II GSK 405/07

II GSK 405/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /przewodniczący/
Rafał Batorowicz
Zofia Borowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GZ 80/07 - Postanowienie NSA z 2007-05-23
VI SA/Wa 1284/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-15
II GZ 161/07 - Postanowienie NSA z 2007-10-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 12, art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 31 § 1-3, art. 34, art. 37 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c/ i pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 17, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 1 zd. 2, art. 92, art. 95 ust. 1-3, art. 96, art. 97 ust. 2, art. 100
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. P., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1284/06 w sprawie ze skargi H. P., M. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1284/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. P. i M. P. (dalej: skarżący), na decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący wnioskiem z 20 grudnia 2005 r. zwrócili się do Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w Warszawie z żądaniem cofnięcia wszystkich koncesji A. P. Sp. z o.o. oraz wymierzenia kar administracyjnych dla A. P. Sp. z o.o. w W. i G. T. Sp. z o.o. w T. Wnioskodawcy uzasadnili swoje żądanie prowadzeniem przez przedsiębiorcę prac geologicznych na obszarze bloku 274 niezgodnie z warunkami koncesji z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...], w szczególności poprzez wejście pracowników spółki G. T. na teren ich nieruchomości bez zgody.
Kolejnymi pismami z 25 i 26 stycznia 2006 r. wnioskodawcy rozszerzyli złożony wniosek o żądanie odszkodowania za szkody spowodowane prowadzeniem prac sejsmicznych na terenie ich nieruchomości.
Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2006 r., Nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zgłoszonych przez skarżących wniosków. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wszystkie koncesje udzielone A. P. Sp. z o.o., w wyjątkiem koncesji nr [...], zostały wygaszone. Koncesja ta decyzją z [...] stycznia 2005 r. została przeniesiona zgodnie z art. 26 a ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) za zgodą A. P. Sp. z o.o. na rzecz F. E. P. Sp. z o.o. Minister wskazał ponadto, że A. P. Sp. z o.o. z dniem 16 marca 2005 r. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, co oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone.
Odnosząc się do drugiego żądania wniosku, organ wyjaśnił, że w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie ma obecnie przepisu prawa, który przewidywałby kary pieniężne. Przepis ten nie obowiązuje od 1 stycznia 2002 r. (art. 128 Prawa geologicznego i górniczego). W tym stanie rzeczy Minister Środowiska umorzył postępowanie w przedmiocie żądania wymierzenia kar. Organ umorzył również postępowanie w sprawie żądania odszkodowania, albowiem ewentualne szkody poniesione przez wnioskodawców mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej na zasadach określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze i prawie cywilnym.
We wniosku do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wywodzili, że wbrew twierdzeniom organu koncesje A. P. Sp. z o.o. nadal obowiązują, a ponadto była podstawa do wymierzenia kary pieniężnej spółce A. P. Sp. z o.o. i G. T. Sp. z o.o., gdyż strona występowała o ukaranie spółek jeszcze w czasie, gdy przepis o karze obowiązywał. Ponadto zdaniem skarżących organ koncesyjny nie odniósł się w sprawie nielegalnego zastosowania przez G. T. Sp. z o.o. sejsmiki 3D na polskim obszarze geologicznym.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2006 r., powtarzając argumenty w niej zawarte.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. H. i M. P. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, nadanie biegu sprawie stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prowadzenia postępowania pod nadzorem Prokuratora Generalnego RP. Jako podstawy skargi skarżący wskazali:
"I. Naczelny organ administracji państwowej w osobie Ministra Środowiska wbrew przepisom k.p.a. nie zawiadomił strony przeciwnej G. T. Sp. z o.o. oraz pełnomocnika procesowego zlikwidowanej spółki, tj. likwidatora A. P. Sp. z o.o. o złożeniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i arbitralnie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję wcześniejszą.
