II GSK 418/25

II GSK 418/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
III SAB/Po 20/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-12-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 95, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 61 par. 1, art. 65
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 37
art. 17 par. 1, art. 51 ust. 2
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1117
art. 11 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 54
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2, art. 58 par. 1, art. 161 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Po 20/24 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej w budownictwie postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić A.K. z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Po 20/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A.K. (dalej też: "strona", "skarżąca") na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też: "OROZ WOIIB", "organ") w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej w budownictwie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
A.K. pismem z 23 maja 2024 r. (data wpływu do organu 28 maja 2024 r.) złożyła do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też: "Okręgowy Rzecznik") wniosek o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie i odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec G.S.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. nałożył na D.G. i J.G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wskazującej, czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego. Wnioskodawczyni zarzuciła, że ekspertyzę wykonał G.S. nie będąc uprawnionym do jej wykonania i wykonując ją niezgodnie z przepisami. Stała się ona podstawą do zalegalizowania obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiadującej z działką wnioskodawczyni.
Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z 11 czerwca 2024 r., nr 3/2014 wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2023, poz. 551, dalej też: "ustawa", "ustawa o samorządach zawodowych") i art. 17 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm., dalej też: "k.p.k.") odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu postanowienia wskazując § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2002 r., nr 194, poz.1635), stwierdził, że zarzucane czyny nie podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jednocześnie wskazał, że opracowanie ekspertyzy nie wymaga na podstawie obowiązujących przepisów uprawnień budowlanych, zatem nie jest czynnością zawodową członka izby, związaną z pełnieniem samodzielnych funkcji w budownictwie w rozumieniu art. 41 pkt 1 ww. ustawy.
Pismem z 2 września 2024 r. (wpływ do organu 5 września 2024 r.) A.K. za pośrednictwem Okręgowego Rzecznika złożyła ponaglenie do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też: "Krajowy Rzecznik") podnosząc bezczynność Okręgowego Rzecznika w rozpatrzeniu jej wniosku z 23 maja 2024 r.
Krajowy Rzecznik postanowieniem z dnia 2 października 2024r., nr 14/2024 wydanym na podstawie art. 36 § 6 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. nie stwierdził bezczynności Okręgowego Rzecznika. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Okręgowy Rzecznik na skutek wniosku A.K., działając z urzędu zbadał przesłanki wszczęcia postępowania wyjaśniającego i postanowieniem nr 3/2014 z dnia 11 czerwca 2024 r. odmówił jego wszczęcia. Postanowienie to stało się prawomocne, z uwagi na brak jego zaskarżenia. A.K. nie została uznana za stronę pokrzywdzoną w toku przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, że nie wykazała, jakie jej dobro zostało w sposób bezpośredni naruszone lub zagrożone działaniem lub zaniechaniem działania członka izby samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, w związku z czym nie posiada statusu strony i nie była informowana o przebiegu postępowania.
WSA oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji skarżąca była stroną postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie zalegalizowania obiektu budowlanego - nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się w miejscowości [...], będącego własnością D. i J.G. W toku tego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., doręczonym również skarżącej, nałożył na właścicieli ww. budynku obowiązek przedłożenia, m.in., ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego budynku. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 marca 2014 r. o zalegalizowaniu ww. obiektu budowlanego - nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podniósł, że z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że A.K. jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości. W toku postępowania wielokrotnie zgłaszała sprzeciw legalizacji samodzielnie nadbudowanego budynku. Wskazywała, że część nadbudowanego budynku (okap) narusza granice jej nieruchomości.
WSA uznał, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność Okręgowego Rzecznika w rozpatrzeniu jej wniosku z 23 maja 2024 r. Podniósł, że skoro niniejsze postępowanie, toczy się w związku ze skargą na bezczynność organu, to bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Zatem, kontroli Sądu podlegają wyłącznie kwestie dotyczące obowiązku działania organu, zakresu bezczynności, dotrzymania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy, przyczyny bezczynności, czy naruszenia praw strony. Natomiast w sprawie Okręgowy Rzecznik 11 czerwca 2024 r., działając z urzędu, w związku z wnioskiem A.K. już w czternastym dniu po jego wpływie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu powody takiego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 , art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym (niepełnym) ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;
3) art. 151 p.p.s.a., polegające na oddalaniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).
II. Naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 35 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ - OROZ WOIIB nie załatwił sprawy podania - wniosku (skargi) z dnia 23 maja 2024 r. do tej pory;
2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni w aspekcie rozumienia tego, czym w istocie jest bezczynność. Niniejsza postawa skargi kasacyjnej ma kluczowe znaczenie, a tym samym naruszenie prawa do sprawiedliwego procesu na podstawie art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast na jej uwzględnieniu, czyli zastosowaniu art. 149 p.p.s.a. Gdyby wyżej wymienione zarzucane naruszenia przepisów, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wystąpiły, nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu do każdego z punktów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek zbadania, czy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zachodziły podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania. Podstawy do odrzucenia skargi określone zostały w art. 58 § 1 p.p.s.a., zaś podstawy umorzenia postępowania przewidziano w art. 161 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania powstały na etapie postępowania przed Sądem I instancji, ten Sąd miał obowiązek wydania postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy tego nie uczynił, obowiązek ten, po zakończeniu postępowania przed Sądem I instancji przechodzi na Naczelny Sąd Administracyjny, który uchyla zaskarżone orzeczenie i odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) przepis art. 189 p.p.s.a. jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli pojawią się przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok Sądu I instancji i odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazano również, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanym zarówno wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia, odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące warunki merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed Sądem I instancji (art. 161 § 1 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 189 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości Sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych Sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, op. cit., s. 33).
Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do Sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego.
W świetle powyższych rozważań, mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i pkt 4a p.p.s.a., w szczególności, że treścią określonej nim kompetencji Sądu administracyjnego jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, to w sprawach ze skarg na bezczynność, zasadnicze znaczenie w relacji do przeprowadzanych ustaleń odnoszących się do istnienia okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zaskarżonego i kontrolowanego działania organu administracji w danej sprawie, jako bezczynności oraz oceny jej charakteru (zwykła lub z rażącym naruszeniem prawa), ma przede wszystkim rekonstrukcja źródła prawnego obowiązku działania przez organ administracji w danej sprawie, a co za tym idzie treść, forma i sposób realizacji przyznanej mu kompetencji. Rekonstrukcja ta powinna być przeprowadzona na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w tym również przy uwzględnieniu, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1843/24 - Postanowienie NSA dostępne w internecie.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Na wstępie NSA przypomina, że kwestie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U.2025.418). W myśl art. 97 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organem, który prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa i dyscyplinarnej członków okręgowej izby jest okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Jak wynika z obu przywołanych ustaw stronie, która czuje się pokrzywdzona działaniem inżyniera budownictwa nie zostało przyznane prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ani też postępowania wyjaśniającego w sprawie takiej odpowiedzialności. Jej wniosek może tylko zainicjować wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ.
Zgodnie z art. 11 ust.1 ustawy o samorządach zawodowych do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym z urzędu w sprawie odpowiedzialności zawodowej mają więc zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1968 r. Kodeks postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/1019/99, LEX nr 78926).
Co do podmiotów, którym w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej inżynierów budownictwa przysługuje status strony w rozumieniu przepisów k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się kilkakrotnie wskazując między innymi, że osoba, która złożyła w organach nadzoru budowlanego prośbę lub poinformowała o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej, nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach odpowiedzialności zawodowej (postanowienie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 501/06, LEX nr 344523) oraz stwierdzając, że odpowiedzialność zawodowa rodzi stosunek prawny między osobą mającą uprawnienia a organem kontroli sposobu wykonywania zawodu i tylko na tej linii można mówić o interesie i obowiązku prawnym (v: wyrok z 8 września 1999 r., IV SA 1/44/97 LEX nr 47829).
Przy dokonywaniu oceny, czy stronie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, odróżnić należy posiadanie interesu prawnego od posiadania interesu faktycznego w uzyskaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Sąd nie neguje, że skarżąca mogła być zainteresowana w uzyskaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego, że zaistniały błędy podlegające odpowiedzialności zawodowej. Nie byłby to jednak interes prawny, ale interes faktyczny, który nie jest podstawą do uzyskania przymiotu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie postanowieniem z 11 czerwca 2024 r., nr 3/2014 Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, wskazując za podstawę art. 51 ust. 2 ustawy i art. 17 § 1 k.p.k. odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie wszczęcia postepowania dyscyplinarnego przeciwko G.S. członkowi Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.
Jak wcześniej wskazano w myśl art. 11 ust. 1 ustawy, do postępowania w sprawach indywidualnych, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że akty w postępowaniu dyscyplinarnym nie są wydawane na podstawie przepisów prawa administracyjnego i nie są one aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej.
Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 54 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, którego ust. 3-5 mają treść następującą: (3) Od orzeczenia okręgowego Sądu dyscyplinarnego obwinionemu oraz okręgowemu rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej przysługuje prawo wniesienia odwołania do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia na piśmie wraz z uzasadnieniem; (4) Od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej przysługuje obwinionemu, okręgowemu rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej lub Krajowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej prawo wniesienia odwołania do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego Sądu apelacyjnego - Sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia na piśmie rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem; (5) Do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczeń Sądu apelacyjnego kasacja nie przysługuje.
