II GSK 398/21

II GSK 398/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
III SA/Gl 903/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-09-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1373
art. 139 ust. 4 , ust. 5, art. 142 ust. 6, art. 154 ust. 7
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 903/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 12-5603/OD-WPRS-40/ZRP/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzania od B. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach.
Uzasadnienie
I.
W dniu 6 marca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm. - dalej jako ustawa o świadczeniach) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla gminy K., kod postępowania: 12-14-000266/STM/07/1/07.0000.218.02/01. W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż 723.052,50 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.
Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:
- zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
- zarządzeniu Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.
W postępowaniu złożono 9 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń.
W części niejawnej postępowania po przeprowadzonych negocjacjach, działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta B. K. prowadzącego Prywatne Centrum Stomatologii w K. (wnioskodawca, skarżący) nie została wybrana. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta wnioskodawcy uzyskała ocenę 36,071 pkt, w tym 26,071 pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 44,482 punktów rankingowych.
II.
Decyzją z 9 czerwca 2014 r. nr 12-809/OD-73/WOKS/2014 Dyrektor ŚOW NFZ oddalił odwołanie B. K. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z 12 sierpnia 2014 r. nr 12-1419/OD-WPRS-95/ZRP/2014 utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie własne.
Wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1406/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. K. na ww. decyzję.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez B. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15 uchylił powyższy wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ŚOW NFZ z 9 czerwca 2014 r. oraz orzekł o kosztach.
NSA wskazał, że w sprawie do prowadzenia negocjacji z oferentami celem ustalenia liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia został powołany dwuosobowy zespół. Jako podstawę prawną powołania tego zespołu wskazano § 8 regulaminu pracy komisji - k. 48 akt adm. - powołanie przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej, w celu przeprowadzenia negocjacji, Zespołu nr STM_2014_3/N w osobach: O. S. (kierownik zespołu) oraz E. K-L. (członek). W Protokole końcowym z negocjacji opatrzonym datą 7 maja 2014 r. po stronie oznaczonej, jako "Podpisy członków Komisji" widnieją dwa podpisy (nieczytelne) - k. 133 akt adm.
W związku z tym NSA uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. NSA podkreślił, że ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z tego przepisu jasno wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie o świadczeniach przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez Przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami. Zdaniem NSA, prawidłowa wykładnia art. 139 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej.
Z uwagi na powyższe, NSA stwierdził, że ani w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach, ani w przepisach rozporządzenia z 2004 roku ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. Takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań.
Tym samym, w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Bowiem ani ustawa o świadczeniach, ani rozporządzenie z 2004 roku nie zawiera przepisów przewidujących upoważnienie dla organów NFZ do powierzenia niektórych czynności zespołom negocjacyjnym (dwuosobowym). Brak upoważnienia w akcie prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że w regulaminie wewnętrznym nie można modyfikować obowiązujących unormowań zawartych w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu.
W ocenie NSA nie podlega przy tym dyskusji, że przeprowadzanie w części niejawnej negocjacji przez komisję konkursową, nie zaś dwuosobowe zespoły negocjacyjne ma również znaczenie dla oferentów, gdyż negocjacje stanowią ważny etap postępowania konkursowego, ponieważ prowadzą do uzgodnienia istotnych postanowień przyszłej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, dotyczą bowiem liczby planowanych świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia.
Nie ma w sprawie znaczenia okoliczność podkreślana w decyzjach obu instancji, że w pomieszczeniu, w którym przeprowadzone zostały spotkania negocjacyjne byli obecni wszyscy członkowie danej komisji konkursowej, pracujący w poszczególnych zespołach. NSA odwołał się do swoich wcześniejszych rozstrzygnięć, wyrażonych w wyrokach z 21 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 396/12, oraz z 27 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 914/14 i II GSK 1166/14.
III.
Rozpoznając sprawę ponownie (po uchyleniu przez NSA), Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z 30 sierpnia 2017 r. nr 12-11333/OD-131/WOKS/2017 po raz drugi oddalił odwołanie skarżącego B. K.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z 6 października 2017 r. nr 12-12274/OD-WPRS-33/ZRP/2017 utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 30 sierpnia 2017 r.
Po rozpatrzeniu skargi B. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1124/17 uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ŚOW NFZ z 30 sierpnia 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.