II. Naczelny organ administracji państwowej w osobie Ministra Środowiska nie rozpoznał w ogóle argumentów skarżących podniesionych w pięciu punktach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza tych dotyczących naruszenia prawa i ważnego interesu społecznego przez podmioty nielegalnie stosujące sejsmikę 3D na polskim obszarze geologicznym od roku 1993, a jedynie arbitralnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją swoją decyzję wcześniejszą."
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie z przyczyn dotychczas podnoszonych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister podał, że w związku ze zlikwidowaniem i wykreśleniem z dniem 16 marca 2005 r. firmy A. P. Sp. z o.o. z Krajowego Rejestru Sądowego oraz brakiem następcy prawnego, organ koncesyjny nie miał możliwości powiadomienia przedsiębiorcy o wszczętym postępowaniu. Wskazał również, że G. T. Sp. z o.o. jako wykonawca prac i robót geologicznych, była związana z przedsiębiorcą umową cywilnoprawną i nie ponosi samodzielnie odpowiedzialności wobec osób trzecich z tytułu wykonywania koncesji przez przedsiębiorcę. Odpowiedzialność tę ponosi przedsiębiorca a po jego likwidacji − Skarb Państwa.
Organ wskazał, że z uwagi na to, że orzekanie o naprawie szkód spowodowanych działalnością górniczą nie należy do właściwości organu koncesyjnego lecz do sądów powszechnych, postępowanie w tej sprawie należało umorzyć.
Oddalając skargę Sąd stwierdził, że organ wykazał w sposób szczegółowy i wyczerpujący, że wszystkie koncesje udzielone A. P. Sp. z o.o. z wyjątkiem koncesji nr [...] zostały wygaszone. Nastąpiło to w związku z ich zrzeczeniem przez spółkę pismem z 5 czerwca 2001 r. Stwierdzenie wygaśnięcia koncesji nastąpiło w drodze decyzji ostatecznych. Tylko koncesja z 8 sierpnia 1997 r., nr [...], decyzją z [...] stycznia 2005 r. została przeniesiona zgodnie z art. 26 a Prawa geologicznego i górniczego za zgodą A. P. Sp. z o.o. na rzecz F. E. P. Sp. z o.o.
Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał brak podstaw do wymierzenia kar pieniężnych A. P. Sp. z o.o. i G. T. Sp. z o.o., z uwagi na nieobowiązywanie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 128 Prawa geologicznego i górniczego, a organy administracji zobowiązane są uwzględniać stan prawny na datę wydawanej decyzji, a nie na datę zgłoszonego wniosku.
Sąd stwierdził, że organ nieprawidłowo umorzył postępowanie w przedmiocie zgłoszonego żądania o odszkodowanie, bowiem w myśl art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest Sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Zwrot następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W tym stanie rzeczy wniosek skarżących w części dotyczącej odszkodowania powinien być im zwrócony z pouczeniem, że w sprawie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. Jednakże to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie zostali pozbawieni prawa do dochodzenia tego odszkodowania przed właściwym sądem powszechnym.
W ocenie Sądu, poza wykazanym wyżej uchybieniem Minister Środowiska, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował do jego oceny przepisy prawa. Organ obszernie wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia. Sąd zgodził się z argumentacją organu, iż nie był władny podejmować decyzji przeciwko G. T. Sp. z o.o., która nie była podmiotem uprawnionym z udzielonych koncesji. Spółka ta była związana z koncesjonariuszem, tj. spółką A. P. Sp. z o.o. umową cywilnoprawną.
Wszelkie kwestie związane z domniemaniem nielegalnego prowadzenia prac sejsmicznych przez tę firmę winny być podnoszone przed sądem powszechnym w toczącej się między stronami sprawie odszkodowawczej, która do chwili obecnej, zgodnie z twierdzeniami skarżących, nie została prawomocnie zakończona.
