II GSK 417/20

II GSK 417/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1116/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-18
II GZ 323/19 - Postanowienie NSA z 2020-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1482
art. 18c ust. 1 pkt 1-3, art. 18c ust. 2 pkt 1-7, art. 18m ust. 1 pkt 8, art. 18n, art. 19 e-h, art. 19fa
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 pkt 1, art. 75 par. 1,  art. 76 a par. 2, art. 76 a par. 2b, art. 77 par. 1, art. 127
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1116/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO") z [...] kwietnia 2019r., nr [...]w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które polegało na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie:
a) dokonanej przez organy obu instancji, błędnej wykładni art.18m ust. 1 pkt 8 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1482 z późn, zm., dalej: "u.p.z.") polegającej na:
- przyjęciu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "[...] po uprzednim wezwaniu podmiotu do złożenia wyjaśnień w tej sprawie w terminie 7 dni..." niejako wstrzymuje jedynie (wciąż obligatoryjną, niezależnie od udzielonych wyjaśnień) decyzję o wykreśleniu podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia ze względu na niezgodność danych rejestrowych ze stanem faktycznym, podczas, gdy:
- akceptacja tego poglądu stałaby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy, który - jak należy sądzić - po to zdecydował się nałożyć na organy obowiązek odebrania wyjaśnień od zainteresowanego, aby jednocześnie zobowiązać je do dokonania wszechstronnej oceny tych wyjaśnień oraz umożliwić im - w zależności od wyników tej oceny - ewentualne odstąpienie od wykreślenia podmiotu z rejestru, co znajduje potwierdzenie w analizie innych jednostek redakcyjnych art. 18m ust. 1 u.p.z. (wykładnia systemowa, w związku m.in. z pkt 5, pkt 6 i pkt 9 ww. przepisu), w których ustawodawca nie zdecydował się zobowiązywać organów do odbierania wyjaśnień od zainteresowanego podmiotu, co - jak należy sądzić - miało wyrażać brak konieczności "ważenia" ewentualnych wyjaśnień w kontekście słusznego interesu podmiotu i interesu społecznego;
b) niewłaściwym zastosowaniu przez SKO w Warszawie art. 18m ust. 1 pkt 6 zw. z art. 19fa u.p.z., polegającym na:
- przyjęciu za podstawę wydania decyzji o wykreśleniu G. I. Sp. z o.o. z rejestru (była to przy tym - co należy podkreślić - jedyna podstawa prawna wskazana w sentencji decyzji organu II instancji) okoliczność, iż skarżąca, rzekomo, nie posiada lokalu, w którym świadczone są jej usługi jako agencji zatrudnienia, podczas, gdy:
- skarżąca informowała, tak przed wszczęciem (pismo z 11 stycznia 2019r.), jak i w toku postępowania (pismo z 29 stycznia 2019r.; odwołanie), że taki lokal posiada, na potwierdzenie czego kilkukrotnie przekazała organom kopię umowy najmu lokalu,
- co, z uwagi na relatywnie długą nieobecność prezesa zarządu G. I. Sp. z o.o. na obszarze RP (wyjechał 12 listopada 2018r. - wkrótce po zawarciu ww. umowy najmu, co nastąpiło w dniu 15 października 2018r.), nie zostało jedynie w terminie zgłoszone do rejestru agencji zatrudnienia,
- co w konsekwencji powinno zostać ocenione przez organy pod kątem art. 18m ust. 1 pkt 8 u.p.z. (oraz w kontekście złożonych przez skarżącą, w trybie ww. przepisu, wyjaśnień), nie odpowiadało jednak okoliczności wskazanej w art. 19fa u.p.z., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu (a przez to - nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.) w wyniku niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszenia przez SKO w Warszawie ww. przepisów prawa.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu (a przez to - nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.) na skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie dopuszczenia się przez SKO w Warszawie naruszenia nw. przepisów postępowania:
a) art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a".) w zakresie, w jakim organ II instancji naruszył kodeksową zasadę obiektywizmu, dążenia do prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów:
- w istocie ignorując, a w każdym razie - nie dokonując należytej oceny treści wyjaśnień udzielonych przez skarżącą mailem z 6 grudnia 2018r,, a następnie pismem z 11 stycznia 2019r. (w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, wystosowane w trybie art. 18m ust. 1 pkt 8 u.p.z.) odnośnie:
- posiadania przez G. I. Sp. z o.o. lokalu, w którym świadczone są usługi agencji zatrudnienia,
