II GSK 411/25

II GSK 411/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1081/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-09-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 12 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1081/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2024 r., o sygn. akt III SA/Kr 1081/24, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Rada Miejska w Andrychowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej: u.w.t.) podjęła 24 maja 2018 r. uchwałę nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2018 r. pod poz. 3954.
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę domagają się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283; dalej: rozporządzenie lub rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej), polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1-6 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Andrychów, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t. w sposób:
– arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem Prokuratora brak uzasadnienia uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t., czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne – w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2024 r., o sygn. akt III SA/Kr 1081/24, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności zauważył, że argumentacja Prokuratora zmierzała w istocie do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie Sąd nie może dokonać jej kontroli. Następnie Sąd wskazał na niezasadność zarzutów Prokuratora z uwagi na to, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie jej projektu, które spełnia standardy wymagane przez obowiązujące przepisy. Podkreślono, że uzasadnienie uchwały zostało bezspornie sporządzone, zaś z materiałów legislacyjnych wynika, że kwestie ograniczenia spożycia alkoholu, potencjalnych problemów z zachowaniem porządku publicznego – były wnikliwie analizowane. Zdaniem Sądu bardziej szczegółowa kontrola sądu administracyjnego byłaby naruszeniem zasady legalizmu. Wskazano również, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie zawiera sprzeczności w zakresie proponowanych zapisów i ich uzasadnienia ani z ustawą, ani z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Podsumowując Sąd wskazał, że uzasadnienie projektu, wskazuje na przyczyny konieczności podjęcia stosownej uchwały; odnosi się do założeń, które przyjęto przy opracowaniu projektu; wskazuje na obowiązki rady gminy w obszarze prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów ze spożyciem alkoholu.
III.
Prokurator Okręgowy w Krakowie złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Prokurator oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 rozporządzenia polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 pkt 1-6 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Andrychów o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t. pomimo, że sformułowano je w sposób:
– arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Andrychowie działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 137, § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia tj. bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Prokurator składając skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie zajęła stanowiska co do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
Wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiot obu zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół kwestii "pozornego" i zbyt "ogólnikowego" uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie, co zdaniem prokuratora nadaje cechę arbitralności postępowaniu Rady w zakresie realizacji celów i nakazów wynikających z u.w.t. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę sformułowanego wobec Sądu I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy wstępnie zaznaczyć, iż, w znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na skargę przedstawioną Sądowi I instancji Burmistrz Andrychowa wyjaśnił, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy – została podjęta przez Radę Miejską w Andrychowie ze względu na nowelizację u.w.t., w tym jej art. 12, przeprowadzoną przez ustawodawcę z dniem 9 marca 2018 r. Nowelizacja ta zobowiązała wszystkie rady gmin w Polsce do ustalenia w drodze uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Ponadto, nowy ust. 2 art. 12 u.w.t. umożliwił także radzie gminy ustalenie w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy.
Przeprowadzona w 2018 r. nowelizacja art. 12 u.w.t. spowodowała, iż obowiązujące poprzednio uchwały wszystkich rad gmin w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, musiały być uchylone i zastąpione nowymi uchwałami w swojej treści bardziej rozbudowanymi niż poprzednie, ze względu na wprowadzony obowiązek ustalenia liczby zezwoleń dla trzech rodzajów napojów alkoholowych (w zależności od poziomu zawartości alkoholu), określonych w art. 18 ust. 3 u.w.t. Tak też się stało w Gminie Andrychów, w której organ stanowiący (Rada Miejska) przyjął przedmiotową nową uchwałę z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, wykonując tym samym ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych, należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy wybranych problemów prawnych (por. m.in. wyroki NSA z: 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2935/16, 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1167/22, 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1031/21, te i kolejne orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, w szczególności dotyczące zakresu działalności legislacyjnej organu stanowiącego samorządu terytorialnego, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W odniesieniu do podstawowej kwestii stanowiącej istotę zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej odnoszącą się do "pozorności" i "ogólnikowości" uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie, NSA w niniejszym składzie stwierdza, iż przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena tej kwestii została dokonana prawidłowo z zachowaniem wymogu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia prawdy obiektywnej. Rozpatrując powyższy zarzut Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie dokumenty i akty, które były uwzględniane w procesie legislacyjnym przedmiotowej uchwały, w tym: Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2018 rok, "Informację wprowadzającą" stanowiącą uzasadnienie projektu uchwały, pozytywną opinię Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, pozytywne opinie wszystkich sołectw, Protokoły nr 5/2018 i nr 6/2018 z plenarnych posiedzeń Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, stanowiące dowód na przeprowadzenie konsultacji w zakresie projektu uchwały z przedstawicielami Policji.
