II GSK 419/07

II GSK 419/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Urszula Raczkiewicz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 315/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-27
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
art 69 ust 4 lit d, art 71, art 93 ust 1i 2
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
art 16 ust 1
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. F. D. C. K. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 315/07 w sprawie ze skargi F. F. D. C. K. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. F. D. C. K. w Ł. kwotę 7406,00 (siedem tysięcy czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.F.D.C.K. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego /dalej zwanego Ministrem/ z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddalił skargę i oddalił wniosek Ministra o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] sierpnia 2005 r. Minister Kultury działając zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 86, poz. 873), zawarł z F.F.D.C.K. umowę nr [...], na podstawie której, zlecił Fundacji realizację zadania publicznego "Festiwal Dialogu Czterech Kultur Łódź 2005", a Fundacja zobowiązała się zadanie to wykonać. Na dofinansowanie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Festiwal Dialogu Czterech Kultur Łódź 2005" Minister zobowiązał się przekazać kwotę 1.000.000 zł. dotacji. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy Fundacja zobowiązała się wykonać prace objęte zadaniem, o którym mowa w § 1 ust. 1 umowy, w terminie od dnia podpisania umowy tj. od dnia 16 sierpnia 2005 r. do 1 grudnia 2005 roku, zaś zadanie miało zostać wykonane zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 2 do umowy. Zgodnie z § 15 wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej.
W wyniku analizy przedłożonego sprawozdania z realizacji zadania Departament Ekonomiczny Ministerstwa ocenił, iż:
1. Część dotacji została przeznaczona na pokrycie wydatków powstałych przed datą zawarcia umowy mimo, iż zgodnie z § 3 ust. 1 umowy termin wykonania zadania został ustalony od dnia podpisania umowy tj. od dnia 16 sierpnia 2005 r. tj. do dnia 1 grudnia 2005 r. Departament Ekonomiczny nie uznał faktur wykazanych w zestawieniu, których data nie mieściła się wyznaczonym przedziale.
2. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. umowy [...] i na podstawie Załącznika nr 1 do tej umowy stanowiącego "0fertę realizacji zadania publicznego" złożoną według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania /Dz.U. nr 93 z 2003 r. poz.1891/ Zleceniobiorca zobowiązał się wykonać zadanie "Festiwal Dialogu Czterech Kultur Łódź 2005" określone szczegółowo w ofercie. Zgodnie z tą ofertą, na poszczególne pozycje kosztorysu miały być przeznaczone konkretne kwoty z dotacji w wysokości 1.000.000,00 zł udzielonej przez Ministra. Jak wynika ze sprawozdania na niektóre imprezy festiwalowe wydano mniej środków budżetowych niż przewidziano w ofercie, a na inne więcej niż przewidziano w ofercie. W tym stanie rzeczy Departament Ekonomiczny Ministerstwa zbadał wydatki na poszczególne imprezy festiwalowe i uznał, że :
- na [...] miała zostać przeznaczona kwota 200.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano na organizację tej imprezy kwotę 159.867,67 zł ze środków budżetowych. Z przyczyn określonych w pkt 1 /faktury pochodziły sprzed daty zawarcia umowy tj. sprzed 16 sierpnia 2005 r./ wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 153.081,67 zł,
- na [...] (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 35.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 78.521,32 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie tj. do kwoty 35.000,00 zł,
- na koncert [...] (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 157.016,87 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie tj. do kwoty 80.000,00 zł,
- na [...] (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 60.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 12.700,69 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 12.700,69 zł,
- na [...] miała zostać przeznaczona kwota 40.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 8.528,17 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 8.528,17zł ,
na [...] miała zostać przeznaczona kwota 60.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 163.356,93 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie tj. 60.000,00 zł,
- na Wieczór klubowy [...] miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 63.729,10 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 63.729,10 zł.
- na Koncert live (zakwaterowanie) miała zostać przeznaczona kwota 125.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 25.000 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 25.000,00 zł,
- na "Kwiaty Polskie" - widowisko muzyczne - miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 197.787,32 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie 80.000,00 zł,
- na "Va Pensiero" - koncert operowych przebojów chóralnych (honoraria): miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 20.328,01 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 20.328,01 zł,
- na KONCERT [...] - miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 0 zł ze środków budżetowych - wydatek został zaakceptowany do wysokości 0 zł.