- niezgodności danych w rejestrze agencji zatrudnienia z ustalonym stanem faktycznym i ich przyczyn (nieobecność prezesa zarządu),
- terminu, w którym możliwe będzie sprostowanie przez skarżącą ww. niezgodności (powrót prezesa zarządu do Polski), nie wzywając do wskazania, od kiedy prezes zarządu G. I. Sp. z o.o. przebywa za granicą (co zasygnalizował jedynie WSA w Warszawie, nie dopatrując się w tym jednak uchybienia organów), dzięki czemu byłaby możliwa rzetelna ocena, czy wyjaśnienia skarżącej - udzielone w trybie art. 18m ust. 1 pkt 8 u.p.z. - są przekonujące i czy mogą uzasadniać odstąpienie od sankcji wykreślenia z rejestru,
- czym naruszono również art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonując należytej oceny (pod kątem art. 19fa u.p.z.) dołączanych do pism skarżącej kopii umowy najmu lokalu zajmowanego przez G. I. Sp. z o.o. na świadczenie usług, a w wypadku wątpliwości odnośnie wiarygodności dołączanych kopii - nie wzywając skarżącej do okazania oryginałów / przedłożenia uwierzytelnionej kopii ww. umowy,
- czym naruszono także art. 9 w zw. z art. 76a § 2 i 2b k.p.a. nie dokonując należytej oceny działań podjętych przez skarżącą w celu realizacji wezwania (art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.p.z.) do usunięcia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz odpowiedzi G. I. Sp. z o.o. na to wezwanie, w szczególności:
- pomijając, że przed wszczęciem postępowania skarżąca zwróciła się z wnioskiem do ZUS o zgodę na uregulowanie powstałych zaległości w ratach i oczekuje na odpowiedź ww. instytucji,
- nie uznając powyższych działań G. I. Sp. z o.o. za okoliczność uzasadniającą wydłużenie uprzedniego terminu do uregulowania zaległości w ZUS (co, w świetle zasady ochrony słusznego interesu strony- art. 7 k.p.a. oraz zasady ochrony i pogłębiania zaufania stron postępowania do organu - art. 8 ust. 1 k.p.a., było uzasadnione),
- uznając, wyznaczony w wezwaniu z 19 grudnia 2018r., termin 7-dniowy na usunięcie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za wystarczający, podczas gdy:
- w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, która stała się następnie przedmiotem oceny WSA w Gdańsku (powoływanej nadto przez SKO w Warszawie - wyrok z 19 lipca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 220/18), za rozsądny termin na usunięcie podobnych naruszeń uznano termin 30 dni, który został następnie stosownie wydłużony o kolejne 15 dni, w sytuacji, gdy naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy skarżącej, prowadząc SKO w Warszawie do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
Na wstępie wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o wykreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powodem zaś wykreślenia z rejestru było naruszenie obowiązku posiadania przez agencję zatrudnienia lokalu, w którym świadczone są usługi oraz posiadanie zaległości z tytułu m.in. składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które to okoliczności zostały ujawnione po kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2018r. w lokalu pod adresem P. ul. W., w którym świadczone są usługi.
SKO zaakceptowało rozstrzygnięcie organu I instancji w całości ustalając, że skarżąca nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia działalności, przy czym wskazaną podstawę prawną decyzji organu II instancji stanowił art. 127 w związku z 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570) oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 fa ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1265), natomiast podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt. 1 i art. 18m ust. 1 pkt 8 tejże ustawy.
Nie sposób przyjąć, jak chce tego skarżąca, że pominięcie w podstawie prawnej decyzji organu II instancji art. 18m ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miało wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepisy te powołane zostały w treści decyzji organów obu instancji, a zatem trudno przyjąć, że organ II instancji w ogóle ich nie stosował.
Podkreślić należy, że pismem z 19 grudnia 2018r. Spółka została zobowiązana do wyjaśnienia niezgodności danych w rejestrze w zakresie adresu siedziby i lokalu ze stanem faktycznym oraz do złożenia dokumentów potwierdzających nie posiadanie zaległości z tytułu składek w terminie 7 dni od otrzymania pisma (do 14 stycznia 2019r.), a wobec jego upływu decyzją z 5 lutego Marszałek Województwa Mazowieckiego wykreślił Spółkę z rejestru agencji zatrudnienia.
