II GSK 402/06

II GSK 402/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grabowski
Janusz Drachal /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Koncesje
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 886/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-08-03
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Grabowski Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 886/06 w sprawie ze skargi R. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz R. U. 420 zł (czterysta dwadzieścia złotych) – tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 886/06 po rozpoznaniu skargi R. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2005 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 20 lutego 1997 r. Wojewoda Wrocławski udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowemu "A." spółka z o.o. z siedzibą w B. koncesji nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B.", położonego na terenie gminy O.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2005 r. R. U. złożył do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji koncesyjnej podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili orzekania przez organ co do istoty sprawy, spółka "A." nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją koncesyjną, a więc nie spełniała warunków dla podmiotów ubiegających się o koncesję. Swój interes prawny do wystąpienia z powyższym wnioskiem R. U. wywodził z faktu nabycia prawa własności działek gruntu stanowiących część obszaru górniczego, utworzonego przedmiotową koncesją. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja koncesyjna bezpośrednio dotyczy jego interesu prawnego, bowiem uniemożliwia mu ona realizację przysługującego prawa własności.
Minister Środowiska decyzją z dnia 20 lipca 2005 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z dnia 20 lutego 1997 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., każde postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony lub przez organ administracji z urzędu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie przysługiwało prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Należy zatem wykazać istnienie konkretnego, aktualnego oraz dającego się obiektywnie stwierdzić interesu prawnego. W ocenie organu, R. U. nie był stroną postępowania koncesyjnego oraz nie wskazał normy prawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji. Organ stanął na stanowisku, że żądanie R. U. zmierza do ochrony jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2005 r. R. U. wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności do działek gruntu, których dotyczy koncesja. Powołując się na art. 64 Konstytucji RP oraz przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności, podkreślił, że nie może korzystać z zakupionej nieruchomości w sposób, w jaki zamierzał. Ponadto Spółka "A." również nie może czynić pożytku z posiadanej koncesji, gdyż nie dysponuje ona tytułem prawnym do terenu, na który udzielono koncesji.
Zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z dnia 22 lutego 2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, podnosząc, że R. U. nie wykazał sposobu, w jaki decyzja koncesyjna narusza jego prawa bądź obowiązki. Adresat koncesji nie prowadzi bowiem wydobycia w granicach nieruchomości stanowiących własność R. U., a on sam nie ubiega się o koncesję na wydobywanie kopalin ze swej nieruchomości. Wydobywanie kopalin znajdujących się w granicach nieruchomości gruntowej bez zgody jej właściciela nie jest możliwe, a właściciel ma prawo rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej w każdy prawem dozwolony sposób, również pobierając pożytki. Zdaniem organu, twierdzenie R. U., że koncesja ograniczyła jego prawa własności, nie znajduje żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Przedmiotowa koncesja nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę praw właściciela nieruchomości gruntowej, co - w ocenie Ministra Środowiska - nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania. Ogólnikowe deklaracje o zamiarze wydobywania znajdującego się na nieruchomości kruszywa nie dają R. U. legitymacji procesowej w tym postępowaniu. Organ podniósł również, że w dacie uzyskania koncesji część objętych nią nieruchomości stanowiła własność gminy. W związku z tym, późniejsze zbycie prawa własności tych nieruchomości nie legitymuje ich nabywcy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności koncesji z tego powodu, że przedsiębiorcy, któremu udzielono koncesji, nie przysługuje prawo do nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. U. podniósł, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej nieruchomości, której jest on właścicielem, jest nieuzasadniona i narusza jego interesy. Zarzucił organowi dokonanie zawężającej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie, wykładnia gramatyczna art. 28 k.p.a. pozwala uznać właściciela gruntów obciążonych koncesją za stronę postępowania koncesyjnego. Postępowanie koncesyjne dotyczy bowiem uprawnień koncesjonariusza, których wykonywanie stanowi zwykle ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z pełni jego praw. Już samo istnienie koncesji na nieruchomości skarżącego stanowi ograniczenie jego praw podmiotowych jako właściciela. W planie zagospodarowania przestrzennego działki stanowiące jego własność były i są przeznaczone pod wydobycie piasku, jednak skarżący nie może korzystać ze swej własności ze względu na istnienie koncesji.
Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej skarżący wskazał ponownie, iż w chwili wydania koncesji, tj. w dniu 20 lutego 1997 r. spółka "A." nie posiadała żadnego tytułu prawnego do części nieruchomości, którą miałaby obejmować decyzja, gdyż umowa dzierżawy nieruchomości objętych koncesją została wypowiedziana przez Urząd Gminy w O. w dniu 30 grudnia 1994 r. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.96) tytuł prawny do nieruchomości stanowił warunek konieczny do uzyskania koncesji. W związku z powyższym decyzja koncesyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na to, że podmiot ubiegający się o koncesję nie spełniał kryteriów wymaganych przepisami szczególnymi, tj. ustawą Prawo geologiczne i górnicze.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 lipca 2005 r. wskazał, że skuteczność wniosku o wszczęcie postępowania uzależniona była od ustalenia posiadania przez R. U. przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący jako źródło swojego interesu prawnego wskazał przysługujące mu prawo własności do nieruchomości objętych decyzją koncesyjną oraz normy prawne zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zwanej dalej k.c., odnoszące się do prawa własności, w tym art. 140 k.c.
Sąd nie zgodził się z twierdzeniami Ministra Środowiska, że R. U. nie wykazał posiadania interesu prawnego, a decyzja koncesyjna nie ogranicza w żaden sposób przysługującego mu prawa własności do nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podniósł, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Zatem fakt posiadania przez skarżącego tytułu własności do części nieruchomości, której dotyczy koncesja, uzasadnia uznanie go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej.
Zdaniem Sądu, koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza uprawnienia właściciela do rozporządzania nieruchomością. Jednakże inne uprawnienia związane z prawem własności, takie jak korzystanie z nieruchomości, a w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów zostają ograniczone lub wręcz wyłączone. Skarżący nie może bowiem w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich, w tym chociażby nie może ubiegać się o koncesję na wydobywanie piasku, z uwagi na istnienie innej koncesji na jego gruncie. Ponieważ już samo istnienie koncesji na nieruchomości skarżącego jest ograniczeniem jego praw podmiotowych jako właściciela, należy uznać, iż R. U. ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Przyznanie skarżącemu pozycji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że może on skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, nie przesądza to jednak wyniku tego postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że Minister Środowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie musiał rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego co do istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Wojewody Wrocławskiego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Środowiska wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Ponadto wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi złożonej przez R. U., a także o zwrot kosztów wedle przepisanych norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa:
1. procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, tj. art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., przez wydanie wyroku w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w materiale sprawy, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.
2. materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 oraz art. 157 § 3 k.p.a. przez oparcie tego wyroku na błędnej interpretacji pojęcia strony postępowania, polegającej na uznaniu legitymacji procesowej skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ponadto, jego zdaniem, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że istnienie koncesji na nieruchomości prowadziło do ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jej właścicielowi nie jest oparte na literze prawa. Minister Środowiska uznał, że nie istnieje żadna przeszkoda do rozporządzania przez właściciela przysługującym mu prawem w dozwolony prawem sposób i na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Nie ma również dowodów na to, że wnioskodawca próbował dokonać takich rozporządzeń, a zwłaszcza, że przeszkodą do ich dokonania miałaby stać się koncesja nr 4/E/97.
Minister, powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, zwrócił uwagę, że interes prawny musi być realny, konkretny i aktualny. Nie można zatem mówić o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeżeli jest on tylko przewidywalny w przyszłości. Zdaniem organu, wnioskodawca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Nie powołał on żadnej podstawy prawnej, która miałaby uzasadniać jego interes prawny w zakresie zainicjowania postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego nie podziela stanowiska wyrażonego we wcześniejszych orzeczeniach NSA i WSA.
W odniesieniu do wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania przez powiększony skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że jest on uzasadniony ze względu na rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych, co świadczy o występowaniu w sprawie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości prawne. Rozbieżność ta wykracza poza granice uznania sędziowskiego oraz prowadzi do stanu niepewności prawnej, podważając zaufanie do państwa i jego organów, a także koliduje z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP (art. 2, art. 7).
W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2006 r., nadanym bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 5 grudnia 2006 r. (nazwanym: odpowiedź na skargę kasacyjną), R. U. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko oraz dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie kontroli podlegał będzie wyrok Sądu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na obie, określone art. 174 p.p.s.a., podstawy skargi kasacyjnej.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący wskazał art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 28, art. 61 oraz art. 157 § 3 k.p.a.; w ocenie strony do naruszenia tych przepisów doszło przez oparcie wyroku na błędnej interpretacji pojęcia strony postępowania, polegającej na uznaniu legitymacji procesowej R. U.
Odnosząc się do powyższych zarzutów na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, że art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem prawa materialnego. Przepis zakreśla zakres kognicji sądów administracyjnych (sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej - § 1), a nadto precyzuje sposób sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej (pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - §2). W ocenie składu orzekającego podzielić należy przy tym pogląd, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy naruszenia przepisów bez przytoczenia konkretnych norm, które – w ocenie strony - zostały naruszone przez Sąd I instancji. Trafnie przyjmuje się, iż błąd w ocenie legalności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji winien być powiązany z naruszeniem art. 145 p.p.s.a., czy też art. 141 § 4 p.p.s.a., w przeciwnym razie w zasadzie brak możliwości skutecznego zakwestionowania skargą kasacyjną zaskarżonego wyroku.