Sąd stwierdził, że nieuzasadniony jest również zarzut skarżących odnośnie braku powiadamiania przez organ A. P. Sp. z o.o., która to postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie, XX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z 16 marca 2005 r. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 7 kwietnia 2005 r., zaś skarżący zgłosili swoje żądania w grudniu 2005 r., kiedy spółka już nie istniała, a więc nie mogła brać udziału w toczącym się postępowaniu.
H. P. i M. P. zaskarżyli w całości powyższy wyrok, i na podstawie art. 176, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) naruszenie przepisów art. 12 p.p.s.a., 26 § 1 p.p.s.a., art. 28 § 1 p.p.s.a., art. 31 § 1 − 3 p.p.s.a., art. 34 p.p.s.a., art. 37 § 1 p.p.s.a. polegające na dopuszczeniu do działania w sprawie pełnomocników strony, tj. Ministra Środowiska oraz uczestnika G. T. Spółki z o.o. z siedzibą w T., pomimo braków w zakresie należytego umocowania, w szczególności niezałączeniu do pełnomocnictw statutu oraz innych koniecznych dokumentów przez osobę reprezentującą w sprawie stronę Ministra Środowiska oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przez uczestnika G. T. Spółkę z o.o. z siedzibą w T., a nadto poprzez zaniechanie wezwania w wyznaczonym terminie ww. strony i uczestnika do uzupełnienia powyższego braku w celu wykazania należytego umocowania, a wreszcie niezniesienie postępowania w zakresie, w jakim postępowanie jest dotknięte ww. brakiem, co stanowi nieważność postępowania,
2) naruszenie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 3 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym rozważeniu zarzutu skargi dotyczącego niewykluczenia przez Ministra Środowiska istnienia podstawy na gruncie prawa administracyjnego do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a w konsekwencji ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia naruszenia przepisów k.p.a. będącego wynikiem nieprzekazania sprawy skarżących w zakresie roszczeń odszkodowawczych do rozpoznania właściwemu organowi, tj. sądowi powszechnemu, podczas gdy Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wykluczył możliwości realizacji roszczeń odszkodowawczych skarżących z zabezpieczenia, o jakim mowa w art. 17 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 90 ust. 3 p. g. i g., art. 91 ust. 1 zd. 2 p. g. i g, art. 92 p. g. i g,. art. 95 ust. 1−3 p. g. i g, art. 96 p. g. i g., art. 97 ust. 2 p. g. i g w zw. z art. 100 p. g i g, a także nie wyjaśnił czy miało miejsce obligatoryjne postępowanie ugodowe, które warunkuje dopuszczalność wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi przed sądem powszechnym, co spowodowało niezasadne oddalenie skargi w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że pełnomocnicy Ministra Środowiska i G. T. Sp. z o.o. nie przedstawili dokumentów, z których wynikałoby ich należyte umocowanie. Zdaniem skarżących, Sąd nie zweryfikował umocowań pełnomocników, a na dalszym etapie postępowania nie zobowiązał pełnomocników do uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie, co w ocenie skarżących stanowi przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie skarżących nie ma racji Sąd, który stwierdził, że uchybienie przez Ministra Środowiska art. 66 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ich zdaniem, organ nie tylko powinien był zwrócić wniosek skarżących w zakresie w jakim dotyczył on roszczeń odszkodowawczych, ale również powinien wyjaśnić czy miało miejsce obligatoryjne postępowanie ugodowe z art. 97 ust. 2 p. g. i g., stanowiące warunek sine qua non dopuszczalności wystąpienia przez poszkodowanych na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Nadto organ winien był poinformować skarżących czy koncesjonobiorca składał przy wydawaniu mu decyzji udzielającej koncesji kaucję, do której zastosowanie ma art. 17 p.g. i g. W ocenie skarżących, gdyby Sąd orzekający w sposób wnikliwy ocenił zarzuty skargi, to powinien był uchylić kontrolowaną decyzję w tym zakresie i przekazać sprawę Ministrowi Środowiska do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. T. Sp. z o.o. w T. wniosła o jej odrzucenie (ewentualnie oddalenie) oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka wskazała, że brak pełnomocnictwa dla pełnomocnika skarżących winien skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. w związku z art. 175 § 1 p.p.s.a., ponieważ została ona wniesiona przez pełnomocnika nienależycie umocowanego do działania.