Uznał, że w sprawie doszło do naruszenia wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15, a prezentowane w uzasadnieniach obu decyzji poglądy stanowią niedopuszczalną polemikę z tą wiążącą oceną prawną. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres związania oceną prawną prezentowaną w wyroku NSA jest jednoznaczny. Sąd ten stwierdził bowiem, że naruszenie przepisu prawa materialnego nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu negocjacji przez podmiot nieuprawniony, tj. dwuosobowy zespół zamiast podmiotu uprawnionego tj. komisji konkursowej.
Obowiązkiem organu było zastosowanie się do wiążącej oceny prawnej, czego nie uczynił. Organ uznał się bowiem za uprawniony do polemizowania z oceną NSA poprzez wywodzenie, że co prawda doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego zarzuconego przez NSA, ale nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącego (uszczerbku w możliwości zawarcia umowy). W związku z powyższym ocenił, że odwołanie nie może zostać uwzględnione ponieważ uwzględnienie odwołania byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy interes prawny skarżącego doznałby uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
W sytuacji, w której NSA przesądził, że prowadzenie negocjacji w postępowaniu konkursowym przez dwuosobowy zespół kwalifikować trzeba jako działanie podmiotu nieuprawnionego, gdyż podmiotem uprawnionym jest komisja konkursowa oraz że przyjęcie wykładni przepisów dozwalającej na działanie podmiotu nieuprawnionego stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem organu było zastosowanie się do tej wiążącej oceny i jej zastosowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jakakolwiek polemika z wiążącą w tym postępowaniu oceną prawną jest niedopuszczalna.
IV.
Oceniając sprawę skarżącego po raz kolejny, Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z 28 września 2018 r. nr 12-6365/OD-43/WOKS/2018 umorzył postępowanie w sprawie.
Stwierdził, że działania komisji Konkursowej polegające na przeprowadzeniu negocjacji w 2-osobowym zespole naruszyły zasady postępowania konkursowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zasadniczo wobec powyższego, z przytoczonych względów zachodzi konieczność wydania decyzji uwzględniającej odwołanie. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika jednak konieczność jednoczesnego przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań dla odwołującego. Na kanwie niniejszej sprawy jednak prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż 30 czerwca 2017 r. zakończył się okres obowiązywania umowy, która miałaby być zawarta z Odwołującym w trybie rokowań. W sytuacji takiej organ może jedynie poprzestać na wskazaniu, że w postepowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zatem także do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z 21 listopada 2018 r. nr 12-7145/OD-WPRS-16/ZRP/2018 utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 412/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z 21 listopada 2018 r. i orzekł o kosztach.
Zdaniem WSA, powołany w decyzji z 21 listopada 2018 r. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umożliwia umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a.
W sprawie jakkolwiek organ II instancji podał w sentencji wskazaną normę prawną co wskazywałoby na to, że podjął tego rodzaju decyzję to jednak dokonując lektury całej sentencji spornej decyzji WSA zauważył, że organ tak naprawdę utrzymał w mocy decyzję organu z 28 września 2018 r. w mocy. Tym działaniem przekroczył zatem normę art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i ją naruszył. Utrzymując w mocy decyzję z 28 września 2018 r. organ przyjął, że tą decyzją organ oddalił odwołanie strony skarżącej dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.
W konsekwencji, w ocenie WSA organ II instancji nie sprostał wymogom wynikającym zarówno z art. 138 § 1 pkt 3 jak i art. 107 k.p.a., gdyż podjęta w sprawie decyzja jest kompletnie nieczytelna i nie wynika z niej jakie w istocie rzeczy organ podjął rozstrzygnięcie wywołane wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni w tym zakresie zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżona decyzja nie zawiera również wyjaśnienia z jakich powodów i przyczyn nie zastosowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie do wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15.
V.
Rozstrzygając sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 412/19, Dyrektor ŚOW NFZ kolejną już decyzją z 1 sierpnia 2019 r. nr 12-5603/OD-WPRS-40/ZRP/2019 orzekł o uchyleniu własnej decyzji z 28 września 2018 r. w całości i o umorzeniu postępowania w całości.