Tak więc orzeczenia dyscyplinarne, wydawane w oparciu o przepisy ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa podlegają kontroli nie Sądów administracyjnych, a Sądów powszechnych.
Sądy dyscyplinarne, na podstawie odesłania z art. 95 prawa budowlanego, mają uprawnienia do orzekania w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej za pomocą stosownych narzędzi proceduralnych, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, rzecznik zaś może jedynie prowadzić postępowania wyjaśniające w tym zakresie i wnosić oskarżenia w tych sprawach do Sądów dyscyplinarnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego jest wyjaśnienie czy zaistniał czyn podlegający rozpoznaniu przez Sąd dyscyplinarny (art. 26 pkt 1 tej ustawy), natomiast Sąd dyscyplinarny (art. 25 ust. 1) orzeka o winie i stosuje przewidziane ustawą kary, przy czym w tym drugim postępowaniu rzecznik dyscyplinarny jest jedynie stroną (art. 48 pkt 1), a nie organem prowadzącym to postępowanie i orzekającym w jego ramach. Są to zatem dwa różne przedmiotowo postępowania, prowadzone przez różne organy samorządowe. Jeżeli więc stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego, to każdy z prowadzących daną sprawę organów sam stosuje jego przepisy w ramach prowadzonego przez siebie postępowania. Wskazać też należy, że przepis art. 25 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, okręgowy Sąd dyscyplinarny, oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, rozpatruje również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane. Jednocześnie przepis art. 26 cyt. ustawy powierzył okręgowym rzecznikom odpowiedzialności zawodowej zadania polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb. W przepisie tym określono kompetencje rzecznika, upoważniając go do składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa wyżej, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do Sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa.
Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność.
Możliwość stosowania określonych instytucji uregulowanych w k.p.a., w szczególności wskazanych w art. 61 § 1 k.p.a. czy art. 65 k.p.a. a także terminów na do załatwienia sprawy muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią, zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek stron. Istotnymi elementami stosunku administracyjnoprawnego jest jego przedmiot, który musi dotyczyć sfery publicznej i być normowany przez organy administracji publicznej posiadające stosowne kompetencje w drodze wydawanych na podstawie prawa aktów administracyjnych; podmiot, którym zawsze obligatoryjnie musi być organ administracji publicznej lub inny podmiot wyposażony w kompetencje do rozstrzygania spraw na mocy władztwa administracyjnego a także relacje jakie zachodzą pomiędzy uczestnikami stosunku prawnoadministracyjnego, które charakteryzują się brakiem równorzędności podmiotów (zob. m.in. R. Hauser, Pojęcie i znaczenie stosunku administracyjnoprawnego, w: System prawa administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2015, s. 200).
Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego złożony dopiero po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego. Celem tego postępowania jest zebranie materiału, który ma posłużyć rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej do wykorzystania w dalszych, podejmowanych przez niego działaniach. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 97 ust. 1 prawa budowlanego, jest wewnętrznym postępowaniem organu do tego kompetentnego i podmioty z zewnątrz nie mają wpływu na jego bieg. Po złożeniu wniosku, już w trybie rozpoznawczym, postępowanie wyjaśniające będzie musiało być przeprowadzone w ramach samorządu zawodowego, przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej, jako organ właściwy w sprawie wystąpienia z oskarżeniem do właściwego Sądu dyscyplinarnego. Podmiot uprawniony do złożenia wniosku jest więc kompetentny wyłącznie do zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, a nie do wniesienia wniosku (żądania), które prowadzi do wszczęcia postępowania, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, organ nadzoru budowlanego może wystąpić z wnioskiem o ukaranie do rzecznika i na tym etapie kończy się jego udział w postępowaniu, gdyż oskarżycielem może być jedynie okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Ze sporządzeniem i złożeniem wniosku przepisy Prawa budowlanego nie łączą innych uprawnień i obowiązków prawnych ani po stronie inspektorów nadzoru budowlanego, ani też po stronie osoby podlegającej odpowiedzialności (Smarż [w:] H. Kisilowska, J. Smarż, Samorządy zawodowe architektów i inżynierów budownictwa. Komentarz, Warszawa 2021, art. 26).
Tym samym w postępowaniach prowadzonych przez organy samorządu zawodowego ze względu na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zastosowanie ma również art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. stosuje się w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej w budownictwie.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski, IX wydanie, str. 292). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje obowiązek prawny działania organu, a co za tym idzie brak jest określonej formy prawnej jego działania.
Z uwagi na powyższe, mając na uwadze przedstawione argumenty należało stwierdzić, że skarga skarżącej na bezczynność organu powinna była podlegać odrzuceniu przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji błędnie rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 8 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., ponieważ nie był właściwy do jej rozpoznania.
Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącej uiszczony wpis od skargi.
Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.