- Teatr [...] - miała zostać przeznaczona kwota 60.000 zł ze środków budżetowych, a wg rozliczenia wydatkowano 108.701,92 zł ze środków budżetowych. Wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie 60.000 zł,
- na Wystawy - miała zostać przeznaczona kwota 20.000 zł ze środków budżetowych, a wg. rozliczenia wydatkowano 4.462 zł ze środków budżetowych. Z przyczyn określonych w pkt l uzasadnienia /data faktur sprzed daty umowy/ wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 462,00 zł.
Łącznie uznano wydatki na kwotę 598.829,64 zł, zaś pozostałą kwotę tj. 401.170,36 zł określono jako kwotę do zwrotu.
Decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 401.170,36 zł - z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jako podstawę prawną decyzji Minister podał art.146 ust.1 i ust.4 w zw. z art.145 ust.1 p.1, ust.4 i ust.5 p. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U.nr 249 z 2005 r. poz.2104, dalej cytowana jako ufp). W uzasadnieniu wskazał na różnice w wysokości wydatków w ofercie i w sprawozdaniu oraz przypomniał, że wszelkie zmiany umowy, zgodnie z jej § 15, wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności. Wszelkie wydatki powyżej limitów określonych w ofercie będącej załącznikiem do umowy należy uznać za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.
Od powyższej decyzji F.F.D.C.K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wydanej decyzji zarzuciła :
1. rażące naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 144 ust 5, art. 145 ust. 1 pkt w związku z art. 145 ust. 4 i 5 pkt 1 ufp poprzez nietrafne uznanie, że dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jakim było dofinansowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego realizacji zadania publicznego pod nazwą "Festiwal Dialogu Czterech Kultur",
2. rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez:
- brak oznaczenia adresata decyzji i w konsekwencji określenia stron (beneficjenta, na którym ciąży obowiązek zwrotu dotacji),
- wydanie z urzędu decyzji uznaniowej bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego, w szczególności zaś brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała formę oceny dowolnej, jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,
- pobieżne i lakoniczne uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia przesłanek koniecznych do jej podjęcia, w szczególności zaś, brak uzasadnienia faktycznego decyzji uwzględniającego specyfikę przedsięwzięcia, na które udzielona i spożytkowana została dotacja oraz pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister powołując się na art. 138 § 1 p.1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 ufp dotacjami celowymi są dotacje podlegające szczególnym zasadom rozliczania. W związku z powyższym przeznaczenie ich powinno być ściśle określone - nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Dlatego w załączniku nr 1 do umowy nr [...] zawartej w dniu [...]16 sierpnia 2005 r. pomiędzy Ministrem a Fundacją (stanowi go oferta realizacji zadania publicznego złożona według wzoru określonego w cytowanym wyżej załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r.) dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz z kwotami, które Zleceniobiorca mógł sfinansować środkami Ministra. Minister ponownie przypomniał, iż zgodnie z § 15 umowy wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze Zleceniodawcą powstałych zmian w zakresie finansowym (i rzeczowym), a tym samym - w ocenie organu - wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, a zatem środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w ofercie będącej załącznikiem nr 1 do umowy uznane zostały za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Minister podtrzymał także stanowisko, iż określony w umowie termin wykonania zadania od dnia podpisania umowy tj. 16 sierpnia 2005 r. do dnia 1 grudnia 2005 r. dotyczył okresu, w którym mogły być finansowane wydatki realizowane z dotacji Ministra przyznanej na podstawie umowy [...]. Termin ten nie mógł dotyczyć transferu pieniędzy pochodzących z dotacji - jak strona to podnosi odwołaniu - ponieważ termin przekazania dotacji określony został w § 2 ust 2 podpisanej umowy. Odnosząc się do kwestii braku oznaczenia adresata decyzji poinformował, że z treści uzasadnienia jak i wprost z decyzji I instancji wynika, kto jest adresatem tej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów natury procesowej Minister wskazał, iż dokonana ocena materiału dowodowego opierała się na dokumentach przedłożonych przez Fundację. W jego ocenie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kpa, zaś stronie została zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do strony zostało wysłane zawiadomienie o wszczęcia postępowania oraz zawiadomienie, że zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji.
