II GSK 4064/16

II GSK 4064/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Magdalena Maliszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Po 1018/15 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2016-04-28
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1414
art. 92 a ust. 1, art. 92 b, art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1018/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz E. K. 917 zł (dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K. (dalej jako: strona, skarżący kasacyjnie) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia organów administracyjnych jako podstawę swojego wyrokowania.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. rozpoczęła się kontrola w Przedsiębiorstwie [...] E. K..
Okręgowy Inspektor Pracy w P., w oparciu o dokonane w trakcie ww. czynności kontrolnych ustalenia, wydał dnia [...] listopada 2014 r. decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.300,00 zł.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inspektor pracy naruszył art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, którą rozpatrywał – mianowicie, nie wyjaśnił, w jakim zakresie uwzględnił zastrzeżenia pracodawcy dotyczące niewłaściwego operowania selektorem tachografu przez kierowców, co mogło mieć wpływ na orzeczoną karę pieniężną. Nadto, organ rozpoznając ponownie sprawę miał wyjaśnić wątpliwości dotyczące zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy inspektor pracy dokonał analizy danych cyfrowych kierowcy D. K. i P. M.. Analiza danych wykazała, że żadne z naruszeń dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw w prowadzeniu pojazdu oraz okresów odpoczynku opisane w decyzji inspektora pracy z dnia [...] listopada 2014 r. nie było następstwem nieprawidłowego operowana selektorem przez ww. kierowców.
W celu uzupełnienia zebranego materiału dowodowego organ przeprowadził postępowanie dowodowe i przesłuchał kierowców - D. K. i P. M. na okoliczność wskazaną przez pracodawcę w odwołaniu, tj. ustalenia czy powstałe naruszenia są następstwem niedbalstwa i lekkomyślności kierowców. Świadek D. K. zeznał, że powstałe naruszenia nastąpiły z jego winy, a przedsiębiorca nie miał wpływu na ich powstanie. Świadek P. M. wskazał natomiast, że naruszenia nie nastąpiły z jego winy. Wskazał, że pracodawca nigdy z wyprzedzeniem nie planuje tras lecz nakazuje zawieźć towar na określoną godzinę w określone miejsce. Zdaniem świadka nakazy te często nie są możliwe do realizacji. Świadkom okazano również dokumenty wskazujące na stosowanie wobec nich środków dyscyplinujących. Świadkowie wskazali, że nie mieli wiedzy o zastosowaniu wobec nich kary upomnienia. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał również, że odebrał wyjaśnienia od A. P., który na podstawie zawartej ze skarżącym umowy prowadził rozliczenia czasu pracy kierowców.
Dokonując analizy materiału dowodowego organ wskazał, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń kierowcy P. M. i naruszenia te powstały na skutek zdarzeń i okoliczności, które przedsiębiorca mógł przewidzieć. Nie zaistniały więc przesłanki, o których mowa w art. 92c pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Brak jest również podstaw dla uznania, że skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy.
W dniu [...] maja 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P. nałożył na skarżącego E. K. karę pieniężną w kwocie 1.850,00 zł.
Organ wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za następujące naruszenia przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw w prowadzeniu oraz okresów odpoczynku:
- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu – kara w wysokości 400,00 zł,
- skrócenie dziennego czasu odpoczynku – kara w wysokości 500,00 zł,
- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku – kara wysokości 850,00 zł,
- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni – kara w wysokości 100,00 zł.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P., działając na skutek wniesionego przez stronę odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał na związek powstałych naruszeń z okolicznościami dotyczącymi niewłaściwego wykonywania obowiązków przez kierowcę P. M. oraz przez firmę A. P., współpracującą ze skarżącym, w zakresie prowadzenia rozliczeń na podstawie wykresówek, plików cyfrowych z kart kierowcy oraz zaświadczeń o braku prowadzenia pojazdu nie wywiązywała się prawidłowo ze swoich zobowiązań. Skarżący wskazał również, że prawidłowo organizował transport towarów. Organ mógł, zdaniem skarżącego, zapoznać się z systemem monitorowania pojazdów GPS, lecz tego nie uczynił.
Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. stanął na stanowisku, iż organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i dokonał właściwej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym.