W ocenie spółki w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek nieważności postępowania, bowiem wskazana przez skarżących podstawa kasacyjna nie stanowi uchybienia procesowego, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Spółka w odpowiedzi na wezwanie Sądu nadesłała odpis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, który potwierdził, że radca prawny J. N. w trakcie całego postępowania był należycie umocowany do występowania w sprawie. Spółka nie zgodziła się także z zarzutem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak i z niewystarczającym informowaniem skarżących o obowiązujących przepisach prawnych. Spółka wskazała również, że w 2003 r. skarżący skierowali przeciwko niej pozew o odszkodowanie za szkody wyrządzone w ich nieruchomości, a Sąd Okręgowy w R. I Wydział Cywilny wyrokiem z 11 października 2006 r., sygn. akt [...] oddalił żądanie skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że pracownik reprezentujący Ministra Środowiska był należycie upoważniony. Wywiódł także, że w żadnej koncesji A. P. Sp. z o.o. zabezpieczenie roszczeń nie było ustanowione, a gdyby nawet było, to musiałoby być zlikwidowane w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku uczestnika postępowania G. T. Spółki z o.o. z siedzibą w T. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie tejże skargi kasacyjnej z tej przyczyny, że z doręczonego uczestnikowi postępowania odpisu skargi nie wynika, aby pełnomocnik skarżących dołączył do niej pełnomocnictwo, co stanowi naruszenie przepisów procedury.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy nie oznacza, że staje się on automatycznie pełnomocnikiem strony. Do skutecznego reprezentowania strony niezbędne jest w takiej sytuacji udzielenie przez nią tak wyznaczonemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący H. P. i M. P. w dniu 29 czerwca 2007 r. (t. II karta 234 akt) udzielili adwokatowi − wyznaczonemu z urzędu − K. O., pełnomocnictwa do złożenia w ich imieniu skargi kasacyjnej.
W tych okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia, że pełnomocnik skarżących nie był należycie umocowany do sporządzenia skargi kasacyjnej i w konsekwencji, że skarga ta podlega odrzuceniu.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Nie można uznać za trafny zarzut nieważności postępowania oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. polegający na twierdzeniu, że strona (także uczestnik postępowania) działała w postępowaniu poprzez pełnomocnika procesowego, który nie był należycie umocowany. Formułując powyższy zarzut, strona skarżąca wskazała naruszenie art. 12 p.p.s.a., art. 26 § 1 p.p.s.a., art. 28 § 1 p.p.s.a., art. 31 § 1−3 p.p.s.a., art. 34 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a. polegające na dopuszczeniu do działania w sprawie pełnomocników strony, tj. Ministra Środowiska oraz uczestnika G. T. Spółki z o.o. z siedzibą w T., pomimo braków w zakresie należytego umocowania, w szczególności niezałączeniu do pełnomocnictw statutu oraz innych koniecznych dokumentów przez osobę reprezentującą w sprawie stronę Ministra Środowiska oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przez uczestnika G. T. Spółkę z o.o. z siedzibą w T., a nadto poprzez zaniechanie wezwania w wyznaczonym terminie ww. strony i uczestnika do uzupełnienia powyższego braku w celu wykazania należytego umocowania, a wreszcie niezniesienie postępowania w zakresie w jakim postępowanie jest dotknięte ww. brakiem, co stanowi nieważność postępowania.
Dodać należy, że w myśl art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.