Skargę do WSA w W. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :
- art. 6 kpa i 105 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i - w konsekwencji nie usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji - wydanie przez organ odwoławczy decyzji naruszającej prawo materialne i procesowe w zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast obligatoryjnego w takiej sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego,
- art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej tylko, co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,
- art. 10 kpa w związku z art. 73 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że stronie został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż jej zdaniem organ II instancji w sposób błędny stosuje przepisy prawa materialnego dokonując nietrafnej wykładni terminu "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem", o którym mówi art. 145 ust. 4 ufp. Pojęcie "wykorzystanie dotacji" definiowane jest w art. 144 ust. 4 ufp i choć bezpośrednio dotyczy dotacji celowych z budżetu państwa, to w doktrynie przyjmuje się, że może być posiłkowo stosowane dla interpretacji pojęcia zastosowanego w art. 145 ust. 5 ufp. Zdaniem Fundacji pod tym terminem rozumie się zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Pojęcie to występuje także w art. 82 § 1 Kodeksu Karnego Skarbowego i w tej gałęzi prawa karnego przyjmuje się, że przez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji rozumie się wydatkowanie całej lub części kwoty niezgodnie z celem, na który została udzielona. Strona odwołała się także do treści art. 106 ust. 2 ufp, który wprowadza pojęcie "dotacji celowej". Z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że dotacja udzielana na podstawie obowiązującego prawa powinna zawsze służyć realizacji określonego zadania publicznego organu administracji, na którym ciążą różnorakie zadania publiczne określone w przepisach prawa ustrojowego i ustawach dotyczących poszczególnych dziedzin administracji publicznej.
Oddalając skargę Fundacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomniał, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego, bowiem przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru. Umowa zawarta przez Fundację zawierała postanowienia zobowiązujące skarżącą do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1. Nadto w treści umów znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - stosownie do brzmienia art. 145 ust. 1 pkt 1 ufp. Integralną część umowy stanowiły załączniki precyzujące, na co mają być wydane środki. Sąd badając prawidłowość ustaleń organu w zakresie wydatkowania przez Fundację środków otrzymanych na mocy umowy Nr [...] nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji skarżącej zaprezentowanej w skardze. Fundacja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie. Treść umowy nie może tu budzić żadnych wątpliwości. Tłumaczenie Fundacji, że przecież liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel, na który została przyznana tj. na organizację Festiwalu Dialogu Czterech Kultur, nie może być przyjęte.
WSA nie uznał także za zasadne zarzutów procesowych podniesionych w skardze tj. naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 10 w związku z art. 73 § 1 kpa. Stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o materiały i dane dostarczone przez Fundację. Fundacja nie twierdzi, że wydatkowała dotację zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy z 16. 08. 2005 r. ani, że ustalenia Ministra w tym zakresie są błędne. Zarzut przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów jest niezrozumiały, skoro podstawą ustaleń było sprawozdanie i materiały dostarczone przez stronę.
Także zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu Sąd uznał za nietrafny. Strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oraz pismo Departamentu Ekonomicznego, w którym szczegółowo wyjaśniono zarzuty Ministerstwa, co do wydatkowania dotacji. Fundacja ustosunkowała się do tych zarzutów, a także była powiadomiona o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego postępowania i zebranego w nim materiału dowodowego. Z tego prawa nie skorzystała. W toku postępowania odwoławczego nie były prowadzone żadne czynności, nie było więc potrzeby kolejnego powiadamiania strony o zakończeniu postępowania, tym bardziej, że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o żadne dowody nie wnioskowała.
W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późn. zmianami, dalej zwana p.p.s.a.), Fundacja zaskarżyła wyrok WSA w całości. Powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie oraz zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Powołując się na art. 174 p. 1 i p. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 145 ust. 1 p. 1 ufp z dnia 30 czerwca 2005r. i przyjęcie nietrafnego poglądu, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w dacie udzielania dotacji i jej wykorzystania obowiązywała ufp z dnia 26 listopada 1998 r., której art. 93 ust. 2 stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za wykonanie zadania, na które dotacja była udzielona. Prawidłowa subsumcja nie pozwala na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Kasator zarzucał także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust.1 p.1 lit.a p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego. Zarzucał także brak uzasadnienia rozstrzygnięcia "w kontekście błędnego uznania, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ufp z dnia 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. a więc już po udzieleniu i wydatkowaniu dotacji." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja podniosła, że nie doszło do zrealizowania dyspozycji przepisu art.145 ust.1 p.1 ufp i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona, znajduje wprost zastosowanie w sprawie dotacji Ministra.