W szczególności WSA zaaprobował poczynione przez organy administracyjne ustalenia faktyczne w zakresie nieprzestrzegania przez stronę maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i skrócenia czasu odpoczynku. WSA wskazał, iż skarżący nie kwestionował tych ustaleń, lecz podnosił, że zapewnił właściwą organizację pracy oraz, że jego kierowca P. M. był niezdyscyplinowany i pomimo szkoleń oraz prób zdyscyplinowania nie przestrzegał norm czasu pracy wykorzystując przy tym pojazd do celów prywatnych. W rezultacie skarżący rozwiązał stosunek pracy z P. M.. Skarżący składał też wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka spedytora K. B. wskazując, że winien zostać w sprawie zastosowany przepis art. 92 b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ nie dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. nie przeprowadzając dowodu z zeznań świadka – spedytora w przedsiębiorstwie skarżącego. Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, a także prawidłowo uznał, że przesłuchanie spedytora nie jest środkiem dowodowym, który przyczyniłby się do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na stwierdzenie, że przedsiębiorca zapewnił prawidłową organizację czasu pracy kierowców w swoim przedsiębiorstwie. Podkreślił też, że, organ administracji publicznej wziął pod uwagę m.in. pisemne oświadczenia kierowców, zaświadczenie o przeprowadzonym szkoleniu dotyczącym czasu pracy, zeznania kierowców i zapisy GPS. Organ - jak wynika z akt administracyjnych - uwzględnił również okoliczność, że skarżący zawarł umowę z A. P., na podstawie której A. P. miał przeprowadzić w przedsiębiorstwie skarżącego szkolenie z zakresu czasu pracy oraz prowadzić rozliczenie czasu pracy kierowców. Ostatecznie umowa uległa rozwiązaniu. Ustalenie przyczyn rozwiązania tej umowy pozostawało w ocenie WSA bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne było natomiast, że czas pracy był rozliczany z różną częstotliwością, a szkolenie zostało przeprowadzone tylko raz (w sierpniu 2013 r.). WSA wskazał, iż naruszenia norm czasu pracy przez kierowcę P. M. miały miejsce w 2013 r. i 2014 r. Skarżący miał zatem wielokrotnie możliwość stwierdzenia tych naruszeń i odpowiedniego zareagowania, a to w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa przez kierowców.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał istnienia przesłanek unormowanych w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wyłączających odpowiedzialność prawną.
Zgodnie z tym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:
1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,
b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,
c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż "Właściwa organizacja i dyscyplina pracy", o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy brak motywowania ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 933/14, Lex nr 1643856 ).
WSA podkreśłił, że w toku prowadzonego postępowania przed organami I i II instancji strona nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności faktycznych ani dowodów, z których wynikałby obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie art. 92b ust. 1 u.t.d. Wprawdzie skarżący wskazywał, że kierowca został ukarany karą upomnienia, jednak nie dostarczył dowodu na to, że zawiadomienie o nałożeniu tej kary zostało doręczone pracownikowi. Świadek P. M. zaś tej okoliczności zaprzeczył.
W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął wobec powyższego, że strona skarżąca nie wykazała skutecznie istnienia przesłanek normatywnych z art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że prawnym obowiązkiem pracodawcy jest takie zorganizowanie czasu pracy kierowców by nie dochodziło do naruszania przez kierowców precyzyjnych norm dotyczących czasu pracy.
Wskazać należy ponadto, że odrębny przepis art. 92 c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego.
Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec pomimo dołożenia przez przedsiębiorcę należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności.
Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy.
Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy też dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Dlatego też nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżacy ponosi niewątpliwie bezpośrednią odpowiedzialność za brak odpowiedniego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów prawa związanych przedmiotowo z zakresem działalności gospodarczej skarżącego m.in. ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców.