Powołany w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepis art. 12 p.p.s.a. zawiera zakres znaczeniowy pojęcia "strona". Natomiast w art. 26 § 1 p.p.s.a. ustawodawca określił pojęcie zdolności procesowej podmiotów występujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z kolei przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. wskazuje, jakie podmioty realizują faktycznie legitymację procesową osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających takiej osobowości, które zgodnie z art. 25 p.p.s.a. mają zdolność sądową. Natomiast przepis art. 31 § 1−3 p.p.s.a. reguluje niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 29 tej ustawy, tj. wykazanie umocowania do działania przez podmioty w przepisie tym wskazane.
Przepis art. 31 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia braków w zakresie zdolności sądowej lub zdolności procesowej albo w składzie właściwych organów, które dają się uzupełnić. Uregulowanie zawarte w art. 31 p.p.s.a. jest szczególnym uregulowaniem w stosunku do reguły zawartej w art. 49 p.p.s.a. Przepis art. 31 p.p.s.a. dotyczy tymczasowego dopuszczenia do czynności procesowych strony, które to czynności będą skuteczne tylko wówczas, gdy braki, o których stanowi art. 31 § 1 p.p.s.a. zostaną usunięte w wyznaczonym przez sąd terminie, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę. W art. 31 § 3 p.p.s.a. przyjęto, że jeżeli strona tymczasowo dopuszczona do czynności nie uzupełniła wskazanych przez sąd braków postępowania, w zakresie w jakim jest dotknięte brakami podlega zniesieniu. Konsekwencją zniesienia postępowania jest uznanie za niebyłe wszelkich czynności zarówno stron, jak i sądu, jakie zostały przeprowadzone w następnie zniesionym zakresie.
Z treści art. 34 p.p.s.a. wynika natomiast, że strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Przepis art. 37 § 1 p.p.s.a. nakazuje, aby pełnomocnik przy pierwszej czynności procesowej dołączył do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa.
W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt pełnomocnictwo, a także dokument stwierdzający umocowanie do reprezentacji strony przez osobę, która udzieliła pełnomocnictwa stosownie do art. 29 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt III CZP 74/03, opubl. OSNC 2005/1/6; post. NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt I FSK 389/05, Lex nr 179410).
Żądanie przedłożenia należycie sporządzonego pełnomocnictwa nie zmierza do usunięcia braków w składzie organu strony, a jedynie do usunięcia braku formalnego pisma procesowego wynikającego z braku formalnego dokumentu pełnomocnictwa. Kwestie związane z dopuszczeniem przez Sąd tymczasowo do podjęcia czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa, a więc także pełnomocnictwa jako dokumentu spełniającego wszystkie wymogi formalne, w tym te przewidziane w art. 29 p.p.s.a., uregulowane zostały w art. 44 p.p.s.a. Dodać należy, że przepis art. 44 p.p.s.a. odnosi się do czynności procesowych, a więc do trwającego postępowania sądowego. Stosownie do art. 44 § 2 p.p.s.a. Sąd wyznaczy termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby.
Uregulowanie zawarte w art. 44 § 3 p.p.s.a. jest odmienne od uregulowania zawartego w art. 31 § 3 p.p.s.a. W przypadku działania pełnomocnika bez należytego umocowania i nieuzupełnienia tego braku formalnego, skutek sprowadza się jedynie do pominięcia czynności procesowej tej osoby.
