II GSK 4/23

II GSK 4/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Maciejko
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1657/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 133 § 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 poz 1192
art. 74, art. 74d, art. 74e § 2, art. 74e § 3
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/22 w sprawie ze skargi Z. A. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2022 r. znak sprawy DZP-II.628.63.2021 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Z. A. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. A. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2022 r. znak sprawy DZP-II.628.63.2021 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego: uchylił zaskarżoną uchwałę; zasądził od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego na rzecz Z. A. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą z dnia 6 października 2021 r., nr 1/2021, Komisja Egzaminacyjna Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości w Warszawie stwierdziła, że Z. A. uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego. Zdająca z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymała ocenę niedostateczną, z drugiego projektu aktu notarialnego również uzyskała ocenę niedostateczną, natomiast z projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności ocenę bardzo dobrą.
Uchwałą z dnia 31 marca 2022 r., znak sprawy DZP-II.628.63.2021, Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, działając na podstawie przepisów art. 74h § 1, § 9 i § 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1192, ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), utrzymała w mocy powyższą uchwałę z dnia 6 października 2021 r.
Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji, Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a w takiej sytuacji ocena materiału dowodowego dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem. W konsekwencji, wydając zaskarżoną uchwałę Komisja Egzaminacyjna II stopnia naruszyła art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podniósł, że obydwa projekty aktów notarialnych sporządzone przez skarżącą na egzaminie, nie zostały ocenione przez egzaminatorów w sposób jednolity, a zatem organ zobowiązany był do wnikliwej oceny tych prac egzaminacyjnych, mając na uwadze nie tylko popełnione przez skarżącą błędy, ale również pozytywne aspekty pracy dostrzeżone przez egzaminatorów.
Podkreślił, że w ocenie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia część niektórych pojedynczych błędów, bądź niedokładności zdającej ma mniejsze znaczenie dla oceny pracy, jednak ich suma świadczy o braku przygotowania do wykonywania zawodu notariusza. Komisja nie wyszczególniła przy tym wagi poszczególnych uchybień. Komisja stwierdziła również, że niektóre uchybienia, tj. dokonanie nieważnego zapisu o umorzeniu udziałów bez wynagrodzenia w razie zgłoszenia wniosku o upadłość, kompetencji poszczególnych organów spółki mają charakter poważnych uchybień, albowiem skutkują brakiem zabezpieczenia interesów stron stawających do aktu.
W ocenie Sądu, powyższe twierdzenia organu są bardzo ogólne, a brak wagi przyznanej poszczególnym uchybieniom w sposób istotny ogranicza możliwość dokonania kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw dla oceny prawidłowości stanowiska Komisji Egzaminacyjnej II stopnia o braku możliwości wystawienia skarżącej ocen pozytywnych z poszczególnych części egzaminu, przy zastosowaniu skali ocen przewidzianej w art. 74d § 3 ustawy Prawo o notariacie. W ocenie Sądu, w stanowisku organu odwoławczego zabrakło stanowczych stwierdzeń, co do znaczenia poszczególnych stwierdzonych w pracach skarżącej uchybień.
Komisja Egzaminacyjna II stopnia powinna – zdaniem Sądu – wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego przyjęła, że skarżąca uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego, gdyż uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie przynosi odpowiedzi na pytanie, dlaczego elementy negatywne prac skarżącej zdominowały elementy pozytywne, świadczące na rzecz jej przygotowania do zawodu notariusza.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że dla wystawienia oceny niedostatecznej za sporządzony akt notarialny nie jest konieczne wykazanie, że dotknięty jest on wadą powodującą jego nieważność, natomiast organ powinien zważyć wartość i znaczenie poszczególnych naruszeń w aspekcie całej pracy egzaminacyjnej. Sąd podniósł, że poszczególne uchybienia powinny być oceniane przy zastosowaniu kryteriów przypisanych dla każdej z poszczególnych ocen, a zatem dla dokonania ostatecznej oceny poprawności zadania konieczne jest dokonanie porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej pracy, przy zastosowaniu skali ocen wskazanych przez ustawodawcę.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi motywami Komisja II stopnia się kierowała przy przyjęciu, że elementy negatywne pracy skarżącej przeważyły nad jej elementami pozytywnymi (a przynajmniej tak ocenionymi przez egzaminatorów I stopnia) w sposób, który uniemożliwił podwyższenie oceny z kwestionowanej część egzaminu.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że materiał dowodowy sprawy nie został w pełni prawidłowo rozpatrzony przez organ odwoławczy, przez co organ ten dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74d § 3 ustawy Prawo o notariacie.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji uznał, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia dopuściła się ponadto uchybienia, które polegało na braku jednoznacznego odniesienia się do zarzutów strony skarżącej dotyczących nierównego traktowania osób zdających egzamin przed ww. komisją egzaminacyjną. W ocenie Sądu potrzeba wyjaśnienia wspomnianej wątpliwości skarżącej ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem – w przypadku potwierdzenia zasadności zarzutów strony skarżącej – może w konsekwencji zaistnieć sytuacja świadcząca o naruszeniu przez wydanie zaskarżonej uchwały przepisów zarówno ustawy zasadniczej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak i kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a.), poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i związanej z nią zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa i stosowanego przez te organy prawa.