Jak wskazał, po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał, że w decyzji I instancji znalazł się nieprawidłowy wniosek, który sam w sobie skutkowałby naruszeniem zasady równości i uczciwej konkurencji. W szczególności stwierdził, że zgodnie z dokonaną przez NSA oceną prawną, że działania komisji konkursowej polegające na przeprowadzeniu negocjacji w dwuosobowym zespole naruszyły zasady postepowania konkursowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, co nie oznacza, że nieprawidłowe działania komisji konkursowej nie dotknęły innych uczestników postepowania w takim samym stopniu. Należy mieć na uwadze, że każdy z oferentów negocjował z niepełnym składem komisji, zatem w wytypowanym w sposób wadliwy i ta okoliczność dotknęła każdego z oferentów w takim samym stopniu. Żaden z tak wytypowanych składów komisji nie sugerował jakiemukolwiek podmiotowi zmiany ceny, gdyby tak zrobił mogłoby to być odebrane jako manipulacja wynikami postepowania konkursowego, gdyż nie sposób byłoby uniknąć zarzutu, że jeden z oferentów był nakłaniany do obniżenia cen, aby w ogóle uzyskać możliwość wykonywania świadczeń. Takie działanie naruszałoby zdaniem organu zasady uczciwej konkurencji. Nie jest zatem prawdą teza uchylonej decyzji, że z faktu stwierdzenia oczywistej nieprawidłowości przez NSA miałby wynikać wniosek postawiony w tej decyzji, jakoby z przytoczonych względów i na mocy powołanych wyżej przepisów prawa, zachodziłaby konieczność wydania decyzji uwzgledniającej odwołanie, a z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynikałaby konieczność jednoczesnego przeprowadzenia postepowania w trybie rokowań dla odwołującego się. Wręcz przeciwnie, okoliczności takie nie wystąpiły a nie sposób jest przeprowadzić powtórzenia nieprawidłowo dokonanej czynności przez komisję konkursową wobec wszystkich oferentów.
Z samego faktu obsadzenia ww. składów w sposób nieprawidłowy nie wynika jeszcze nierówne potraktowanie wnioskodawcy na tle pozostałych, identycznie potraktowanych oferentów.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że dokonanie w niniejszej sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia innego niż umorzenie postepowania przypadającego po czasie kontraktowania stanowiłoby o materializacji przesłanki stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji określonej w art. 152 § 1 ust 5 k.p.a.
VI.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 903/19 oddalił skargę B. K. na ww. decyzję Dyrektora ŚOW NFZ 1 sierpnia 2019 r.
WSA, co do zasady, podzielił pogląd organu odnośnie do potrzeby umorzenia postępowania.
Zauważył, że kwestie merytorycznego postępowania w sprawie zostały ostatecznie rozstrzygnięte w wyroku WSA wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 412/19. W jego uzasadnieniu wskazano na braki i niekonsekwencje w postępowaniu organu znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a to w kontekście wskazań NSA zawartych w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15.
WSA podkreślił jednak, że okres realizacji świadczeń z postępowania konkursowego oznaczono od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Zaskarżona decyzja datowana była na 1 sierpnia 2019 r. Upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie, do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w wyroku z 25 maja 2017 r., a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania, co prawidłowo dostrzegł i uwzględnił Dyrektor ŚOW NFZ.
Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazał jako podstawy prawnej art. 105 k.p.a., jednakże naruszenie to pozostaje bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem postępowania konkursowego było zawarcie umowy o oświadczenie usług stomatologicznych o określonych w tym postępowaniu parametrach, we wskazanym czasie. W rozpoznawanej sprawie wykonanie tego zobowiązania było niemożliwe ze względu nas upływ czasu przeznaczonego na realizacje konkursu, a w konsekwencji zawarta w wyniku pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia konkursu umowa byłaby niewykonalna. Okoliczności te zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w sposób dostateczny, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie bezzasadnymi.
Jako niezasadne oceniono zarzuty skargi odnoszące się do merytorycznych zagadnień w sprawie. Nie były one przedmiotem zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.), a zatem uzasadnienie decyzji nie zawierało odniesień do nich (art. 153 p.p.s.a.).