W sprawie powinna być zastosowana "stara" ufp z 26 listopada 1998 r., która obowiązywała w dacie udzielenia i wydatkowania dotacji, a nie ufp z 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. Do kwestii tej WSA nie odniósł się, czym dopuścił się naruszenia prawa materialnego.
Zdaniem Fundacji wydatkowanie dotacji "zgodnie przeznaczeniem" oznacza przeznaczenie jej na zapłatę za zrealizowane zadania zgodnie z art.93 ust.2 ufp z 26 listopada 1998 r. Przekraczanie limitów kwot na poszczególne wydarzenia artystyczne nie może wyłączać wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie jest niesporne, że dotacja została wydana na zadania wskazane w umowie. Przekroczenie wysokości ustalonych limitów miałoby znaczenie, gdyby chodziło o nienależyte wykonanie postanowień kontraktu w rozumieniu prawa cywilnego.
Naruszenie przepisów postępowania przybrało postać oddalenia skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i jego błędnej oceny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wnosił o jej oddalenie i wskazał, że w czasie wydawania decyzji obowiązywała już ustawa nowa tj. ufp z 30 czerwca 2005 r., zatem skoro brak było przepisów przejściowych organ powinien działać w oparciu o obowiązujące prawo tj. w oparciu o przepisy nowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.
W obrębie podstawy z art.174 p.1 p.p.s.a. /naruszenie prawa materialnego/ kasator zarzucił Sądowi błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art.145 ust.1 p.1 ufp z dnia 30 czerwca 2005 r. i przyjęcie nietrafnego poglądu, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w dacie udzielania dotacji i jej wykorzystania obowiązywała ufp z dnia 26 listopada 1998 r., której art.93 ust.2 stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za wykonanie zadania, na które dotacja była udzielona, co nie pozwala na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W obrębie drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.2 p.p.s.a. /naruszenie prawa procesowego/ skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust.1 p.1 lit.a p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, którego uwzględnienie pozwoliło by Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego.
Ten drugi zarzut odnosi się w istocie do niezgodnego z zasadami procedury działania Sądu, który zdaniem skarżącej wydał błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art.141 § 4 p.p.s.a., dlaczego tak uczynił. W tej sytuacji NSA w pierwszym rzędzie rozpatrzył zasadność zarzutów procesowych i ich wpływ na ocenę wyroku Sądu I instancji.
Rozważając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego wskazać należy, że przepis ten nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji, w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takim "innym naruszeniem przepisów postępowania" jest nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, która to wada postępowania zawsze poddaje w wątpliwość trafność rozstrzygnięcia, bowiem gdy część materiału dowodowego zostaje pominięta i nie omówiona w uzasadnieniu wyroku, to nie są jasne przyczyny rozstrzygnięcia.
Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że rozważania Sądu I instancji odwołują się do treści umowy nr [...], treści załączników nr 1 i nr 2 do tej umowy /oferta i harmonogram/ oraz prawidłowej konstatacji, że na określone zadania festiwalowe zostały wydane inne kwoty, niż w przewidziane w ofercie. Sąd nie rozważył jednak szczegółowo w oparciu o treść umowy i oferty, jaki w istocie był cel udzielenia dotacji i czy ten cel, w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, został przez Fundację zrealizowany. Na problem ten zwracała uwagę Fundacja w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Tej najistotniejszej w sprawie kwestii Sąd nie poświęcił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnej uwagi i nie wyjaśnił, dlaczego pominął w rozważaniach uzasadnienia znajdujące się w aktach sprawy materiały dotyczące oceny realizacji zadania. Te materiały to pisma Departamentu Sztuki i Promocji Twórczości /DSPT/ Ministerstwa z dnia 30 marca 2006 r. i z dnia 20 czerwca 2006 r. /k.116 i 128 akt administracyjnych/, w których Departament ten wyjaśnił, że "zrealizowany program nadał imprezie rangę wydarzenia kulturalnego o wymiarze europejskim, które spotkało się z wielkim zainteresowaniem uczestników i odbiorców", "DSPT nie ma zastrzeżeń do zrealizowanego zadania", "cel umów został w pełni zrealizowany, gdyż festiwal został zrealizowany na bardzo wysokim poziomie artystycznym, co zasługuje na pozytywną ocenę merytoryczną".