Sąd I instancji podniósł, że skarżąca załączyła do skargi kopie ocen cząstkowych osób biorących udział w tym samym egzaminie notarialnym, co Sąd potraktował jako uzupełnienie argumentacji strony skarżącej. Osoby, których oceny załączono do pisma procesowego skarżącej brały udział w egzaminie przeprowadzanym przez tę samą komisję egzaminacyjną. Zdaniem Sądu I instancji kandydaci na notariuszy zdający w jednym roku, w jednym terminie, przed tą samą, konkretną komisją egzaminacyjną znajdują się w sytuacji podobnej i powinni być traktowani równo, konkurując w określonej grupie, rozwiązując te same zadania egzaminacyjne oceniane według tego samego klucza i kryteriów ustawowych. W ocenie Sądu strona skarżąca ma pełne prawo oczekiwać, że organy administracji publicznej potraktują ją w sposób zbliżony do sytuacji innych podmiotów, a przynajmniej, że w sytuacji, gdy inaczej potraktują daną osobę (podmiot) będącą stroną, to w sposób szczegółowy przytoczą argumenty uzasadniające zmianę poglądów. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca już odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 2 zwracała uwagę, że lektura ocen innych zdających, w tym ocen wystawionych przez tych samych notariuszy nie wskazuje na to, aby błędy znacznie poważniejsze prowadziły do uzyskania oceny niedostatecznej. Zdaniem skarżącej jej praca nie odbiega, co do sposobu rozwiązania poszczególnych zagadnień, od pozostałych prac sporządzonych przez innych zdających, które zostały ocenione pozytywnie (dostatecznie), a pomimo to została oceniona w sposób znacznie mniej korzystny od rozwiązań innych zdających, którzy rozwiązanie zadania egzaminacyjnego opierali na analogicznych założeniach.
W ocenie Sądu brak odniesienia się do powyższych zarzutów przez organ odwoławczy było niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego i w konsekwencji mogło podważać zaufanie strony do organów Państwa i stosowanego przez nie prawa.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi Z. A. na uchwałę z dnia 31 marca 2022 r. poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ administracji wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 74d § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie polegające na błędnym zastosowaniu i niewłaściwym uznaniu, że organ oceniając prace egzaminacyjne Z. A. na oceny negatywne dokonał tych ocen niezgodnie ze skalą ocen przywidzianych do oceny poszczególnych części egzaminu notarialnego, pomimo licznych i istotnych błędów, jakich dopuściła się skarżąca w sporządzonych pracach egzaminacyjnych podczas pierwszego i drugiego dnia egzaminu, co przełożyło się na brak jakichkolwiek podstaw do oceny tych prac na oceny pozytywne,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu, że organ w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji powyższego uchybienia nietrafne uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała Komisji II stopnia z dnia 31 marca 2022 r. nr DZP-II.628.63.2021 narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do zakresu przedmiotowej sprawy i w konsekwencji wystarczający do uznania, że oceny negatywne z egzaminu notarialnego, jakie uzyskała skarżąca w świetle licznych błędów, których dopuściła się w sporządzonych pracach egzaminacyjnych, były ocenami prawidłowymi,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu, że oceniając prace egzaminacyjne skarżącej Komisja II stopnia powinna porównać je z pracami innych zdających osób, podczas gdy każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu notarialnego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., a indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego – ustawy- Prawo o notariacie – wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu notarialnego stwierdził, że zaskarżona uchwała – którą utrzymano w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej ustalającą uzyskanie przez stronę negatywnego wyniku egzaminu notarialnego w związku z niedostateczną oceną z pierwszego projektu aktu notarialnego oraz niedostateczną oceną z drugiego projektu aktu notarialnego – nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że o braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały należało – zdaniem Sądu I instancji – wnioskować na tej podstawie – że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia nie wyjaśniła wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, co nie mogło pozostawać