Strona sprecyzowała wprawdzie uchybienie jakim przepisom, w jej ocenie, nastąpiło – ale wskazała proceduralne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, aby podstawa skargi kasacyjnej mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa (procesowego czy materialnego), ale naruszonego przez sąd a nie przez organ administracyjny. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje bowiem podstaw do dokonywania po raz kolejny badania legalności działania organów administracyjnych, a to organy administracyjne, a nie Sąd I instancji, stosują wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. Z tych względów nie może być przedmiotem szczegółowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wskazanych tak przepisów k.p.a.
Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, a to art. 133 p.p.s.a. - przez wydanie wyroku w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w materiale sprawy, a także art. 141 § 4 tej ustawy - przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że WSA lakonicznie odniósł się do spornej kwestii interesu prawnego R. U. w byciu stroną postępowania administracyjnego i podejmując rozstrzygnięcie oparł się na stanowisku wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 100/06 w sprawie zawisłej między tymi samymi stronami.
Zdaniem składu orzekającego podniesiony zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie popiera skargi kasacyjnej. Godzi się zauważyć, że powyższy zarzut nie odpowiada wymogowi z art. 176 powoływanej ustawy procesowej, nie precyzuje bowiem, który z paragrafów art. 133 został naruszony. Uzasadnienie zarzutu wskazuje, iż wolą strony było zakwestionowanie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Pomijając powyższe uchybienie podkreślenia wymaga, iż objęty zarzutem przepis odnosi się jedynie do aspektu ustalenia momentu decydującego dla oceny stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ administracyjny. Sporne uprawnienie R. U. do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności koncesji jest kwestią oceny niespornych okoliczności sprawy, takich jak fakt udzielenia koncesji spółce "A." i nabycie przez R. U. prawa własności działek gruntu, stanowiących część obszaru objętego w/w koncesją. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w/w przepisu ustawy procesowej – przez brak oparcia w materiale sprawy - jest niezrozumiały i nie może skutecznie uzasadniać zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Niewątpliwie art. 141 § 4 sądowej ustawy procesowej nakłada na sąd obowiązek zawarcia w uzasadnieniu określonych elementów. Nie można jednak uznać, że każde uchybienie w tym zakresie uzasadnia uwzględnienie wniosków kasacyjnych. Przypomnieć należy, iż strona wnosząca rozpatrywaną skargę kasacyjną zarzuciła w tym zakresie brak należytego wskazania podstawy rozstrzygnięcia jak i podzielenie poglądu wyrażonego w innym wyroku NSA.
W ocenie składu orzekającego, wbrew powyższym zarzutom skargi, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ administracyjny w niespornych okolicznościach sprawy bezzasadnie - w oparciu o art. 28 k.p.a. - odmówił statusu strony R. U.. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – uzasadnione zgodnie z prawem przewidzianymi wymogami. Argumentacja Sądu I instancji została - jedynie dodatkowo - wsparta stanowiskiem wyrażonym przez NSA w sprawie II GSK 100/06.
Przytoczyć w tym miejscu należy, że w przywoływanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził aprobowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że interes prawny, decydujący o statusie strony w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 28 k.p.a. - prawidłowość zastosowania którego w postępowaniu administracyjnym podlegała ocenie Sądu I instancji - powinien wynikać z norm prawa materialnego, przy czym mogą to być nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku wywodzono, iż właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w licznych postępowaniach administracyjnych, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Stwierdzono, iż w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - jak wynika z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - złoża kopalin znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych są częściami składowymi tych nieruchomości. Uprawnienia do działalności regulowanej przepisami prawa geologicznego i górniczego wywodzą się z prawa własności nieruchomości. W szczególności dotyczy to kopalin, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową, a taka sytuacja faktyczna zachodziła w rozpatrywanym przypadku. Pogląd taki NSA wyraził też w wyroku z 17 kwietnia 1998, II SA 1695/97, niepublikowanym. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, zgodzić należy się też z prezentowanym w literaturze stanowiskiem, że choć koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż może być wydana na rzecz innej niż właściciel osoby, która legitymuje się prawem do danego terenu (art. 18 ust. 1 pkt 3/ prawa geologicznego i górniczego), to wspomniane powiązania uprawnień do prowadzenia działalności normowanej w prawie geologicznym i górniczym z prawami właściciela, przemawiają za przyjęciem, iż właściciel ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin i dotyczy to zarówno postępowania w sprawie przyznania koncesji, jak i innych postępowań, np. o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności koncesji, czy wznowienie postępowania jak i postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. (vide: A. Lipiński, op.cit., komentarz do art. 22, pkt 4). Zasadnie przyjmuje się, że tak pojmowany interes właściciela ma charakter interesu prawnego, a nie tylko faktycznego. Wprawdzie koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza uprawnienia właściciela do rozporządzania daną nieruchomością jednak, jak trafnie stwierdził NSA, inne uprawnienie składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c., - tj. korzystanie z nieruchomości, a w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów - jest wówczas ograniczone lub wyłączone. Dla uznania istnienia interesu prawnego właściciela w tym postępowaniu, a tym samym przyznania statusu strony, jest bez znaczenia, jakie zamiary ma wnioskodawca po ewentualnym wygaszeniu koncesji, a także czy sam spełnia wymagania, aby otrzymać koncesję. Podkreślono – z czym należy się w pełni zgodzić - że przyznanie wnioskodawcy pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że będzie on mógł skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji (por. art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), natomiast nie przesądza to o tym, jak się to postępowanie zakończy, czyli czy wniosek zostanie uznany za uzasadniony.