VII.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń stomatologicznych nie zostało przeprowadzone z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji oraz że w trakcie jego przeprowadzania interes skarżącego nie doznał uszczerbku, podczas kiedy postępowanie to nie było prowadzone zgodnie z wymienionymi zasadami, co doprowadziło do:
a) wprowadzenia skarżącego w błąd w toku negocjacji wskazując, że jego oferta jest korzystna i spełnia wszystkie warunki, jakie są potrzebne do zawarcia umowy w ramach konkretnego postępowania, co skutkowało brakiem podania przez B. K. niższej oferowanej ceny świadczenia usług,
b) wyboru ofert podmiotów, których przeprowadzona ocena była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa w kontekście zasad jej przeprowadzenia określonych Zarządzeniem 3/2014/DSOZ, co skutkowało przyznaniem zwiększonej ilości punktów za spełnienie kryteriów, których oceniane oferty nie przedstawiały oraz wyborem 2 razy tego samego oferenta M. R.;
2. art. 151 w zw. z art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania wydanych przez NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15 oraz przez WSA w Gliwicach w wyroku z 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 412/19 oraz w wyroku z 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1124/17, w sytuacji gdy z uzasadnienia organu wynika, że stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w całości sprzeczne z wytycznymi tych Sądów. Sąd nieprawidłowo uznał również, że wytyczne Sądu mogą ulec "dezaktualizacji", podczas gdy z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że niezastosowanie się do wskazań sądu może być uzasadnione jedynie zmianą stanu prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie się przez organ do wytycznych sądów, skutkowałoby uznaniem przez organ, że interes prawny skarżącego doznał uszczerbku - zgodnie ze wskazaniami NSA - oraz że organ ponownie dopuścił się naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji - zgodnie ze wskazaniami WSA - a tym samym zaskarżona decyzja zostałaby uchylona;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd, że w sprawie nie może zapaść inne rozstrzygniecie niż umorzenie postępowania przypadającego po okresie kontraktowania, gdyż odmienne rozstrzygniecie stanowiłoby o materializacji przesłanki stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, która byłaby niewykonalna w dniu jej wydania - sąd, (podobnie jak organ nie wyjaśnia jednak w żaden sposób dlaczego decyzja w tym zakresie jest prawidłowa oraz z jakiego powodu decyzja uwzględniająca odwołanie miałaby być niewykonalna. Tymczasem skarżący w skardze do WSA podnosił zarzuty i przytaczał szereg argumentów przemawiających za tym, iż możliwe jest w niniejszej sprawie wydanie merytorycznej decyzji uwzględniającej odwołanie skarżącego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - gdyby sąd zajął się i zbadał kwestię naruszenia wskazanych przepisów (czego nie uczynił co wynika z uzasadnienia), doszedłby do wniosku, że sprawa nie może zostać umorzona, a tym samym skarga winna zostać przez sąd uwzględniona;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczenia w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez WSA, że nie sposób jest przeprowadzić powtórzenia nieprawidłowo dokonanej czynności przez komisję konkursową wobec wszystkich oferentów, a jednocześnie uznając, iż z samego faktu obsadzenia składów w sposób nieprawidłowy, nie wynika jeszcze nierówne potraktowanie wnioskodawcy na tle pozostałych, identycznie potraktowanych oferentów (tym samym czynienie ustaleń sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 25 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 2328/15, w którym wyraźnie stwierdzono, że w trakcie postępowania nastąpiła nieprawidłowość). Nie sposób uznać, że fakt przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów prawa dotyczących składu komisji konkursowej wobec wszystkim oferentów, powoduje iż postępowanie to przeprowadzono prawidłowo oraz że wszystkie strony zostały równo potraktowane i że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. Skoro postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, które równość tą mają zagwarantować, bezprawne działanie wobec wszystkich nie może powodować, że staje się ono zgodne z prawem. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - gdyby sąd w sposób prawidłowy zbadał naruszenie wskazanych przepisów doszedłby do przekonania, że spowodowało ono uszczerbek w interesie skarżącego, a tym samym wydałby rozstrzygnięcie uwzględniające skargę;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z 28 września 2018 r. organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert z naruszeniem przepisów prawa interes prawny skarżącego doznał uszczerbku. W decyzji drugiej instancji organ stwierdził natomiast, że do uszczerbku w interesie skarżącego nie doszło, co stanowi orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie przez sąd zarzucanego przepisu doprowadziłoby do uchylenia decyzji, jako niezgodnej z zakazem reformationis in peius;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie przez sąd uzasadnienia, które nie zawiera wyjaśnienia podstawy wydanego w sprawie wyroku. Sąd nie odniósł się również do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego, ograniczając się jedynie do stwierdzeń, że organ w całości podziela poglądy organu, a zarzuty skarżącego były niezasadne. Sporządzone przez sąd uzasadnienie wskazuje, że WSA w ogóle nie rozpoznał sprawy, a jedynie opowiedział się po stronie organu. Sąd sporządził uzasadnienie wyroku w taki sposób, aby pasowało do wydanego w sprawie wyroku, bez konieczności merytorycznego odnoszenia się do stawianych zarzutów. Sąd wydając wyrok zastosował niedozwoloną przy orzekaniu w sprawie wnioskowanie indukcyjne - od ogółu do szczegółu. Sąd dopasował bowiem argumenty zawarte w uzasadnieniu, do powziętego z góry założenia. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyby WSA w sposób dokładny i wnikliwy przeanalizował sprawę i na podstawie dokonanej analizy wyciągnął odpowiednie wnioski i w oparciu o nie orzekał w sprawie, uwzględniłby skargę skarżącego.