bez wpływu na krytyczną jej ocenę. Zwłaszcza, że prace egzaminacyjne strony – projekt pierwszego oraz projekt drugiego aktu notarialnego – nie zostały jednolicie ocenione przez egzaminatorów (ocena pozytywna i ocena negatywna), co – zdaniem Sądu I instancji – uzasadniało w tych okolicznościach potrzebę uwzględnienia pozytywnych aspektów pracy egzaminacyjnej, co z kolei miałoby nie pozostawać bez wpływu na wniosek, że "[...] brak wagi przydanej poszczególnym uchybieniom w sposób istotny ogranicza możliwość dokonania kontroli [...]", albowiem "Uzasadnienie [...] uchwały nie przynosi [...] odpowiedzi na pytanie, dlaczego elementy negatywne prac skarżącej zdominowały elementy pozytywne, świadczące na rzecz jej przygotowania do zawodu notariusza". Zdaniem Sądu I instancji, ""[...] z uzasadnienia [...] uchwały nie wynika jakimi motywami Komisja II stopnia się kierowała przy przyjęciu, że elementy negatywne pracy [...] przeważyły nad [...] elementami pozytywnymi (a przynajmniej tam ocenionymi przez egzaminatorów I stopnia) w sposób., który uniemożliwił podwyższenie oceny z kwestionowanej części egzaminu". Według Sądu I instancji, o braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały należało wnioskować i na tej podstawie, że Komisja Egzaminacyjnej II Stopnia nie odniosła się do zarzutów odwołania, z których miałoby wynikać, że inne prace egzaminacyjne oceniane przez tych samych egzaminatorów zostały ocenione inaczej przy stwierdzeniu tych samych błędów, co w przypadku potwierdzenia zasadności tychże zarzutów może prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady równego traktowania i naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutów naruszenia art. 74d § 3 ustawy Prawo o notariacie oraz naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. – których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba poprzedzić koniecznymi w rozpatrywanej sprawie – zważywszy na jej przedmiot – uwagami natury ogólnej, które nie są bez znaczenia.
Wymaga przede wszystkich podkreślenia – i zarazem przypomnienia, albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia tej okoliczności w dostatecznym stopniu – że cel aplikacji notarialnej polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza, a w ramach szkolenia aplikant notarialny jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie), sam zaś proces szkolenia aplikanta wieńczony jest egzaminem notarialnym, który w korespondencji do celów aplikacji polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza (art. 74 § 3 przywołanej ustawy), którego zasady oraz warunki, w tym warunki od spełnienia których uzależniony jest jego pozytywny wynik, zostały szczegółowo określone przez ustawodawcę (zob. zwłaszcza art. 74f § 1 i art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie).
W tym też kontekście i zarazem wobec istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, nie sposób jest pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W zakresie odnoszącym się do "zasad sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" – a więc również zawodu notariusza – która ma być realizowana – co trzeba w szczególny sposób zaakcentować – "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony", w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się (zob. np. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., K 1/10), że określa ona cel "sprawowanej pieczy", którym jest przestrzeganie właściwej jakości – w sensie merytorycznym i prawnym – czynności składających się na wykonywanie tych zawodów, wraz ze wskazaniem pożądanego stanu docelowego określonego, jako "należyte wykonywanie zawodu". Określa ona ponadto ramy tak sprawowanej pieczy, która motywowana jest interesem publicznym i potrzebą jego ochrony. Podkreślając potrzebę szerokiego rozumienia "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" w orzecznictwie sądu konstytucyjnego wskazuje się, że jej zakres może w szczególności obejmować dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (co wiąże się z posiadaniem odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego) – art. 74 ustawy Prawo o notariacie – ustalaniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych. Sprawowana w takim zakresie piecza, z całą pewnością nie pozostaje bez wpływu zapewnienie rzeczywistego zaufania publicznego, które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodu zaufania publicznego – zawodu notariusza.
