i nie wyjaśnił, dlaczego pominął w rozważaniach uzasadnienia znajdujące się w aktach sprawy materiały dotyczące oceny realizacji zadania. Te materiały to pisma Departamentu Sztuki i Promocji Twórczości /DSPT/ Ministerstwa z dnia 30 marca 2006r. i z dnia 20 czerwca 2006r. /k.114 i 125 akt administracyjnych/, w których Departament ten wyjaśnił, że "zrealizowany program nadał imprezie rangę wydarzenia kulturalnego o wymiarze europejskim, które spotkało się z wielkim zainteresowaniem uczestników i odbiorców", "DSPT nie ma zastrzeżeń do zrealizowanego zadania", "cel umów został w pełni zrealizowany, gdyż festiwal został zrealizowany na bardzo wysokim poziomie artystycznym, co zasługuje na pozytywną ocenę merytoryczną".
Mając na uwadze powyższe materiały uznać należy, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać rozważania, czy i dlaczego wskazane dowody Sąd uznał za nieistotne przy ocenie, czy organ prawidłowo ustalił, że dotacja budżetowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art.47e ust.5 cytowanej wyżej ustawy o grach i zakładach wzajemnych minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia określa szczegółowe warunki uzyskiwania dotacji na dofinansowanie zadań z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 28 stycznia 2005 r. Minister warunki te określił. Zgodnie z § 8 rozporządzenia umowa między Ministrem a beneficjentem funduszu zawiera szczegółowy opis zadania i termin jego realizacji, a także kwotę dofinansowania oraz termin i tryb przekazania środków. Zgodnie z § 9b ust.1 rozporządzenia beneficjent dofinansowania zobowiązany jest do przedstawienia Ministrowi rozliczenia realizacji zadania pod względem rzeczowym i finansowym zgodnie z treścią umowy, a zgodnie z § 9b ust.4 rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia wykorzystania środków niezgodnie przeznaczeniem /.../ stosuje się przepisy ufp. W dacie zawarcia i wykonania umowy z [...] sierpnia 2005 r. obowiązywała ufp z dnia 26 listopada 1998r.
Zgodnie z art.93 ust.1 ufp z 26 listopada 1998 r. dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami /.../. Art.93 ust.2 powołanej ufp precyzuje w jaki sposób następuje "wykorzystanie dotacji" i wyjaśnia, że w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zgodnie z cytowanymi przepisami rozporządzenia z dnia 28 stycznia 2005 r. opis i termin wykonania zadania oraz sposób rozliczenia środków określa umowa.
Przy takim brzmieniu przepisów dokładna analiza treści umowy była niezbędna dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu cytowanych przepisów ufp. W szczególności rozważenia wymagała treść § 1 ust.1 umowy, który precyzuje zadanie publiczne wspierane środkami z FPK oraz treść § 7 umowy, w którym Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową.
Brak takiej analizy sprawia, że nie wiadomo, dlaczego Sąd uznał stanowisko Ministra za prawidłowe i dlaczego przyjął, że dotacja wydana w całości na organizację Festiwalu i sfinansowanie określonych w umowie imprez Festiwalu została uznana za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zważyć należy, że zadaniem zleconym do realizacji był "Festiwal Dialogu Czterech Kultur". Zadanie to określone zostało w umowie przez odesłanie do Załącznika nr 1. Dopiero badanie treści Załącznika nr 1 pozwala na ustalenie, do czego zobowiązała się Fundacja w umowie. Załącznik wymienia nazwy wszystkich imprez festiwalowych, które miały być współfinansowane z dotacji i określa kwoty, które miały być pokryte z FPK.
W tym stanie rzeczy nie jest jasne dlaczego Sąd przyjął w ślad za organem, że przesunięcia środków finansowych z jednych imprez festiwalowych na inne, przy jednoczesnym wysoko ocenionym wykonaniu zadań objętych Załącznikiem i wykorzystaniu na nie całej kwoty dotacji z FPK, zostało uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art.93 ufp.