Tak zaprezentowane stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela. Przytoczona argumentacja pozwala na stwierdzenie, że poglądy odmienne pozbawione są racji. Dodatkowo podnieść należy, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu nie tylko, gdy w jego wyniku dochodzi do wydania decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach tego podmiotu, ale i gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu – jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.
Trafne jest spostrzeżenie wnoszącego skargę kasacyjną, że interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - musi być realny, konkretny i aktualny. Wiążące się ze sobą wymogi realności i aktualności oznaczają jednak, że interes prawny, jako prawo do postępowania, powinien istnieć rzeczywiście w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, musi nadawać się do zrealizowania.
Skoro w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – jak wyżej wywiedziono – samo uprawnienie wynikające z koncesji rzutuje, na zasadzie praw i obowiązków refleksowych, na uprawnienia właściciela nieruchomości objętej koncesją to świadczy to o aktualności i realności interesu prawnego. Przy tak pojmowanej aktualności i realności interesu prawnego bez znaczenia jest, iż spółka "A." faktycznie nie korzysta z uprawnień wynikających z koncesji, a R. U. nie ubiega się o koncesję na wydobywanie kopalin ze swej nieruchomości. Taki stan rzeczy nie może prowadzić do wniosku, że interes prawny właściciela nieruchomości jest hipotetyczny czy też, że wystąpi on dopiero w przyszłości. Nie budzi też wątpliwości składu orzekającego, iż interes R. U. w byciu stroną omawianego postępowania jest jego interesem własnym, indywidualnym i bezpośrednim, dotyczy bowiem jego sfery prawnej, decyzja wydana na rzecz spółki "A.", rozstrzygając o prawach i obowiązkach tej spółki, oddziałuje przecież na prawa i obowiązki R. U. Przywołane wyżej normy prawa materialnego regulują pozostające w zderzeniu z sobą prawa i obowiązki, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym, a świadczy to o konkretności rozważanego interesu prawnego.
Podsumowując tę cześć rozważań stwierdzić trzeba, iż – wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną – zachodziły uzasadnione podstawy do przyjęcia, że R. U. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie koncesji obejmującej jego nieruchomość.
Odwołanie się przez Sąd I instancji do przywołanego uzasadnienia wyroku NSA - szczególnie z uwagi na fakt, że jest to wyrok w sprawie rozstrzyganej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, przy udziale tych samych stron, znany im - nie uchybia wymogom wskazanego w zarzutach art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, zdaniem składu orzekającego, tak zaprezentowane przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku w pełni poddaje się kontroli tak przez strony jak i przez Sąd II instancji.
Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić trzeba, że redakcja art. 187 § 1 p.p.s.a nie uprawnia strony do sformułowania tego typu wniosku procesowego w sposób wiążący Sąd. Kwestia oceny czy przy rozpoznawaniu konkretnej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości leży wyłącznie w gestii Sądu. Należy mieć przy tym na względzie, że celem instytucji uregulowanej art. 187 § 1 p.p.s.a. jest rozstrzyganie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości prawne. Za takie uważa się kwestie prawne, wyjaśnienie których nastręcza trudności z powodu rozumienia przepisów, bądź gdy pojawiają się rozbieżności w orzecznictwie. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że art. 28 k.p.a. posługuje się niedookreślonym kryterium interesu prawnego. O tym jednak, czy w konkretnej sprawie konkretnemu podmiotowi przypisać można przymiot strony postępowania zależy od indywidualnych okoliczności tej sprawy. O rozbieżności w orzecznictwie zaś mówić można jedynie, gdy odmienne rozstrzygnięcia zapadają w analogicznych stanach faktycznych. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku sformułowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.