Zwracając uwagę na ten aspekt zagadnienia, Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że na zaufanie to składa się wiele czynników, w tym w szczególności, przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód. Instrumentem służącym sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ustawy zasadniczej, przy uwzględnieniu określonych tą regulacją jej celów oraz ram, jest egzamin notarialny, który przeprowadzany jest przy istotnym udziale samorządu zawodowego notariuszy, współdecydującego i współuczestniczącego, jak wynika ze szczegółowych rozwiązań przyjętych w ustawie Prawo o notariacie, w zapewnieniu należytego wykonywania zawodu notariusza (zob. również wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 602/13).
W korespondencji do aksjologicznych założeń ustawy Prawo o notariacie – i zarazem w opozycji do argumentacji rezonującej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która eksponuje znaczenie słusznego interesu skarżącej (zob. s. 14 - 15) – za uprawniony należałoby uznać wniosek, że niewątpliwie znacznie wyższą wartością, która powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności przez komisję egzaminacyjną, jest wzgląd na to, aby wynik egzaminu notarialnego odpowiadał poziomowi przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza, nie zaś – co ma drugorzędne znaczenie – interesowi osoby przystępującej do tego egzaminu, zainteresowanej uzyskaniem wyniku pozytywnego. Zwłaszcza, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu notarialnego – które ma szczególny, bo swoisty charakter, a jego celem jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania – obowiązkiem organów administracji jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć, jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 861/22; 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1503/23; 6 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1057/20; 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1929/12).
Już więc z perspektywy tak ukształtowanych na gruncie normatywnym systemowych zasad dostępu do zawodu notariusza trzeba stwierdzić, że w relacji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – która zdaniem Sądu I instancji, miałaby przekonywać o tym, że kontrolowana uchwała Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia została podjęta z naruszeniem prawa – skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa jego zgodność z prawem.
Wobec tego, że oceny prac egzaminacyjnych – w tym rzecz jasna oceny prac egzaminacyjnych skarżącej – nie są dokonywane w ramach "luzu decyzyjnego", lecz podlegają ściśle określonym kryteriom, wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 74d § 1 ustawy Prawo o notariacie, pierwsza i druga część egzaminu notarialnego polegają na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu). Zgodnie z art. 74d § 3 ustawy, członkowie komisji dokonują oceny części drugiej egzaminu zgodnie ze skalą ocen zawartą w ustawie, przy czym zgodnie z art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie, oceny rozwiązania każdego z zadań części drugiej dokonują dwaj członkowie komisji niezależnie od siebie biorąc pod uwagę: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność zastosowanego przez zdającego rozstrzygnięcia problemu. Ponownie podkreślając, że przedmiotem oceny egzaminacyjnej jest sprawdzenie przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w korespondencji do powyższego – i zarazem wobec obiektywnych kryteriów oceny rozwiązania każdego z zadań, a mianowicie zachowania wymogów formalnych, właściwego zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji, poprawności zastosowanego przez zdającego rozstrzygnięcia problemu (art. 74e § 2 przywołanej ustawy) – wobec istoty, celów oraz funkcji egzaminu notarialnego, a co za tym idzie, wobec funkcji i roli notariusza – który jest powołany do dokonywania czynności, którym strony są obowiązane lub pragną nadać formę notarialną, i które to czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego (art. 1 § 1 i art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie) – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że redakcyjna i formalna prawidłowość pracy (projektu aktu notarialnego) oraz umiejętność i prawidłowość operowania językiem prawniczym – który ze swej istoty jest językiem hermetycznym – nie jest również pozbawiona istotnego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 861/22).