Zarzut sformułowany w pkt II pkt 1 skargi kasacyjnej nie dotyczył braku zdolności sądowej lub procesowej stron postępowania, lecz działania pełnomocników stron bez należytego umocowania. Tych kwestii zaś − jak już wyżej wskazał NSA − nie dotyczy uregulowanie zawarte w art. 31 § 1−3 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dopuszczenia do działania w sprawie pełnomocników strony (a także uczestnika postępowania) pomimo braków w zakresie należytego umocowania, należy przede wszystkim zauważyć, iż w przypadku działania w imieniu uczestnika G. T. Spółki z o.o. z siedzibą w T. pełnomocnika w osobie radcy prawnego J. N. zarzuty te są bezzasadne. Poza złożonym do akt pełnomocnictwem, w aktach tych znajdują się odpisy aktualne z Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 20.02.2007 r. i na dzień 10.08.2007 r., które potwierdzają, iż osoby, których podpis widnieje na pełnomocnictwie z dnia 4.04.2007 r. były umocowane do reprezentacji Spółki w tym zakresie. Natomiast uczestnika postępowania G. T. Sp. z o.o. na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. reprezentowała jako pełnomocnik pracownik Spółki M. R. Rzeczywiście przedłożyła ona Sądowi przy tej czynności procesowej jedynie pełnomocnictwo bez dokumentu wskazującego umocowanie osób, które je podpisały do dokonania tego rodzaju czynności. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby Sąd zastosował w tym wypadku procedurę z art. 44 p.p.s.a. Skutek w tym zakresie mógłby być jedynie taki, jaki wynika z uregulowania zawartego w art. 44 § 3 p.p.s.a. Jednakże do akt sprawy został złożony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego tej Spółki przedstawiający stan obejmujący dzień, w którym udzielono pełnomocnictwa dla M. R. (k. 286). Z dokumentu tego wynika, że pełnomocnik Spółki była należycie umocowana.
Z kolei w imieniu organu, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. działał jako pełnomocnik − pracownik A. P. Złożył on do akt pełnomocnictwo do działania w tym zakresie, podpisane z upoważnienia Ministra Środowiska przez Podsekretarza Stanu Głównego Geologa Kraju (k. 98). W orzecznictwie przyjmuje się, że upoważniony pracownik, wydający w imieniu organu decyzję administracyjną ma obowiązek powołania się na udzielone mu uprawnienie do wydania decyzji. Użycie sformułowania "z upoważnienia" w istocie oznacza powołanie się na tego rodzaju upoważnienie. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że Sąd w razie wątpliwości powinien badać czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie upoważnienie do działania w imieniu organu (por. wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAPiUS 1997, nr 9, poz. 144). Pogląd ten należy odnieść także do upoważnienia w zakresie działania w sferze substytucji procesowej.
Z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pisma zatytułowanego "Pełnomocnictwo" z dnia 27 października 2006 r. wynika, że osoba, która udzieliła pełnomocnictwa A. P. w dniu 15 listopada 2006 r. była upoważniona do działania imieniu Ministra Środowiska zarówno w rozumieniu art. 268a k.p.a., jak i posiadała pełnomocnictwo procesowe w rozumieniu art. 36 pkt 1 p.p.s.a. Nie można zatem przyjąć, że pracownik ten był nienależycie umocowany do działania jako pełnomocnik Ministra Środowiska.
Katalog przyczyn nieważności postępowania jest zamknięty (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Przyczyny te nie powodują nieważności postępowania, czy orzeczenia z mocy samego prawa. Nieważność musi być w każdym przypadku stwierdzona przez Sąd.
W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawa został wyrażony pogląd, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego strona potwierdzi czynności dokonane w toku dotychczasowego postępowania przez osobę, która nie mogła być jej pełnomocnikiem procesowym, to nie można przyjąć, że istnieje nieważność postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie umocowany (uchw. SN z dnia 18 września 1992 r. sygn. akt III CZP 112/92, opubl. OSNCP 1993, nr 5, poz. 75 oraz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. Lexis Nexis Warszawa 2004, s. 260).
W sytuacji zatem, gdy złożone do akt dokumenty potwierdzają prawidłowość umocowania pełnomocników organu oraz uczestnika postępowania do działania, nie można przyjąć, że istnieje nieważność postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa odpowiadającego niezbędnym wymaganiom przypisanym dla pisma procesowego. Tym bardziej, że uchybienia pełnomocnika w tym zakresie mogą jedynie rodzić skutki, o których mowa w art. 44 § 3 p.p.s.a.