Pismem z 6 lutego skarżąca poinformowała, że 5 lutego 2019r.podjęta została uchwała o zmianie adresu siedziby Spółki, a 6 lutego 2019r. został złożony wniosek do KRS. Natomiast w dniu 22 lutego 2019r. złożyła wniosek o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, a 28 lutego 2019r. odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 5 lutego 2019r.wskazując, że podjęła działania nakierowane na sprostowanie danych, w załączeniu składając wniosek do KRAZ. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1482 z późn, zm.), Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h, w ust 8 wskazano, iż powodem wykreślenia jest niezgodność danych w rejestrze ze stanem faktycznym po uprzednim wezwaniu podmiotu do złożenia wyjaśnień w tej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Art. 19 pkt 1 tejże ustawy stanowi, że warunkiem koniecznym do spełnienia przez podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia jest nie posiadanie zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Z kolei w myśl art. 19fa tej ustawy, podmioty, o których mowa w art. 18c ust. 1 pkt 1-3, oraz podmioty prowadzące działalność, o której mowa w art. 18c ust. 2 pkt 1-3 i 5-7, są obowiązane posiadać lokal, w którym świadczone są usługi.
Zaznaczyć trzeba, że celem ustawy o promocji zatrudnienia jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług takiej agencji, stąd też zostały w niej określone szczegółowe warunki jej prowadzenia oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie, wykreślenie z rejestru stanowi niewątpliwie sankcję administracyjną, a zatem przesłanki jej nałożenia wykładać należy ściśle. Na podkreślenie zasługuje również, iż art. 18n ust. 1 ustawy stanowi, że wpis o wykreśleniu następuje, gdy decyzja stanie się ostateczna.
Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja w przedmiocie wykreślenia z rejestru ma charakter konstytutywny i musi być adekwatna do okoliczności faktycznych sprawy istniejących na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia nie może pomijać okoliczności, w których przed dniem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustałby stan naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Odnosząc się do obowiązku posiadania przez agencje zatrudnienia lokalu, w którym świadczone są usługi wskazać należy, że z bezspornych okoliczności wynika, że w lokalu przy ul. W. w P. znajduje się wirtualne biuro księgowe J. Sp. z o.o. Od Spółki tej skarżąca wynajmuje lokal na potrzeby odbierania i przyjmowania korespondencji, bez prawa do korzystania z niego w celu spotkań z kontrahentami, co wynika z treści umowy najmu lokalu z 3 października 2017r.
Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie zachodzi przypadek "niezgodności danych w rejestrze" ze stanem faktycznym stwierdzonym w czasie kontroli, która to okoliczność podlegała wezwaniu do złożenia wyjaśnień w trybie art. 18m ust.1 pkt 8 w związku z art. 19fa w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Przepis art. 19 fa dodany został ustawą z 7 kwietnia 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 962), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r. W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej, druk sejmowy nr 1274 z 2 lutego 2017r., podkreślono, że w art. 19fa przywraca się obowiązek posiadania przez agencje zatrudnienia lokalu przeznaczonego do świadczenia usług z zakresu agencji zatrudnienia (art. 5 pkt 14 ustawy nowelizującej). Obowiązek ten został nałożony również na podmioty, o których mowa w art. 18c. Zgodnie ze zgłoszonym przez Państwową Inspekcją Pracy postulatem - ma to wzmocnić ochronę klientów agencji zatrudnienia przez zwiększenie skuteczności kontroli prowadzonych w agencjach zatrudnienia. Natomiast prowadzenie przez agencje tzw. "wirtualnych biur" zwiększa ryzyko nadużyć w stosunku do osób korzystających z usług agencji, a także utrudnia, a nawet uniemożliwia przeprowadzanie kontroli.