W związku z tym więc, że – jak wynika z powyższego – kryterium, zgodnie z którym egzaminatorzy oceniają pracę ma charakter obiektywny, albowiem stanowi je przepis prawa, to w zakresie odnoszącym się do kwestii oceny, czy przyjęte przez zdającego rozwiązania są prawidłowe, oceniający nie ma żadnego luzu decyzyjnego – a mianowicie jak się to określa, pozbawiony jest wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego. Praca egzaminacyjna, która spełnia wymagania określone przepisami prawa musi być bowiem oceniona pozytywnie. Natomiast w zależności od tego, w jakim stopniu praca spełnia wskazane wymagania, egzaminatorzy wystawiają oceny korzystając ze skali ocen zawartych w ustawie. Także i te oceny oraz ich indywidualizowanie nie jest przejawem "luzu decyzyjnego", albowiem stanowią one wyraz indywidualnego podejścia specjalistów, którzy z jednej strony gwarantują znajomość przepisów prawa i obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań, a z drugiej zawierają element własnej "eksperckiej" oceny poziomu pracy. Jakkolwiek wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają pewien element subiektywny, to jednak mając na uwadze, że zgodnie z art. 71f § 1 w zw. z art. 74 § 1 i art. 71b § 1 ustawy Prawo o notariacie, członkami komisji są osoby, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przeprowadzenia egzaminu, a zgodnie z art. 74e § 3 ustawy, każdy z członków komisji wystawia samodzielnie ocenę cząstkową wraz z uzasadnieniem, zaś ostateczną ocenę stanowi średnia ocen wystawionych przez obu egzaminatorów, należy stwierdzić, że ocena końcowa nie jest wynikiem stosowania "luzu decyzyjnego", ani tym bardziej dowolności (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1421/10).
W tożsamy sposób działa również Komisja Odwoławcza, która ocenia zarzuty odwołania biorąc pod uwagę ich zasadność w świetle przepisów prawa (art. 74h ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego).
Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że poprawna praca egzaminacyjna musi być oceniona pozytywnie, natomiast praca, w której zdający popełnił błędy niepozwalające na uznanie, że jest on przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, musi być oceniona negatywnie. Stanowi to bowiem istotę egzaminu notarialnego, którego pozytywny rezultat otwiera – o czym była mowa na wstępie w kontekście odnoszącym się do normatywnych i aksjologicznych oraz determinowanych potrzebą ochrony interesu publicznego założeń systemu zasad dostępu do zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 72 § 1, art. 74 § 3, art. 74f § 1 i art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie) – dostęp do wykonywania zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego.
W związku z powyższym – wbrew stanowisku Sądu I instancji – o wadliwości działania Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nie sposób jest wnioskować na podstawie tezy, że organ odwoławczy po pierwsze, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego (zwłaszcza w sytuacji, gdy prace egzaminacyjne strony nie zostały jednolicie oceniona przez egzaminatorów (ocena pozytywna i ocena negatywna), co uzasadniało potrzebę uwzględnienia pozytywnych aspektów prac egzaminacyjnych, które zostały dostrzeżone przez egzaminatorów, zaś po drugie, że nie odniósł się do zarzutów odwołania, z których miałoby wynikać, że prace egzaminacyjne innych zdających oceniane przez tych samych egzaminatorów zostały ocenione inaczej przy stwierdzeniu tych samych błędów, co w przypadku potwierdzenia zasadności tychże zarzutów może prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady równego traktowania.
Kwestionując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, którą została utrzymana w mocy uchwała Komisji Egzaminacyjnej ustalająca uzyskanie przez stronę negatywnego wyniku egzaminu notarialnego w związku z niedostateczną oceną z pierwszego projektu aktu notarialnego oraz z drugiego projektu aktu notarialnego, Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu tej istotnej okoliczności, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest – zważywszy na przedmiot sprawy – stanem faktycznym zamkniętym treścią zadania egzaminacyjnego, jego założeniami, a ponadto – jeżeli nie przede wszystkim, a to wobec celów egzaminu notarialnego – pracą egzaminacyjną oraz oceną tejże pracy.
Siłą rzeczy, postępowanie dotyczące ustalenia wyniku egzaminu notarialnego – co jest aż nadto oczywiste w świetle jego funkcji i celów – jest postępowaniem prowadzonym w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a,, której przedmiotem w relacji do celu egzaminu notarialnego (podobnie, jak i adwokackiego, czy też radcowskiego) jest sprawdzenie przygotowania prawniczego konkretnej osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności tejże osoby do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu, w tym sprawdzenie wiedzy tej konkretnej osoby z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania.