7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez WSA jako prawidłowego powołania przez organ jako podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - a to uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji z 28 września 2018 r. i umorzenia postępowania, co biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, iż uchylone rozstrzygnięcie stanowiło umorzenie postępowania, stanowi faktyczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a więc rozstrzygnięcie zbieżne z tym uchylonym przez WSA), stanowiąc jednocześnie obejście prawa. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - gdyby WSA uwzględnił naruszenie zarzucanego przepisu, uwzględniłby skargę na korzyść, skarżącego.
Strona podkreśliła również że NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15 przesądził, że organ w trakcie przeprowadzania konkursu ofert w 2014 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przeprowadzając negocjacje z oferentami przez 3-osobowe zespoły, w miejsce całej komisji konkursowej.
Organ, pomimo wytycznych wydanych przez NSA, w kolejnych decyzjach stara się wykazać, że naruszenie którego się dopuścił w trakcie postępowania, nie ma żadnego wpływu na interes skarżącego i dąży do nieuwzględnienia odwołania skarżącego. W sprawie, po wyroku wydanym przez NSA orzekał również już dwukrotnie WSA w Gliwicach, który stwierdzał jednoznacznie, że organ nie stosuje się do wskazań wynikających z wyroku NSA.
Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji z kolei w żaden sposób nie uwzględnia wydanych wytycznych, czego nie dostrzegł WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku.
WSA w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok, nie rozważył w ogóle sprawy, nie odniósł się do podniesionych zarzutów, nie wyjaśnił motywów wydanego wyroku, ograniczając się do przyjęcia stanowiska organu, które wielokrotnie było już podważane przez sądy orzekające w niniejszej sprawie.
Ponadto tok niniejszego postępowania wykazuje, że NFZ pomimo, że dopuszcza się naruszania przepisów prawa w trakcie prowadzonych postępowań konkursowych, nie ponosi z tego tytułu żadnych konsekwencji - co w rezultacie powoduje bezskuteczność przepisów regulujących zasady i tryb prowadzenia konkursu ofert.
Niniejsze postępowanie pokazuje również, że ochrona interesu oferentów jest jedynie iluzoryczna. To z kolei daje organom przyzwolenie do nieprzestrzegania przepisów, z uwagi na brak jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wynikających z naruszeń.
Uznanie jednocześnie, że zakończenie okresu kontaktowania stanowi argument za umorzeniem postępowania, stanowi swego rodzaju nagrodę dla organu za naruszanie przepisów i pokazuje, że im więcej decyzji zostanie przez organ wydanych z naruszeniem prawa tym dłuższy tok postępowania i tym większa szansa, że sąd uzna za zasadną niewykonalność decyzji, dzięki czemu organ nie będzie musiał merytorycznie orzekać w sprawie i uwzględniać odwołań w sytuacji, kiedy są one zasadne.
Taki sposób działania organów jest w całości niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora ŚOW NFZ oraz uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej z 28 września 2018 r.
Ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach
W każdym z przypadków strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.
VIII.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IX.
Skarga kasacyjna w okolicznościach sprawy jest nieuzasadniona.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, mająca swoje źródło w art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej (a ściśle zarzuty i ich rozwinięcie w uzasadnieniu), determinują i wyznaczają zakres kontroli sądowej w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia WSA w celu ustalenia innych wad, jakie mogą w nim tkwić.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że w myśl wynikającej z niego normy prawnej, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma zostać ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (w tym zakresie por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).
Strona uznaje, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy, nie odnosząc się również do wszystkich zarzutów przedstawionej mu skargi zwykłej.
Zarzut ten jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane na podstawie wskazanego przepisu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej istoty sprawy. Takie działanie może bowiem mieć miejsce w ramach zarzutów materialnych bądź procesowych, które notabene strona w niniejszej sprawie także formułuje.
Skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo zależy zatem od wykazania brakujących elementów uzasadnienia oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. wymagane jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jaki.