Nie wykazał on bowiem, że prowadził odpowiednie szkolenia kierowców (poza jednym szkoleniem w 2013 r.), ani że sprawował nad kierowcami skuteczny nadzór w tym zakresie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji prawidłowo ocenił zachowanie skarżącego i wskazał, że do wykazanych w trakcie postępowania naruszeń przepisów ustawy doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca jako podmiot profesjonalny powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia w sytuacji, gdy dysponował wszelką dokumentacją dotyczącą pracy kierowców. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wskazała skutecznie żadnych okoliczności, których nie mogła przewidzieć, lub na które nie miała wpływu. Nie zostało wykazane w toku postępowania administracyjnego istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego np. skutecznej reakcji na powstałe liczne naruszenia przepisów prawa m.in. w postaci zastosowania środków sankcjonujących czy też zwiększających częstotliwość czynności kontrolnych, skutkujących podjęciem takich rozwiązań organizacyjnych w przedsiębiorstwie, które mogłyby umożliwić niezwłoczne wykrycie sprzecznych z prawem zachowań kierowców i natychmiastową reakcję ze strony przedsiębiorstwa na powstałe naruszenia.
Niezasadny – zdaniem WSA w Poznaniu - okazał się również zarzut skarżącego, że za wykroczenia wskazane w Kodeksie pracy został już ukarany mandatem karnym. Podstawą normatywną nałożenia na pracodawcę mandatu karnego, jak wynika z decyzji organu oraz z odpowiedzi na skargę, jest dyspozycja art. 281 pkt 5 ustawy – Kodeks pracy, przewidujący możliwość nałożenia omawianego środka w zakresie naruszenia przepisów o czasie pracy.
WSA podkreślił, że ustawodawca przewidział i zawarł w systemie prawnym przepisy prawne, które regulują okoliczność, że naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego może jednocześnie spełniać znamiona wykroczenia. Mając na uwadze przeciwdziałanie "podwójnemu" sankcjonowaniu tego samego czynu wobec tego samego podmiotu, ustawodawca wskazał w art. 92a ust. 5 u.t.d., że w takich przypadkach należy stosować wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Oznacza to, że w razie spełnienia hipotezy art. 92a ust. 1 u.t.d. i hipotezy art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d., podmiot będący osobą fizyczną podlega wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej, tj. karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej (R. Stachowska, Komentarz do art.92(a) ustawy o transporcie drogowym, Lex. El).
W przypadku odpowiedzialności penalnej opartej na zasadzie winy organy ochrony prawnej mają możliwość dostosowania kary do wszystkich okoliczności sprawy, natomiast w przypadku odpowiedzialności administracyjnej opartej na zasadzie obiektywizmu takiej możliwości, co do zasady, nie ma. Niniejszy aspekt dotyczący nakładania środków sankcjonujących został omówiony – jak już wyżej zostało wskazane - zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Organ administracji publicznej wskazuje, że kara grzywny wymierzona została za inne zachowania niż te, które stanowiły podstawę do wydania, będących przedmiotem kontroli, decyzji administracyjnych. Podstawą wymierzenia kary grzywny było naruszenia norm Kodeksu pracy za zatrudnianie kierowców ponad 10 godzin na dobę, jak również zatrudnianie pracowników w czasie pracy powyżej dopuszczalnego limitu godzin nadliczbowych w roku kalendarzowym.
E. K. wnióśł od powyższej go wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił w niej:
1. 1.Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 145 §1 pkt.l lit. c w związku z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz.2700) dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 25.05.2015 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9 oraz art. 77, art. 79 § 1 i 2 jak i art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na nie zawiadomieniu strony skarżącej o czasie i miejscu przesłuchania uzupełniającego świadków P. M., D. K., A. P. co spowodowało brak możliwości brania udziału skarżącego w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom. Skarżący nie został przed wydaniem decyzji zawiadomiony, że ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postępowaniu uzupełniającym, nie przesłuchano świadka wnioskowanego przez skarżącego -spedytora K. B.
b) art. 156 § 1 ust.2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 79 § 1 i2 k.p.a. oraz 81 k.p.a.
naruszenie powodujące nieważność postępowania braną pod uwagę z urzędu przez sąd jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w niniejszym przypadku poprzez nie wykonanie obowiązku nałożonego na organ a wynikający z art. 79 par.l i 2 oraz art. 81 k.pa.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności :
art. 92 b Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 1414, z późn.zm określanej dalej jako u.t.d. .poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie tego przepisu a w szczególności przyjęcie, że skarżący nie spełnił w swojej działalności zachowania określonego w tym przepisie .