Z kolei uchybienie Sądu I instancji sprowadzające się do tego, że Sąd ten nie zobowiązał pracownika uczestnika G. T. Spółka z o.o. do uzupełnienia braków formalnych przedłożonego pełnomocnictwa poprzez złożenie stosowanego dokumentu potwierdzającego umocowanie osób, które udzieliły pełnomocnictwa, w sytuacji gdy dokument złożony do akt potwierdził prawidłowość do tego rodzaju działania, nie może być uznane jako stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności na mocy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W świetle uregulowań art. 35 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że osoby te mogły być pełnomocnikami organu oraz uczestnika postępowania.
Z tych przyczyn brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie wystąpiła nieważność postępowania w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Nietrafny jest także zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 3 p.p.s.a., a więc oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć przy tym należy treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Kasator formułując powyższy zarzut wskazał, że Sąd I instancji dosyć pobieżnie rozważył zawarty w skardze na ww. decyzję Ministra Środowiska zarzut skarżących wysłowiony jako niewykluczenie przez organ istnienia podstawy roszczeń odszkodowawczych na gruncie prawa administracyjnego. Nadto Sąd dostrzegając uchybienie przez organ przepisowi art. 66 § 3 k.p.a. wadliwie uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd w swych rozważaniach pominął regulacje zawarte w art. 17 w zw. z art. 90 ust. 3, 91 ust. 1 zd. 2, art. 92, art. 95 ust. 1−3, art. 96, art. 97 ust. 2 w zw. z art. 100 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Stosownie do art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postanowienie w sprawie zwrotu podania jest procesową formą stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości, a także aktem zawierającym ocenę, iż żaden inny organ administracji publicznej nie jest władny takiego podania rozpatrzyć, gdyż wyłącznie właściwym w sprawie jest sąd powszechny.
Organ powinien wykazać w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że treść podania daje podstawy do tego, by twierdzić, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego (W. Maciejko i P. Zaborniak CASUS 2004/2/12 "Likwidacja Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, dopuszczalność drogi sądowej").
Sąd I instancji stwierdzając, że z uwagi na treść art. 66 § 3 k.p.a. wniosek skarżących w części dotyczącej odszkodowania powinien być im zwrócony z pouczeniem, że w sprawie odszkodowania właściwym jest sąd powszechny, trafnie uznał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie zostali pozbawieni prawa do dochodzenia tego odszkodowania.
Dopuszczalność zaskarżenia postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a. zażaleniem oznacza, że jest ono objęte kontrolą sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
W sytuacji zatem, gdy organ w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji zawarł ocenę żądania skarżących dotyczącego odszkodowania, to ta ocena jako władcze rozstrzygnięcie organu w tej kwestii podlegała kontroli sądowej co do zgodności z prawem.
W ten sposób prawo skarżących do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zostało zagwarantowane. Jedynie organ wypowiadając się w tej kwestii zastosował wadliwą procesową formę wydanego rozstrzygnięcia, bowiem zamiast sformułowania "postanawia zwrócić podanie..." użył "umarza postępowanie ...". Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ta wadliwa forma rozstrzygnięcia nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwiło Sądowi kontrolę tego aktu zawartego w decyzji administracyjnej, w zakresie jego zgodności z prawem, co do oceny wyrażonej w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Wbrew zarzutom skarżących, Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu w kwestii wniosku o odszkodowanie, rozważył wszystkie istotne zagadnienia dotyczące tej materii, czemu dał wyraz w motywach zaskarżonego wyroku. Sąd formułując twierdzenie: "Organ obszernie wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia. Sąd zgadza się z argumentacją organu...", zaakceptował tym samym stanowisko wyrażone przez organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zauważyć jedynie należy, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 marca 2006 r. utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia 21 kwietnia 2006 r. Minister Środowiska powołując się na uregulowania zawarte w dziale V – Prawo geologiczne i górnicze wyjaśnił, iż ewentualne szkody poniesione przez wnioskodawców mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej na zasadach określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze i prawie cywilnym. Nadto organ wskazał kiedy skarżący mogą zgłaszać roszczenia przeciwko Skarbowi Państwa, jakie statio fisci reprezentuje Skarb Państwa, podkreślając przy tym, że orzekanie o naprawie szkód spowodowanych działalnością górniczą nie należy do właściwości organu koncesyjnego, a należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.