Mając na uwadze powyższe należało rozważyć w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę czy i dlaczego wskazane dowody Sąd uznał za nieistotne przy ocenie, czy organ prawidłowo ustalił, że dotacja budżetowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku stanowi naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a., a to z kolei jest uchybieniem procesowym, o którym mowa w art. 174 p.2 p.p.s.a. tj. takim, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art.69 ust.4 lit.d ufp z dnia 26 listopada 1998 r. obowiązującej w dacie zawarcia umowy o wykonanie zadania zleconego przez Fundację oraz w czasie wykonywania tej umowy, dotacje celowe to wydatki budżetu państwa przeznaczone m.in. na finansowanie zadań zleconych fundacjom. Zgodnie z art.71 ufp z 26 listopada 1998 r. fundacje mogły otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej. Umowa powinna określać m.in. szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania. Wzór oferty i wzór umowy określa cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia w umowie "Zleceniobiorca zobowiązuje się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową". Zgodnie z art.93 ust.1 ufp z 26 listopada 1998 r. dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami /.../. Art.93 ust.2 powołanej ufp precyzuje w jaki sposób następuje "wykorzystanie dotacji" i wyjaśnia, że w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Art.16 ust.1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie /Dz.U. nr 96 z 2003 r. poz.873/ będący podstawą prawną udzielenia dotacji na sfinansowanie zadania zleconego fundacji jako organizacji pożytku publicznego wskazywał, że zasady i zakres wykonania zadania określa umowa.
Przy takim brzmieniu przepisów dokładna analiza treści umowy była niezbędna dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W szczególności rozważenia wymagała treść § 1 ust.1 umowy, który precyzuje zadanie publiczne wspierane dotacją oraz treść § 6 umowy, w którym Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową.
Brak takiej analizy sprawia, że nie wiadomo, dlaczego Sąd uznał stanowisko Ministra za prawidłowe i dlaczego przyjął, że dotacja wydana w całości na organizację Festiwalu została uznana za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zważyć należy, że zadaniem publicznym zleconym do realizacji był "Festiwal Dialogu Czterech Kultur Łódź 2005". Zadanie to określone zostało w umowie przez odesłanie do Oferty Fundacji z dnia 15 lipca 2005 r. Dopiero badanie treści Oferty pozwala na ustalenie, do czego zobowiązała się Fundacja w umowie. Wskazać należy, że p.III Oferty, który przedstawia "Kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania" i wymienia nazwy wszystkich projektów festiwalowych, zawiera uwagę, iż "kosztorys festiwalu ma charakter orientacyjny, gdyż trwają jeszcze negocjacje z poszczególnymi wykonawcami", zaś dołączone do Oferty preliminarze finansowe mają charakter wstępny.
W tym stanie rzeczy nie jest jasne, wobec braku na ten temat rozważań w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd przyjął w ślad za organem, że przesunięcia środków finansowych z jednych imprez festiwalowych na inne, przy jednoczesnym wykonaniu programu Festiwalu, zostało uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i dlaczego takie wykorzystanie środków uznano za niezgodne z celem dotacji. Wskazać też należy, że Sąd nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do niekonsekwencji w działaniu Ministra dotyczącego oceny wydatkowania środków z dotacji. Mianowicie Minister z jednej strony kwestionował prawo Fundacji do jakichkolwiek przesunięć środków finansowych między poszczególnymi imprezami festiwalowymi, bez wcześniejszej zmiany umowy, a z drugiej strony, bez żadnego wyjaśnienia, dwie takie zmiany zaakceptował i uznał za dopuszczalne. Chodzi o akceptację zwiększonych wydatków na imprezy RIMINI PROTOCOLI "DEADLINE", na którą miała zostać przeznaczona kwota 60.000zł, zaś wydatkowana i zaakceptowana została kwota 12.700,69 zł oraz na "Va Pensiero", na którą miała zostać przeznaczona kwota 80.000 zł ze środków budżetowych, a wydatkowana i zaakceptowana została kwota 20.328,01.