Dodatkowo jak wynika z treści art. 13 ust. 2a ustawy z 9 lipca 2003r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 1563), agencja pracy tymczasowej przekazuje pracownikowi tymczasowemu, nie później niż w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy o pracę, informacje umożliwiające mu bezpośredni kontakt z przedstawicielami agencji pracy tymczasowej, dotyczące adresu miejsca kontaktu, numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej, a także dni i przedziału godzinowego, kiedy możliwy jest taki kontakt. Regulacja ta wprost nakazuje zatem, aby agencje zatrudnienia umożliwiały pracownikom utrzymanie bezpośredniego kontaktu co wyklucza prowadzenie działalności wyłącznie w oparciu o przyjmowanie korespondencji, jednakże bez prawa do korzystania z tego lokalu w celu spotkań z kontrahentami. Skoro zatem lokal pod adresem P. ul. W., służy wyłącznie na potrzeby odbierania i przyjmowania korespondencji, bez prawa do korzystania z tego lokalu w celu spotkań z kontrahentami nie można uznać, że spełnia on warunki lokalu przeznaczonego do świadczenia usług z zakresu agencji zatrudnienia.
Zauważyć też należy, że obowiązku posiadania lokalu w którym są świadczone usługi, nie można utożsamiać z siedzibą podmiotu prowadzącego taką działalność, co błędnie akcentował Sąd I instancji koncentrując się na okolicznościach, że "uchwała z 5 lutego 2018r. co do zmiany siedziby Spółki podjęta została 5 lutego 2018r., a wniosek do KRS złożony 6 lutego 2019r., po tym jak Prezes Zarządu wrócił 30 stycznia 2019r. z zagranicy. Tymczasem, nie wiadomo kiedy Prezes wyjechał za granicę, ponieważ skarżąca wyjaśnień w tym przedmiocie nie składała. Brak jest dowodów na to, że Prezes Zarządu przebywał poza krajem już po 7 stycznia 2019r."
Ponownie należy podkreślić, że zmiana miejsca wykonywania działalności Spółki w zakresie prowadzenia Agencji zatrudnienia (jednej z prowadzonych przez Spółkę działalności) nie wymagała aktu notarialnego w którym zostałaby zmieniona jej siedziba. Zauważyć też należy, że z umowy najmu lokali biurowych z 15 października 2018r. nie wynika, aby lokal ten miał być wykorzystywany przez Spółkę na potrzeby Agencji. Na uwzględnienie nie zasługuje również argument skarżącej o braku możliwości wykonania w terminie wezwania z powodu nieobecności prezesa zarządu Spółki, bowiem jak wynika z KRS do składania oświadczeń w imieniu Spółki przez cały okres jej działalności upoważniony był każdy członek zarządu samodzielnie, a zarząd Spółki nie był jednoosobowy.
Tym samym nie zasługują na aprobatę zarzuty podniesione w pkt I ppkt 1) b) petitum skargi kasacyjnej.
Powodem wykreślenia Spółki z rejestru agencji zatrudnienia było dodatkowo posiadanie zaległości m.in. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, co narusza art. 19 pkt 1) ustawy określający podstawowe warunki prowadzenia agencji zatrudnienia, których spełnianie wymagane jest dla prowadzenia działalności określonej w art. 18 ust. 1 ustawy, a zatem w zakresie usług pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego lub pracy tymczasowej.
Zaznaczyć należy, że regulacja ta jest zgodna z art. 64 ust. 1 u.s.d.g., w świetle którego warunki prowadzenia działalności regulowanej określa odrębna ustawa. Zauważyć też należy, że komentowany przepis nie tylko określa przesłanki, których spełnienie jest warunkiem koniecznym uzyskania wpisu do rejestru przez ubiegający się o niego podmiot, ale spełnienia tych przesłanek wymaga się także od podmiotu już prowadzącego taką działalność.
Skoro zatem brak zaległości podatków składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomocowych jest warunkiem sine qua non przy rozpoczynaniu prowadzenia ww. działalności, to także stwierdzenie zaległości w tym zakresie w toku prowadzonej działalności nie mogło być zaakceptowane przez organ. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że w wyznaczonym terminie Spółka nie przedłożyła zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Podkreślić też należy, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała wyznaczonego jej terminu do usunięcia naruszeń, ani też nie składała wniosku o jego przedłużeni, który podlegałby rozpatrzeniu przez organ.
Nie ulega wątpliwości, że agencja zatrudnienia jest podmiotem profesjonalnym, a więc powinna działać z należytą starannością. Organy administracji kontrolujące sposób działania agencji mają natomiast zapewnić, aby ochrona ta była rzeczywiście realizowana. Skoro działalność agencji jest działalnością regulowaną, to przedsiębiorca może ją wykonywać tylko wtedy, gdy spełnia warunki określone ustawą. Jeśli takich warunków nie spełnia nie powinien jej wykonywać, naraża bowiem dobro osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa regulujących działalność agencji zatrudnienia.