W tym kontekście nie jest tak, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy czy nie odniósł się do ważkich zarzutów strony, co powoduje jeden ze stanów wskazanych w uchwale NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 i uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu. Strona może nie zgadzać się z wyrokiem, co też czyni, ale nie może z kolei twierdzić, że w tej sprawie WSA nie rozstrzygnął o istocie i nie sformułował w ogóle jakiejkolwiek własnej oceny, która wymykałaby się spod kontroli instancyjnej NSA. Strona może więc odczuwać niedostatki uzasadnienia wyroku, kwestionować określone stanowisko, jednakże nie może w realiach niniejszej sprawy powiedzieć, że WSA w Gliwicach sprawą się w ogóle nie zajął, uchylając się od jej rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodzi. Czym innym bowiem jest brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do istoty rozstrzygnięcia, a czym innym ocena okoliczności sprawy dokonana przez ten Sąd, z którą strona może się nie zgadzać.
X.
W pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej strona w istocie kwestionuje stanowisko WSA, który jej zdaniem bezpodstawnie i w sposób skrajnie uproszczony zaakceptował zaskarżoną decyzję oraz wynikające z niej twierdzenie, że aktualny etap postępowania spowodował obowiązek jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. Tymczasem zdaniem skarżącego, taki sposób procedowania doprowadził do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zakazu reformationis in peius, szeregu norm procesowych i materialnych, gwarantujących pozycję strony i jej prawa w konkursie ale przede wszystkim skutkuje swoistym premiowaniem organu za działanie opieszałe i niezgodne z prawem, które to naruszenia wytykał organowi wielokrotnie WSA w Gliwicach i NSA. W konsekwencji strona uznaje, że doszło do nienależytego wykonania obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwego uzasadnienia wyroku, polegającego na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, które zmierzają do wykazania wadliwego i krzywdzącego stronę skarżącą działania Dyrektora ŚOW NFZ.
Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny przyglądając się całemu przebiegowi postępowania z udziałem skarżącego, dostrzega swoiście "systemową" wadliwość działania organu, który w gruncie rzeczy nie poradził sobie z prostym zagadnieniem, przesądzonym jednoznacznie przez tutejszy Sąd w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2328/15, którego sens powtórzono wyraźnie w następujących po nim orzeczeniach Sądu pierwszej instancji, to jednak podkreślić należy, że WSA zajął obecnie stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe (o czym dalej), że upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie konkursowe - do czego doszło przed kolejnym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania skarżącego - spowodował "dezaktualizację" wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA i WSA. Słowo "dezaktulizacja" jest przy tym pewnym uproszczeniem, nie skutkującym w żadnym razie przekreśleniem znaczenia wcześniejszych orzeczeń dla całokształtu sprawy, zwłaszcza zaś dla ewentualnego postępowania odszkodowawczego strony względem organu na gruncie prawa cywilnego. Słowo to stosowane jest więc wyłącznie w kontekście aktualnej sytuacji procesowej, z perspektywy której oceniana jest niniejsza sprawa i możliwości orzecznicze organu i Sądu pierwszej instancji.
W sprawie poddanej obecnie ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście brak było podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na wskazane już zakończenie okresu kontraktowania, definitywne wyczerpanie środków oraz brak możliwości prowadzenia dalszej oceny, czy oferta skarżącego powinna zostać w tym konkursie uwzględniona i czy NFZ powinien w związku z tym zawrzeć z nim umowę. Możliwości te, w ramach postępowania administracyjnego, nie mogły już zostać ocenione i rozstrzygnięte. Jakkolwiek bowiem niewątpliwe jest, że świadczenia zdrowotne takie jak występujące w niniejszej sprawie będą zapewne w takiej lub zmienionej formie kontynuowane w latach kolejnych, to jednak nie ma sporu co do tego, że niewątpliwa wadliwość działania organu w tej sprawie (w sensie trwania całego konkursu), nie uzasadnia przenoszenia ustaleń na inne konkursy, nawet dotyczące takich samych świadczeń, kontraktowanych przez NFZ na kolejne lata (okresy).
WSA prawidłowo zatem uznał za niezasadne zarzuty skargi zwykłej, wskazujące w istocie na naruszenie przez organ przepisów postępowania i uchylanie się od kontynuacji sprawy oraz rezygnację z doprowadzenia do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadzącego do zawarcia przez skarżącego umowy.
W sytuacji zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, podejmowanie działań mających na celu dalsze wyjaśnianie istoty sprawy w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia odwołania pozostawało bez znaczenia dla takiego sposobu jego zakończenia. W przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu, a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert. Przy czym podkreślić należy, że kwestie merytoryczne zostały przez sądy administracyjne wyraźnie określone i ocenione, a jedynie organ uchylał się od ich uznania.