Jest więc oczywiste, że każda praca egzaminacyjna podlega indywidualnej ocenie na podstawie zobiektywizowanych oraz określonych przepisami prawa kryteriów, która jest dokonywana przez ekspertów według najlepszej ich wiedzy – o czym była mowa powyżej – a w konsekwencji, że uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca ostateczny wynik egzaminu notarialnego konkretyzuje normę prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego oraz wyłącznie w jego sprawie – której stan faktyczny jest stanem zamkniętym i zindywidualizowanym konkretną pracą egzaminacyjną. Siłą rzeczy, wobec celów egzaminu notarialnego, nie dość, że prace zdających nie podlegają ocenie porównawczej – a mianowicie w relacji do treści oraz poziomu innych prac egzaminacyjnych – to również, co nie mniej oczywiste – a to wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 oraz z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sprawa ustalenia wyniku egzaminu notarialnego konkretnej osoby (konkretnego zdającego) nie podlega porównawczemu rozpatrywaniu. Granice tej sprawy – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – wyznacza i określa uchwała komisji egzaminacyjnej, która w sposób wiążący ustala wobec jej adresata (zdającego) prawne konsekwencje stwierdzonych faktów (których podstawą stwierdzenia jest konkretna praca egzaminacyjna), a więc innymi słowy uchwała, która – jak podniesiono powyżej – konkretyzuje normę prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego oraz wyłącznie w jego sprawie (por. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II GSK 709/21).
Stanowisko Sądu I instancji upatrujące wadliwości zaskarżonej uchwały w potencjalnym ryzyku naruszenia zasady równego traktowania należało więc uznać za nieuzasadnione podobnie, jak i formułowane na jego gruncie oczekiwania adresowane do Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia.
W opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba również stwierdzić, że nie ma podstaw, aby zasadnie podważyć prawidłowość podejścia Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia do oceny istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji, aby zasadnie można było podważać rezultat tejże oceny wyrażający się w ustaleniu uzyskania przez stronę negatywnego wyniku egzaminu notarialnego w związku z niedostateczną oceną z pierwszego projektu aktu notarialnego oraz z drugiego projektu aktu notarialnego.
Jakkolwiek faktem jest, że wymienione prace egzaminacyjne skarżącej nie zostały ocenione jednolicie, a żaden z egzaminatorów nie stwierdził, że projekty aktów zawierają wadę nieważności czynności dokonanej w formie aktu notarialnego, to jednak – czego Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu, co trzeba podkreślić w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały Komisja Egzaminacyjna II Stopnia szczegółowo odniosła się do wad i błędów tych prac egzaminacyjnych opisując ich charakter oraz znaczenie dla ustalenia ostatecznego wyniku egzaminu notarialnego.
W odniesieniu do pierwszego projektu aktu notarialnego, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Komisja Egzaminacyjna II Stopnia – podzielając trafność stanowiska egzaminatorów odnośnie do wadliwości rozwiązania egzaminacyjnego – szeroko opisała i wskazała błędy i wady tej pracy egzaminacyjnej w zakresie odnoszącym się do: niewłaściwego zastosowania przez skarżącą art. 92 § 1 pkt 4a ustawy Prawo o notariacie, co w relacji do wniosków wynikających z analizy treści pracy stanowiło – zdaniem organu odwoławczego – konsekwencję braku zrozumienia istoty regulacji prawnej zawartej na gruncie tego przepisu prawa, nie zaś – jak podnosiła strona oczywistej omyłki (s. 15 – 17); niewykonania zadania egzaminacyjnego w zakresie odnoszącym się do zagadnienia, które stanowiło jeden z elementów zadania egzaminacyjnego, a mianowicie, czy kredyt został udzielony na działalność gospodarczą, co nie pozostawało bez wpływu na prawidłowość rozwiązania tego zadania w zakresie odnoszącym się do ustalenia wysokości wynagrodzenia notariusza oraz wynagrodzenia za ustanowienie hipoteki (s. 17 – 18); braku zwarcia w projekcie aktu notarialnego koniecznych pouczeń – w tym pouczenia wynikającego z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z art. 79 pkt 8a, art. 92 § 4 i § 41 ustawy Prawo o notariacie, z art. 62610 § 1, § 11, art. 62612 § 1 i § 3 k.p.c., z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z art. 37a ustawy o lasach, z art. 22 i art. 23 ustawy Prawo wodne, z art. 777 k.p.c. (s. 18); wadliwego skonstruowania wniosku wieczystoksięgowego (s. 19 oraz s. 23 – 24); wadliwego skonstruowania oświadczenia odnośnie do poddania się egzekucji (s. 19 – 22); wadliwego – co zdaniem Komisji stanowiło poważny błąd pracy – rozwiązania zagadnienia odnoszącego się do oświadczenia o zrzeczeniu się prawa użytkowania, co stanowiło naruszenie obowiązku należytego zabezpieczenia praw i słusznych interesów stron oraz innych osób – art. 80 § 2 ustawy Prawo o notariacie (s. 22 – 23); braku oświadczenia o nieustanowieniu przez spółkę hipoteki na rzecz kredytującego banku (s. 24 – 25); naruszenie art. 92 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie w zakresie odnoszącym się do podania numeru PESEL tłumacza przysięgłego (s. 25).