Sąd I instancji akceptując powyższą ocenę organu co do właściwości sądu powszechnego do orzekania w sprawie wniosku skarżących i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, iż kwestie związane z domniemaniem nielegalnego prowadzenia prac sejsmicznych przez uczestnika postępowania G. T. Sp. z o.o. winny być podnoszone przed sądem powszechnym.
Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe zważywszy na treść przepisów Prawa geologicznego i górniczego powołanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Z uregulowań zawartych w dziale V pt. "Stosunki sąsiedzkie i odpowiedzialność za szkody" ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), a w szczególności z treści art. 97 ust. 1 tej ustawy wynika jednoznacznie, że sprawy o wynagrodzenie szkód, w tym szkód spowodowanych szeroko rozumianą działalnością górniczą, są ze swej istoty sprawami cywilnymi i to zarówno w znaczeniu materialnoprawnym, jak i w znaczeniu przepisów procesowych. Właściwość drogi sądowej (właściwość sądów powszechnych do ich rozpoznania) wynika w sposób jednoznaczny z art. 2 § 1 k.p.c. Właściwość innego niż sąd powszechny sądu lub też właściwość innego niż sąd organu mogłaby wynikać jedynie z przepisu szczególnego (art. 2 § 3 k.p.c.). W obowiązującym systemie prawnym brak jest jednak takiego przepisu szczególnego.
Przepis art. 100 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że przepisy niniejszego działu (a więc działu V tej ustawy) stosuje się odpowiednio do odpowiedzialności za szkody spowodowane inną niż wydobywanie kopalin działalnością regulowaną ustawą. W doktrynie prawa na gruncie art. 100 tej ustawy wyrażono pogląd, że treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, iż do odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem prac geologicznych należy odpowiednio stosować reguły zawarte w art. 91−99 ww. ustawy (por. A. Lipiński, R. Mikosz, "Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", Dom Wyd. ABC, 2003, do art. 100).
Chybiony jest zatem zarzut skarżących, że Sąd I instancji nie rozważył wnikliwie kwestii związanej z uregulowaniem zawartym w powołanej wyżej ustawie w zakresie roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez nich do organu administracji publicznej.
Za bezzasadny przy tym należy uznać także zarzut braku wnikliwego rozważenia żądań skarżących w związku z uregulowaniami zawartymi w art. 17 i art. 95 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Ostatnio powołany przepis stanowi, że w uzasadnionych przypadkach odszkodowanie może być wypłacone z zabezpieczenia ustalonego zgodnie z art. 17. Powyższe regulacje dotyczą już etapu zaspokojenia roszczeń, a więc dopuszczalności egzekucji z ustanowionego zabezpieczenia, gdy egzekucja nie jest skuteczna z pozostałego majątku dłużnika. Są to także sprawy cywilne w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c. Zatem Sąd nie był zobligowany w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji badać czy organ informował skarżących o wydaniu decyzji w oparciu o art. 17 Prawa geologicznego i górniczego.
Podobnie bezzasadny jest zarzut co do tego, iż Sąd nie rozważył, że organ winien był wyjaśnić czy miało miejsce postępowanie ugodowe, o którym stanowi art. 97 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy podnieść, że pouczenie, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a. powinno zawierać jedynie określenie przyczyn zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Organ administracji publicznej nie jest natomiast zobowiązany do udzielania wnoszącemu szczegółowych wskazówek co do formy i trybu wniesienia powództwa do sądu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, Wyd. II, kom. do art. 66 k.p.a.).
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na treść art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. NSA nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi skarżących ustanowionemu z urzędu, bowiem w tej kwestii winno zostać wydane odrębne postanowienie. Z uregulowań zawartych w art. 203 i 204 p.p.s.a. wynika też brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania G T Spółki z o.o. w T.