Analizując ponownie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy powyższe dokumenty i akty, NSA potwierdza ocenę Sądu I instancji w tym zakresie, iż zarzut prokuratora o "pozorności" uzasadnienia, a wręcz "braku" uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie jest nieadekwatny i nietrafiony w rozstrzyganej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała bezspornie posiadała uzasadnienie projektu (w postaci dokumentu pt. "Informacja wprowadzająca"), zaś z materiałów legislacyjnych wynika, że kwestie ograniczenia spożycia alkoholu, potencjalnych problemów z zachowaniem porządku publicznego - były wnikliwie analizowane. Powyższa analiza procesu legislacyjnego przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Ardrychowie przeprowadzona przez Sąd I instancji oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny zaprzecza zarzutowi prokuratora o dowolności i arbitralności postępowania Rady przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, co oznacza, że realizacja celów u.w.t. przez Radę nie była iluzoryczna i tym samym nie naruszyła ona art. 12 ust, 3, 5 i 7 w zw. z art 1 i 2 u.w.t.
Istotnym aspektem rozpatrywanej skargi kasacyjnej, przedmiotem której jest akt prawa miejscowego, jest okoliczność, iż Prokurator nie kwestionuje w niej samych przepisów tego aktu, lecz jedynie proces legislacyjny jego podejmowania, w tym tzw. "brak" uzasadnienia projektu uchwały. Należy zauważyć, iż obowiązujące przepisy ustawowe (zarówno u.w.t., jak i u.s.g.) nie przewidują obowiązku dołączania do projektu uchwały rady gminy uzasadnienia. Ustawodawca wyłącznie w odniesieniu do niektórych uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przewiduje wprost taki obowiązek, co ma miejsce w przypadku np. projektu uchwały budżetowej czy też projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo przepis art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn.zm.) stanowi, iż wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej: 1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej; 2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234. Podobny wymóg sporządzania uzasadnienia projektu uchwały (wraz z wytycznymi co do jego treści) przewiduje art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn.zm.).
Takiego ustawowego obowiązku (dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały) ustawodawca nie przewidział w przypadku przedmiotowej uchwały w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, wprowadzając jedynie w art. 12 ust. 5, 6 i 7 u.w.t. obowiązek zasięgania przed podjęciem tej uchwały opinii określonych podmiotów (w tym jednostek pomocniczych gminy) oraz obowiązek uwzględniania postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, co też zostało zrealizowane przez organy Gminy Andrychów w przedmiotowej procedurze legislacyjnej.
Uwzględniając jednak, iż uchwała powyższa jest aktem prawa miejscowego, niewątpliwie (pomimo braku ustawowego wymogu) jej projekt powinien być opatrzony uzasadnieniem. Jak wskazuje doktryna prawoznawstwa "do każdego projektu aktu normatywnego należy dołączyć uzasadnienie" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2012, s. 266). Wymóg ten, w przypadku przedmiotowej uchwały, wynika więc z zasad poprawnej legislacji (określonych w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, § 143 w zw. z § 131 ust. 1), a także z miejscowych przepisów proceduralnych, do których w rozpatrywanej sprawie należy zaliczyć regulacje Statutu Gminy Andrychów. Pomimo braku uwzględnienia przez prokuratora w rozpatrywanej skardze kasacyjnej regulacji Statutu Gminy Andrychów, NSA w niniejszym składzie wskazuje, iż mają one istotny (bezwzględnie obowiązujący) charakter w procedurze legislacyjnej zastosowanej przez Radę Miejską w Andrychowie w przypadku podejmowania przedmiotowej uchwały w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
W procedurze legislacyjnej podejmowania powyższej uchwały Rada Miejska w Andrychowie prawidłowo zastosowała przepisy uchwały Nr XXXIX-351-13 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 października 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Andrychów (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2017 r. poz. 8547 z późn.zm.) regulujące tryb pracy rady, w tym jej § 102 stanowiący, iż "1. Do projektu uchwały powinno być dołączone uzasadnienie w formie informacji wprowadzającej. 2. Informacja wprowadzająca, w miarę możliwości i potrzeby – powinna zawierać: a) uzasadnienie potrzeby podjęcia uchwały, b) niezbędne wyjaśnienia i opisy, c) inne dodatkowe materiały, jak np. mapki, zestawienia, wykresy, d) informacje o skutkach finansowych realizacji uchwały, e) nazwiska autorów projektów (opracowujących) oraz osób udzielających informacji związanych z projektem."