Skoro ustawodawca jednoznacznie przesądził, że wpis o wykreśleniu następuje, gdy decyzja stanie się ostateczna (art. 18n ust. 1 ustawy), w konsekwencji oznacza to, że musi być ona adekwatna do okoliczności faktycznych sprawy istniejących na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek procesowy dokonania oceny zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru z uwzględnieniem stanu faktycznego co do braku usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji na dzień wydania decyzji, aż do zakończenia postępowania administracyjnego - wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2022r., sygn. II SA/Bd 1606/21 - dostępne w internecie
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżąca nie kwestionowała ustalonych okoliczności związanych z niezgodnością, jednakże jej argumentację podważającą rozstrzygnięcie była kwestia, że podjęła " działania ukierunkowane na usunięcie uchybień" uznając, że podejmowanie po terminie uchwał dotyczących zmiany siedziby Spółki oraz zgłoszenie informacji o zmianie danych do KRAZ jest wystarczające i wyczerpuje istotę zagadnienia.
Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że termin wykonania wezwania do złożenia wyjaśnień i usunięcia naruszeń upływał skarżącej 14 stycznia 2018r. Niepodpisana odpowiedź nadana została 11 stycznia 2018r., a podpisana 20 stycznia 2018r., jednakże brak w nich było dokumentów potwierdzających nieposiadania zaległości względem podmiotów wymienionych w art. 19 pkt 1, ani nie wyjaśniało niezgodności danych w rejestrze ze stanem faktycznym.
W przypadku zaś nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1, art. 19e, art. 19g i art. 19h, Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru (zgodnie z art. 18 m ust. 1 pkt 6 ustawy).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia - nie przedstawiła w wyznaczonym terminie zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz nie usunęła niezgodności danych w rejestrze ze stanem faktycznym. Dopiero w piśmie z 1 lutego 2019r. (prezentata WUP w Warszawie) wniosła o powstrzymanie się od wykreślenia jej z rejestru wskazując na brak winy w zaległościach wobec ZUS.
W tym miejscu wskazać należy, że zasady na jakich ZUS umarza należności z tytułu składek oraz odracza termin ich płatności zostały określone w ustawie z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz.U.2023. 1230, dalej też: "u.s.u.s") oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że do podstawowych obowiązków płatnika składek należy obliczanie, rozliczanie w odpowiednich dokumentach ubezpieczeniowych i przekazywanie co miesiąc do ZUS we właściwym terminie składek. Na podstawie art. 29 u.s.u.s., na wniosek płatnika składek, ZUS może odroczyć termin płatności składek, jeśli przemawiają za tym względy gospodarcze lub inne przyczyny, które zasługują na uwzględnienie. Odroczenie terminu płatności stanowi jeden z rodzajów pomocy dla przedsiębiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Polega ono na przesunięciu daty wymagalności składek. ZUS może wyrazić zgodę na odroczenie terminu płatności należności mając na względzie możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, co oznacza, że jest to decyzja uznaniowa, a samo złożenie wniosku o rozłożenie należności składek na raty nie gwarantuje jego uwzględnienia. Wniosek do ZUS opatrzony datą 10.01.2019r. złożony został do akt administracyjnych przez skarżącą w fotokopii, bez prezentaty ZUS.
Ponadto przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec treści skargi kasacyjnej, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, a tym bardziej aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art 7 w zw. z art. 80, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1, oraz art. 9 w zw. z art. 76a § 2 i 2b k.p.a. w sposób w niej wskazany w szczególności nie dokonując należytej oceny działań podjętych przez skarżącą w celu realizacji wezwania.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania.
Wskazać też należy, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się w istocie do stwierdzenia, iż Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli niniejszej sprawy poprzez niezastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a przez to nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do powyższych zarzutów podkreślić należy, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. I tak art. 151 p.p.s.a, nie może zostać naruszony równocześnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez Sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015r.,I OSK 638/14).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia organu opierają się na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Te okoliczności faktyczne nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą kasacyjnie, obligując Marszałka województwa do dokonania wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy, wobec stwierdzonych naruszeń Marszałek województwa prawidłowo zastosował sankcję przewidzianą w art. 18m ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.