W uzasadnieniu wyroku brak pogłębionych rozważań na temat, co oznacza użyte w art.93 ufp określenie "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" i czy każde odstępstwo od umowy, przy niekwestionowanym należytym wykonaniu zadania objętego umową, stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie przeznaczeniem. Brak też wyjaśnienia, dlaczego odstępstwo od przewidzianego w załączniku do umowy podziału środków na poszczególne imprezy Festiwalu, przy jednoczesnym pełnym ich wykorzystaniu na wykonanie zleconego zadania na bardzo wysokim poziomie artystycznym jest traktowane jako wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, które pociąga za sobą obowiązek ich zwrotu.
Te braki uzasadnienia wyroku stanowią uchybienia procesowe Sądu I instancji nie pozwalające w istocie na zbadanie motywów rozstrzygnięcia i prawidłowości oceny zastosowania prawa materialnego przez organ. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli, gdyż nie wiadomo jak i dlaczego Sąd interpretował przepisy prawa decydujące o sposobie rozstrzygnięcia, a to skutkuje koniecznością jego uchylenia.
Wskazać należy także, iż ma rację skarżąca, że do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji należało stosować te przepisy prawa, które obowiązywały w czasie udzielania i wydatkowania dotacji, gdyż to do nich powinna stosować się skarżąca w czasie organizacji Festiwalu. Okoliczność, że nowa ufp z dnia 30 czerwca 2005 r. weszła w życie 1 stycznia 2006 r. i nie zawierała przepisów przejściowych nie oznacza, że do oceny zdarzeń prawnych, które miały miejsce pod rządami ustawy dawnej, można stosować reguły nowe. Z wynikającej z art.2 Konstytucji RP zasady państwa prawa wynika reguła niedziałania prawa wstecz, która zasadniczo nie pozwala na stosowanie ustawy nowej do oceny działań podejmowanych podczas obowiązywania uregulowań poprzednich. W tym stanie rzeczy do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji w 2005 r. należało stosować przepisy obowiązujące w 2005 r. tj. przepisy ufp z 26 listopada 1998 r. i w świetle tych przepisów ocenić prawidłowość wykorzystania dotacji. Na marginesie omawianego zagadnienia należy zaznaczyć, że kwestie związane ze zwrotem dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem są w obu ustawach unormowane jednakowo.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd szczegółowo zbada i oceni treść umowy i sposób jej realizacji. Wyjaśni w świetle analizy powołanych przepisów i dokumentów jaki był cel dotacji. Sąd oceni stanowisko organu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy Festiwal odbył się, wszystkie imprezy festiwalowe zostały zrealizowane, a całe przedsięwzięcie kulturalne zostało wysoko ocenione merytorycznie przez stosowne służby donatora. Przy ocenie sprawy Sąd weźmie pod uwagę, że środki z dotacji nie tracą swojego publicznego charakteru i muszą być wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem tj. na cel, na który zostały przeznaczone. Mając to na względzie Sąd rozważy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa, czy organ prawidłowo ocenił, że przesunięcie środków pomiędzy poszczególnymi objętymi umową imprezami festiwalowymi stanowiło ich wydatkowanie niezgodnie z celem dotacji. Sąd rozważy, czy w świetle powołanych wyżej przepisów prawa każde przesunięcie środków pomiędzy poszczególnymi imprezami Festiwalu stanowiło odstępstwo od postanowień umowy i wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Z uwagi na fakt, że wszystkie wskazane kwestie nie zostały przez Sąd I instancji wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, NSA działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art.203 p.1 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od Ministra na rzecz Fundacji 2229,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na sumę tę składa się kwota 429,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz, na podstawie § 18 ust.1 p.2 lit.a w związku z § 6 p.5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002 r. poz. 1348 z późn. zmianami), kwota 1800,00 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej i udziału w rozprawie przed NSA adwokata reprezentującego wcześniej stronę w postępowaniu przez sądem I instancji.