Kierując się powyższą regulacją statutową, Burmistrz Andrychowa do projektu przedmiotowej uchwały dołączył uzasadnienie przygotowane w formie dokumentu przedstawionego radnym na sesji 24 maja 2018 r. pod nazwą "Informacja wprowadzająca" (k. 23 akt administracyjnych), którą to nazwę wprowadza wymieniony wyżej przepis Statutu Gminy Andrychów.
W odniesieniu do zarzutu prokuratora naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (pkt II petitum skargi kasacyjnej) należy również wskazać, iż nie jest prawidłowym zabiegiem wiązanie § 143 tego rozporządzenia zarówno z jego § 131 ust. 1 (dotyczącego uzasadnienia projektu rozporządzenia), jak i z jego § 12 (dotyczącego uzasadnienia projektu ustawy). NSA wskazuje, iż właściwym w rozpatrywanym przypadku jest powiązanie § 143 rozporządzenia z jego § 131 ust. 1, gdyż, z redakcji przepisu odsyłającego § 143 rozporządzenia wynika, iż do aktów prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy stosować zasady dotyczące aktów wewnętrznych oraz aktów wykonawczych. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się w tym zakresie, że "twórca rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nakazuje do aktów prawa miejscowego stosować odpowiednio nie tylko zasady dotyczące aktów wykonawczych (co byłoby właściwe i poprawne), ale w pierwszej kolejności właśnie zasady dotyczące aktów wewnętrznych i dopiero następnie także inne zasady (dotyczące aktów wykonawczych, a częściowo także dotyczące ustaw). [D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 206].
Uwzględniając powyższe, za nieuzasadniony należy uznać zarzut prokuratora naruszenia § 143 w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej i w konsekwencji bezzasadnym jest także zarzut, iż "treść ww. uzasadnienia powinna również przedstawiać istniejące możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informacje o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych" (s. 6 skargi kasacyjnej). Określony w § 12 rozporządzenia wymóg przedstawienia w uzasadnieniu "możliwości podjęcia alternatywnych środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników" - dotyczy bowiem uzasadnienia projektu ustawy, który, jak wyżej wspomniano, nie ma w przypadku rozpatrywanego aktu prawa miejscowego zastosowania. Jakkolwiek dana rada gminy mogłaby taki wymóg wprowadzić w miejscowych przepisach proceduralnych, znajdujących się najczęściej w statucie gminy. W przedmiotowym Statucie Gminy Andrychów nie został jednak ten wymóg wprowadzony. Przepis § 131 ust. 1 rozporządzenia z kolei w ogóle o powyższym wymogu nie wspomina stanowiąc jedynie, iż "do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie". Podobnie powyższy zarzut (dotyczący przedstawienia w uzasadnieniu alternatywnych rozwiązań) ocenił Sąd I instancji, przywołując w tym zakresie dodatkową, słuszną argumentację.
Za bezzasadne należy również uznać przywołanie w petitum skargi kasacyjnej (pkt II ppkt 1) regulacji § 137 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten ustanawia zakaz powtarzania w akcie wewnętrznym (uchwale i zarządzeniu) przepisów ustaw i innych aktów normatywnych. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie natomiast nie zawiera przepisu, który byłby powtórzeniem przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego.
Rozpatrując zarzut "ogólnikowości" uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie należy przywołać jednoznaczne stanowisko wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzące, iż nie można stwierdzić nieważności aktu prawa miejscowego (o co wnosi w rozpatrywanej sprawie prokurator) wyłącznie na podstawie braku lub ogólnikowości uzasadnienia projektu tego aktu. Jest to bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy przepisy odrębne taki wymóg sporządzania uzasadnienia przewidują, co ma miejsce, jak wyżej wspomniano, w przypadku wybranych aktów prawa miejscowego. "Zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. (...) W polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. (...) Wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy. Podniesiono ponadto, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt ("normy w nim zamieszczone"), natomiast jego uzasadnienie ma wartość jedynie informacyjną." (wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1167/22).
Należy także odnieść się do poczynionej w rozpatrywanej skardze kasacyjnej uwagi zaliczającej przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie do tzw. uchwał o charakterze uznaniowym. Prokurator w uzasadnieniu skargi (przywołując wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10) stwierdza bowiem, że "szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - istotne - naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę - do stwierdzenia jej nieważności."