Zaznaczyć należy, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania, sprowadza się przede wszystkim do stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Nie jest natomiast możliwe dalsze badanie istoty rzeczy, tj. merytorycznego aspektu sprawy i tego w jaki sposób by się zakończyła, gdyby nie doszło do upływu okresu kontraktowania. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem ograniczył, w realiach sprawy, swoje merytoryczne rozważania wyłącznie do kwestii oceny zasadność umorzenia postępowania. NSA zauważa, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Jakkolwiek sąd nie jest związany granicami samej skargi i jej zarzutami, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wywiedziona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95). W uchwale NSA z 3 lutego 1997 r. (OPS 12/96, ONSA z 1997 r. nr 3 poz. 104), również stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot.
Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., w domyśle zaś również, choć strona takiego zarzutu nie formułuje, art. 105 § 1 k.p.a. Strona skarżąca w istocie stawia więc pod adresem WSA zarzuty takie same, jakie formułowała względem organu w skardze zwykłej. Tymczasem WSA, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zaakceptował w całości stanowiska organu, gdyż zrobił to jedynie "co do zasady", a strona błędnie postrzega, że uczynił to również w kwestiach tzw. "merytorycznych" rozważań, zwłaszcza co do wyrażonych w zaskarżonej decyzji rzekomych skutków stwierdzonego naruszenia prawa i swoiście "reformatoryjnego" rozstrzygnięcia, zmieniającego uzasadnienie i twierdzenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że WSA jeżeli chodzi o meritum sprawy wyraźnie i jednoznacznie potwierdził oceny wyrażone na wcześniejszych etapach sprawy we własnych orzeczeniach i wyroku NSA (świadczy o tym odesłanie do tych orzeczeń). Krótka forma takiego stwierdzenia nie oznacza, że ma ona słabszy wydźwięk lub jest mniej ważna. W sprawie, widzianej jako cała sprawa administracyjna prowadzona od 2014 roku niewątpliwie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, a przez to naruszenia również interesów skarżącego. Wadliwe w istocie, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, dywagacje Dyrektora ŚOW NFZ wyrażone w zaskarżonej decyzji, które próbują postawić ten organ w korzystniejszym świetle, nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, bowiem o istotnym naruszeniu prawa przez komisję konkursową a następnie organ orzekł już wiążąco NSA a potwierdził później WSA. To, że Dyrektor ŚOW NFZ nie poradził sobie i nie zrozumiał wniosków płynących z orzeczeń sądowych, próbując - co wymaga podkreślenia - łagodzić we własnym interesie skutki stwierdzonych naruszeń, nie świadczyło, nie świadczy i nie będzie świadczyć za zasadnością takiego stanowiska. Jednakowoż nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego zakończenia tak jak chce skarżący, a więc nawiązaniem kontraktu. Niestety kwestie związane z tymi okolicznościami zakończyły się (z uwagi na upływ okresu kontraktowania) i aktualnie otwarta jest kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych względem organu, co jednak leży poza granicami orzeczniczymi i właściwością sądów administracyjnych orzekających w tej sprawie.
Stan taki nie uzasadnia zatem ani uchylenia wyroku WSA ani też zaskarżonej decyzji, pomimo że ta wadliwie stwierdza, że naruszenie nie miało istotnego wpływu na interes prawny skarżącego. Jakkolwiek bowiem organ próbuje swoją argumentacją z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wpływać na postrzeganie stwierdzonego naruszenia, modyfikując wcześniejsze notabene słuszne stanowisko, to jednak jest to działanie nieskuteczne, ale przede wszystkim nie wpływające na stwierdzony oczywiście fakt zakończenia okresu konkursowego i w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania.
Jeszcze raz podkreślić należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia czy zachodzi przesłanka do uznania bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji jego umorzenia. Nie dotyczył on tego, czy powinno nastąpić rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji merytorycznej, albowiem wskutek zakończenia okresu kontraktowania rozstrzyganie o roszczeniach skarżącego w tym trybie stało się bezprzedmiotowe.
W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, tj. w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu w meritum sprawy. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się niedopuszczalne. Jeżeli więc organ stwierdza bezprzedmiotowość postępowania, badając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta powinna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Przedmiotem sprawy było postępowanie konkursowe, którego celem było z kolei rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym przedziale czasowym, który upłynął i na określonych warunkach. Poza sporem pozostawało więc to, że okres kontraktowania w dacie orzekania obu organów zakończył się, co zmieniło istotnie okoliczności faktyczne sprawy. Strona odwołując się do art. 153 p.p.s.a. pomija przy tym to, że możliwość odstąpienia od zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w poprzednim wyroku, przestaje wiązać (ulega swoistej dezaktualizacji) nie tylko z powodu zmiany przepisów prawa, ale także z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego, mającą wpływ zarówno na wynik sprawy jak i wcześniejsze wytyczne czy ocenę prawną. Stanowisko to jest w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowane.