W uzasadnieniu wyroku brak rozważań na temat, co oznacza "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem". Brak też wyjaśnienia, dlaczego odstępstwo od "Wstępnego preliminarza finansowego" dołączonego do Oferty, w jednym przypadku oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a w innym jest akceptowane, bez merytorycznej analizy konkretnego zadania festiwalowego. Uzasadnienie nie zawiera również wyjaśnienia, dlaczego zapłata ze środków pochodzących z dotacji za faktury wystawione Fundacji przed zawarciem umowy z Ministrem, ale obejmujące zapłatę za zadania festiwalowe, stanowi wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem.
Takie braki uzasadnienia wyroku stanowią uchybienia procesowe Sądu I instancji niepozwalające w istocie na zbadanie motywów rozstrzygnięcia i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli, gdyż nie wiadomo jak i dlaczego Sąd interpretował przepisy prawa decydujące o sposobie rozstrzygnięcia, a to skutkuje koniecznością jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazać należy także, iż ma rację skarżąca, że do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji należało stosować te przepisy prawa, które obowiązywały w czasie udzielania i wydatkowania dotacji, gdyż to do nich powinna stosować się skarżąca w czasie organizacji Festiwalu. Okoliczność, że nowa ufp z dnia 30 czerwca 2005 r. weszła w życie 1 stycznia 2006 r. i nie zawierała przepisów przejściowych nie oznacza, że do oceny zdarzeń prawnych, które miały miejsce pod rządami ustawy dawnej, można stosować reguły nowe. Z wynikającej z art.2 Konstytucji RP zasady państwa prawa wynika reguła niedziałania prawa wstecz, która, co do zasady, nie pozwala na stosowanie ustawy nowej do oceny działań podejmowanych podczas obowiązywania uregulowań poprzednich. W tym stanie rzeczy do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji w 2005 r. należało stosować przepisy obowiązujące w 2005 r. tj. przepisy ufp z 26 listopada 1998 r. i w świetle tych przepisów ocenić prawidłowość wykorzystania dotacji. Na marginesie omawianego zagadnienia należy zaznaczyć, że kwestie związane z wykorzystaniem dotacji celowych są w obu ustawach unormowane jednakowo.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd szczegółowo zbada i oceni treść umowy, treść oferty i sposób ich realizacji. Wyjaśni w świetle analizy powołanych przepisów i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jaki był cel dotacji i rozważy, czy organ w postępowaniu administracyjnym zbadał i ocenił należycie realizację tego celu przez Fundację. Sąd rozważy, co w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, oznacza określenie "wydatkowanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem". Sąd rozważy, czy organ w postępowaniu administracyjnym wyjaśnił należycie, czy cel dotacji celowej został zrealizowany w sytuacji, kiedy Festiwal odbył się, wszystkie imprezy festiwalowe zostały zrealizowane, a całe przedsięwzięcie kulturalne zostało wysoko ocenione merytorycznie przez stosowne służby donatora. Przy ocenie sprawy Sąd weźmie pod uwagę, że środki z dotacji nie tracą swojego publicznego charakteru i muszą być wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem tj. na cel, na który zostały przeznaczone. Mając to na względzie Sąd rozważy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa, czy organ prawidłowo ocenił, że przesunięcie środków pomiędzy poszczególnymi objętymi umową imprezami festiwalowymi stanowiło ich wydatkowanie niezgodnie z celem dotacji.
Z uwagi na fakt, że wskazane wyżej kwestie związane z wykładnią prawa materialnego oraz z oceną nierozważenia przez organ całości dokumentacji sprawy nie zostały przez Sąd I instancji wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art.203 p.1 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od Ministra na rzecz Fundacji 7406 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na sumę tę składa się kwota 2006,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz, na podstawie § 18 ust.1 p.2 lit.a w związku z § 6 p.7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002 r. poz. 1348 z późn. zmianami), kwota 5400,00 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej i udziału w rozprawie przed NSA adwokata reprezentującego wcześniej stronę w postępowaniu przez sądem I instancji.