Natomiast w odniesieniu do drugiego projektu aktu notarialnego, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Komisja Egzaminacyjna II Stopnia opisała i wskazała błędy i wady tej pracy egzaminacyjnej w zakresie odnoszącym się do: potrzeby wskazania stanu cywilnego osoby fizycznej – art. 92 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie (s. 26); zbędnego podania obywatelstwa wszystkich osób fizycznych – art. 92 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie (s. 26 – 27); nieprawidłowego rozwiązania zagadnienia odnoszącego się do umorzenia udziałów w razie ogłoszenia upadłości wspólnika, co stanowiło naruszenie art. 83 ustawy Prawo upadłościowe skutkując nieważnością części postanowień umowy spółki (s. 27); błędu polegającego na wyrażeniu zgody na zbycie udziałów przez zgromadzenie wspólników, nie zaś przez spółkę (s. 27 – 28); braku określenia zasad i warunków wypłaty zaliczki na poczet przewidywanej dywidendy (s. 27); braku precyzyjnego zapisu odnośnie do opłat oraz kwot pobranych od spółki przez notariusza (s. 27).
W korespondencji normatywnych i aksjologicznych – determinowanych potrzebą ochrony interesu publicznego – założeń systemu zasad dostępu do zawodu notariusza (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 72 § 1, art. 74 § 3, art. 74f § 1 i art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie) – o czym była mowa na wstępie – za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wady i błędy projektów aktów notarialnych, wobec tego, że miały charakter wad i błędów istotnych – albowiem, między innymi, prowadziły one do braku należytego zabezpieczenia praw i słusznych interesów stron oraz innych osób (art. 80 § 2 ustawy Prawo o notariacie), czy też skutkowały nieważnością części postanowień umowy spółki – stanowiących istotne naruszenie przepisów ustawy Prawo o notariacie, przepisów Prawa upadłościowego, przepisów k.s.h., przepisów ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, nie mogły pozostawać bez wpływu na ustalenie uzyskania przez stronę negatywnego wyniku egzaminu notarialnego w związku z niedostateczną oceną z pierwszego projektu aktu notarialnego oraz z drugiego projektu aktu notarialnego.
Jeżeli przy tym podkreślić, że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia wskazała w uzasadnieniu podejmowanej uchwały konkretne wady i błędy pracy egzaminacyjnej w relacji do przepisów prawa, których znajomością i umiejętnością stosowania powinna wykazać się strona – celem egzaminu notarialnego jest bowiem sprawdzenie przygotowania prawniczego konkretnej osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu, w tym sprawdzenie wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania – oraz opisała charakter i znaczenie tych wad i błędów, a co więcej wskazała ich wpływ na obniżenie oceny, a co za tym idzie ich wpływ na ostateczną ocenę egzaminu (zob. s. 15, s. 17, s. 18, s. 19, s. 21, s. 22, s. 23, s. 25, s. 27, s. 29 uzasadnienia kontrolowanej uchwały), to nie sposób jest twierdzić, że w relacji do treści powierzonych obowiązków, obowiązki te Komisja wykonała z naruszeniem prawa, które przypisał jej Sąd I instancji.
Wobec celu oraz istoty egzaminu notarialnego, którego pozytywny rezultat otwiera – o czym była mowa na wstępie w kontekście odnoszącym się do normatywnych i aksjologicznych oraz determinowanych potrzebą ochrony interesu publicznego założeń systemu zasad dostępu do zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 72 § 1, art. 74 § 3, art. 74f § 1 i art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie) – dostęp do wykonywania zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego, w rekapitulacji przedstawionych argumentów ponownie trzeba więc podkreślić, że tylko poprawna praca egzaminacyjna może być oceniona pozytywnie, natomiast praca, w której zdający popełnił błędy niepozwalające na uznanie, że jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, musi być oceniona negatywnie.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a tym samym, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę strony na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2022 r. stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało jej oddalenie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.