Rację należy więc przyznać WSA, że w sprawie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, gdyż okres, którego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe, upłynął w dacie orzekania przez organ. Niezależnie od wyniku złożonego odwołania, nie byłoby możliwe zawarcie ze skarżącym umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który się zakończył, czy też przenoszenie ustaleń konkursowych na ewentualne inne, późniejsze kontrakty, podlegające nowej procedurze, wedle nowych reguł i zasad.
Nietrafny w związku z tym jest zarzut naruszenia art. 151 i art. 153 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślić wypada, że związanie organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym wcześniej w tej samej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Postępując zgodnie ze wskazaną zasadą zarówno WSA jak i organ musiały uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych sprawy, tj. zakończenie okresu kontraktowania i realizacji umów, a w związku z tym i wydatkowania przeznaczonych na ten cel środków. Skarżący ma natomiast otwartą drogę odszkodowawczą w związku ze stwierdzonym wcześniej istotnym naruszeniem prawa przez organ, o czym rozstrzygać jednak mogą sądy powszechne. Nie podlega przy tym dyskusji, że NSA wyraźnie stwierdził, że przeprowadzenie w części niejawnej negocjacji przez komisję konkursową, a nie dwuosobowe zespoły negocjacyjne, jak to miało miejsce w tej sprawie, ma znaczenie dla oferentów, gdyż negocjacje stanowią ważny etap postępowania konkursowego, ponieważ prowadzą do uzgodnienia istotnych postanowień przyszłej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, dotyczą bowiem liczby planowanych świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia. Wszelkie próby łagodzenia tego stanowiska przez organ, nawet w formie uzasadnienia odwołującego się zwłaszcza do pokrzywdzenia takim działaniem wszystkich oferentów, są bezpodstawne, zwłaszcza w rozstrzygnięciu, którym umarzane jest postępowanie.
Niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie zasady reformationis in peius. Jakkolwiek organ wadliwie dywaguje, co już wyjaśniono, na temat stwierdzonej w sposób oczywisty wady mającej wpływ na wynik całej sprawy i prawa skarżącego, to jednak stanowisko to jest wyłącznie twierdzeniem wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które NSA jednoznacznie i definitywnie odrzuca. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość umorzenia postępowania w sprawie. Ponadto uchylenie poprzedniej, pierwszoinstancyjnej decyzji z 28 września 2018 r. przez organ jest efektem wyroku WSA w Gliwicach z 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 412/19, który zakwestionował stosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zarówno w decyzji organu I jak i II instancji (odpowiednio z 28 września i 21 listopada 2018 r.).
Reasumując, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zmiana stanu faktycznego polegająca na zakończeniu okresu kontraktowania, skutkowała bezprzedmiotowością postępowania, uniemożliwiającą dalsze procedowanie w przedmiocie odwołania skarżącego od oceny komisji konkursowej. Konsekwencją tego jest umorzenie postępowania.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów, dotyczących w gruncie rzeczy merytorycznej sfery dotyczącej rozstrzygnięcia odwołania czy też sposobu dalszego procedowania w przedmiocie zawarcia umowy ze skarżącym należy jedynie informacyjnie wskazać, że jak wynika z brzmienia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku Prezes Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy.
O ile więc w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie lub też ponownie przeprowadza się postępowanie w sprawie zawarcia umowy, jeśli jest zawierana z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, o tyle w sytuacji gdy okres kontraktowania minął, zachodzi podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej Funduszu na zasadach ogólnych. Regulują je więc normy prawa cywilnego, zaś orzeczenia sądów administracyjnych wydane w niniejszej sprawie niewątpliwie potwierdzają wadliwość działania Dyrektora ŚOW NFZ.
Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Strona nie akceptuje bowiem faktu, że okres kontraktowania uległ zakończeniu i zachodzą podstawy do umorzenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, pomimo udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Działanie takie jest uzasadnione tym, że odpowiedź na skargę kasacyjną jest całkowicie nieprzydatna dla rozstrzygnięcia, a wręcz powiela wadliwe twierdzenia z zaskarżonej decyzji, przeczące wprost wcześniejszym orzeczeniom sądowym. W takiej sytuacji nie zachodzi podstawa do przyznania kosztów za tego rodzaju aktywność organu w postępowaniu kasacyjnym.