Powyższe stanowisko należy uznać za bezpodstawne na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie tylko z powodu przedstawionej powyżej argumentacji w zakresie podstawy prawnej obowiązku uzasadniania projektów uchwał rady gminy, ale także z powodu błędu merytorycznego polegającego na zaliczeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie do tzw. uchwał o charakterze uznaniowym. NSA wskazuje, iż uchwała ta ma charakter obligatoryjny (nie zaś fakultatywny, uznaniowy), na co wskazuje zastosowane w delegacyjnym przepisie art. 12 ust. 1 u.w.t. określenie "rada gminy ustala", zaś jej treść jest ściśle wyznaczona zakresem delegacji ustawowej. Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały przez radę gminy nie może być mowy o uznaniowości rady, gdyż treść podejmowanego aktu musi być ściśle zgodna z zakresem delegacji ustawowej (w przypadku art. 12 ust. 1 u.w.t. mającej charakter rozbudowany i precyzyjny), zaś wszelkie przekroczenie zakresu delegacji jest unieważniane w postępowaniu nadzorczym lub sądowoadministracyjnym. Tak też się stało w przywołanej przez Prokuratora sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, na podstawie którego WSA w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały rady gminy w części obejmującej § 3 w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do zakładu pogrzebowego.
Należy także zauważyć, iż jakkolwiek w przypadku uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.) rada gminy istotnie posiada pewien zakres swobody w sposobie kształtowania sytuacji prawnej obywateli i podmiotów gospodarczych działających na terenie gminy (czego dowodem jest liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tych uchwał w zakresie m.in. zbyt małych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych), to w przypadku uchwał w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy swoboda taka w zasadzie nie występuje, gdyż delegacja ustawowa do wydania tej uchwały jest precyzyjna, zaś ustalana w niej liczba zezwoleń jest dyrektywą wiążącą i ograniczającą przede wszystkim organ wykonawczy gminy (swoistym samoograniczeniem). NSA w tym zakresie wielokrotnie stwierdzało, że "wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania dalszych zezwoleń i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku." (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1406/93, LEX nr 2225081, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 530/92, LEX nr 3607158, z 26 kwietnia 1991 r., sygn. akt SA/Wr 250/91, LEX nr 1688077).
W odniesieniu do zarzutu Prokuratora sformułowanego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, iż brak właściwego uzasadnienia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie czyni realizację celów ustawy "iluzoryczną", a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.t., należy podkreślić, iż obligatoryjne ustalanie przez radę gminy w drodze uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy jest instrumentem wykonywania celu tej ustawy. Realizacja tego celu jest obowiązkiem wszystkich podmiotów wykonujących ustawę, a zwłaszcza podmiotów wydających na jej podstawie akty normatywne lub decyzje administracyjne. Skoro ustawodawca nie uszczegółowił mechanizmu (metodologii) ustalania liczby przedmiotowych zezwoleń, pozostawiając ustalenie tej liczby radzie gminy, to oznacza, iż założył, respektując konstytucyjną samodzielność samorządu terytorialnego, iż będzie to wystarczający instrument realizacji celu ustawy, który zresztą nie jest jedynym instrumentem (aktem) obligatoryjnie realizowanym przez organy gmin w Polsce w celu przeciwdziałania alkoholizmowi.
Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być realizowana - jak dotąd - tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, ani oceniać i wartościować stopnia ich przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Skoro powyższe kryterium zgodności z prawem jest konsekwentnie wskazywane w orzeczeniach NSA dotyczących treści normatywnej uchwał rady gmin podejmowanych na podstawie delegacji z art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. (jak np. w wyroku NSA z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1031/21), to tym bardziej kryterium to posiada podstawowy i wyłączny charakter w przypadku badania uzasadnienia do projektu tej uchwały, w tym także samego obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia.
Należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie do projektu uchwały Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 24 maja 2018 r. nr XLVII-479-18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, było dołączone uzasadnienie w postaci dokumentu pt. "Informacja wprowadzająca", której treść zgodna była z wytycznymi uregulowanymi w § 102 Statutu Gminy Andrychów. Prace legislacyjne przeprowadzone w trakcie podejmowania powyższej uchwały spełniły także wymogi w zakresie opiniowania projektu uchwały określone w art. 12 ust. 5 i 7 u.w.t.
Uwzględniając powyższą argumentację, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego zgłoszony w pkt II, ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie bowiem orzekł, iż Rada Miejska w Andrychowie podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła prawa materialnego tj. przepisów art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia.
Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zgłoszonego w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej), gdyż wyrok Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie okazał się być zgodny z prawem i nie narusza norm postępowania sądowoadministracyjnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.