W związku z powyżej wskazanymi naruszeniami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Nadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.
Konkretnie – na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony w pkt 1 a) petitum skargi, ponieważ bezsprzecznie doszło do przesłuchania świadków: D. K. i P. M. w dniu [...] marca 2015 r. na okoliczności związane z przesłankami mogącymi wyłączać odpowiedzialność skarżącego za powstałe naruszenia czasu pracy kierowców, przed Państwową Inspekcją Pracy - bez powiadomienia strony, a więc z uchybieniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował takie działanie organu, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach swoich uprawnień kontrolnych Sąd pierwszej instancji winien był zbadać, czy organy administracyjne w sposób należyty zgromadziły cały podlegający ocenie materiał dowodowy. Należy do niego, co należy szczególnie zaakcentować, nie tylko ocena formalna dowodów pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących zaistniałych naruszeń czasu pracy kierowców, z czego WSA wywiązał się bez zarzutu, zwłaszcza, że okoliczności faktyczne nie były w tym zakresie sporne, lecz także w zakresie okoliczności mogących niwelować odpowiedzialność przedsiębiorcy z tego tytułu. W przypadku tzw. przepisów socjalnych, statuujących normy czasu pracy kierowców, relewantnym przepisem, który organ w każdym wypadku winien wziąć pod uwagę, aczkolwiek wykazanie wynikających z niego przesłanek leży przede wszystkim po stronie przedsiębiorcy, jest przepis art. 92b ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców wymienionych w tej normie przepisów. Niezależnie od powyższego, w myśl art. 92c ust. 1 u..t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Należy w tym miejscu wskazać, iż przywołany przepis art. 92 a ust. 1 u.t.d. był jednym z przepisów podanych w podstawie materialnoprawnej zastosowanej w decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną, a więc przepis art. 92 c również może mieć zastosowanie do sprawy obecnie kontrolowanej w zakresie ujemnych przesłanek procesowych, czyli istnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego w stosunku do strony, mimo zasadnego stwierdzenia naruszenia norm prawa transportowego.
O ile można się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że zastosowanie przepisów mających na celu wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego może mieć zastosowanie wyłącznie wyjątkowo, albowiem zasadą jest, że przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy, jak również naruszeń prawa transportowego innego rodzaju, to nie jest to odpowiedzialność bezwzględna, gdyż ustawodawca w wyżej przywołanych przepisach art. 92 b i 92 c u.t.d. przewidział możliwość wykazania przesłanek wyłączających tę odpowiedzialność bądź wykluczających prowadzenie w tym przedmiocie postępowania i wydania decyzji nakładającej karę. Należy stwierdzić, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie tych przesłanek winno nastąpić w zgodzie ze wszystkimi regułami procesowymi, z zagwarantowaniem czynnego udziału stronie w czynnościach dowodowych włącznie.
Należy w tym miejscy przychylić się do wypowiadanego przez doktrynę prawa oraz sądy administracyjne poglądu, iż uchybienie art. 79 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu strony o czynności dowodowej (w tym przypadku o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka na relewantne w sprawie okoliczności) w każdym wypadku musi być uznane za mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (vide - wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1995 r.,SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: II SA/Wa 535/04 z dnia 1 grudnia 2004 r.; zob. także: wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 1988 r., IV SA 806/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 24, gdzie stwierdzono, że: "Praktyka przeprowadzania przez organy administracji uzupełniających dowodów dopiero po wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu przez stronę narusza prawo strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego ma dojść do wydania decyzji (art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a.)".
Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa procesowego związanej ściśle z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego (art. 92b i 92c u.t.d.) pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. Powyższe podyktowane jest koniecznością umożliwienia powtórzenia "uzupełniającego" postępowania dowodowego jak również dokonania całościowej, kompleksowej oceny materiału dowodowego w sprawie pod kątem wskazywanych przez stronę przeszkód do nałożenia kary pieniężnej w sposób umożliwiający ewentualną pełną kontrolę sprawy ze strony sądów administracyjnych, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania i związanymi z tą zasadą gwarancjami procesowymi dla strony.
W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.