II GSK 396/25

II GSK 396/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 909/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-17
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 29 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 909/24 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lutego 2024 r. nr O.WR.Z-3.4241.47.2021.16.ms w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 909/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lutego 2024 r. nr O.WR.Z-3.4241.47.2021.16.ms w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Na wniosek B. G. (dalej jako: "skarżąca") z 5 września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA") wszczął postępowanie w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 94 (dalej jako: "DK 94") w miejscowości S. do wskazanej nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] oraz działkę nr ewid. [...], obręb S., gmina O., województwo d..
Decyzją z 14 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), GDDKiA umorzył postępowanie stwierdzając, że zagadnienie dopuszczalności zjazdu z DK 94 do działki nr ewid. [...] było już przedmiotem postępowania prowadzonego przed GDDKiA Oddział we Wrocławiu i zakończyło się decyzją z 4 grudnia 2015 r. Rozstrzygnięciem tym organ umorzył postępowanie w sprawie zgody na przebudowę zjazdu z DK 94 w miejscowości S. do nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek.
GDDKiA decyzją z 16 sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego organu z 14 kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie powyższego wniosku.
Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje, gdyż stwierdził, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że obie decyzje GDDKiA oparte zostały na błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. i błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ zatarł różnicę między bezprzedmiotowością, a bezzasadnością żądania zgłoszonego przez skarżącą, a równocześnie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie wziął ich pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przez GDDKiA nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wszystkie trzy kluczowe elementy materialne stosunku prawnego były stwierdzone w prowadzonym postępowaniu i co do zasady nie były kwestionowane przez organ. Stroną postępowania była bowiem skarżąca, spokrewniona z właścicielką działki nr ewid. [...] i na podstawie jej niekwestionowanego upoważnienia mająca status użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania był z kolei istniejący zjazd z DK 94 do przedmiotowych działek. Skarżąca chciała zjazd ten przebudować, aby na działce nr ewid. [...] zbudować siedlisko (budynki mieszkalne i gospodarcze). Przedmiotem stosunku prawnego jest również niekwestionowany przez skarżącą obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu ("skomunikowania") działki nr ewid. [...] i jak twierdzi skarżąca – działki nr ewid. [...] z DK 94. Nie ma wreszcie wątpliwości, że istnieje również materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). Mimo tych okoliczności GDDKiA uznał, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Sąd nakazał organowi by ponownie rozpatrując wniosek skarżącej uzupełnił postępowanie dowodowe. organ winien odnieść się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] (z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję organu w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18 oddalił skargę kasacyjną GDDKiA od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności faktyczne w tej sprawie wymagają ponownego rozważenia. Odwołując się do pisma z 2 lutego 2016 r., wskazał, że mimo iż brak jest dokumentów stwierdzających w jakim trybie i czasie przedmiotowy zjazd został wybudowany to z faktu jego zinwentaryzowania i umieszczenia w wykazie Banku Danych Drogowych GDDKiA wyprowadził wniosek, że zjazd jest zjazdem legalnie istniejącym. Nie przeprowadzono jednak żadnego dowodu na okoliczność parametrów technicznych tego zjazdu, w szczególności jego szerokości. Tymczasem ze znajdujących się w aktach map wynika, że zgodnie z mapą ewidencyjną zarówno działka [...], jak i działka [...] przylegają bezpośrednio do działki [...], stanowiącej drogę. Z mapy zasadniczej wynika, że istnieje zjazd, który na szerokości ponad 5 metrów przylega do granicy działki [...]. Porównanie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej nie daje jasnej odpowiedzi, czy działka [...], mimo przylegania do działki ewidencyjnej [...], przylega również do drogi w rozumieniu u.d.p. Podobnie brak jest jasności w kwestii, czy istniejący zjazd, kwalifikowany przez organ jako legalny, obsługuje działkę [...] i mógł zostać dla niej urządzony. NSA wskazał także, że zjazd jest połączeniem umożliwiającym dostęp do drogi nieruchomości przy niej położonej. Skoro ma zapewniać dostęp do drogi jako budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu, często nie jest jedynie stykiem granic działek, ale obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Z opisu przedstawionego przez organ w decyzji, akt sprawy oraz z twierdzeń skargi kasacyjnej nie sposób precyzyjnie ustalić, na jakich działkach ewidencyjnych zlokalizowany jest obiekt będący zjazdem w niniejszej sprawie, a w konsekwencji czy może on służyć obsłudze dwóch działek.
Ponownie rozpoznając sprawę, GDDKiA postanowieniem z 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu w związku z tym, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, a działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 94. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3079/21 uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, że organ nie zastosował się do wskazanych wyżej zaleceń sądu. Rozpoznając ponownie sprawę wydał bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy postępowanie z ww. wniosku skarżącej toczy się i nie zostało zakończone.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, GDDKiA decyzją z 9 września 2022 r. nr O.WR.Z-3.4241.47.2021.8.ms na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 104 k.p.a. nie udzielił skarżącej zezwolenia na wnioskowaną przebudowę zjazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, a działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 94.
W wyniku rozpoznania skargi skarżącej na powyższą decyzję, prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2023 r., sygn. akt. \/I SA/Wa 2801/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu nie została przez organ należycie wyjaśniona, w szczególności czy obiekt będący zjazdem może służyć obsłudze dwóch działek. W związku z tym organ został zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA wydał zaskarżoną decyzję z 6 lutego 2024 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że zasadna jest odmowna decyzja w zakresie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr 94 (działka nr [...] obręb S. gmina O.) do nieruchomości, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., w km 120+395 strona prawa, gdyż działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 94. Organ podkreślił ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2042/22 oddalił skargę T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 sierpnia 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 1 marca 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb S., ze zjazdem z drogi krajowej nr 94 (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb S., gmina O.. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, że planowany w projekcie zjazd nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz nie spełnia warunków bezpiecznego skomunikowania tej inwestycji.
W konkluzji GDDKiA stwierdził, że działka nr [...] obręb S. gmina O. ma możliwość obsługiwać się poprzez układ dróg gminnych, tj. działki nr [...] i nr [...] obręb S.. Podkreśli, że dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, niezależnie od zastrzeżenia o braku istnienia legalnego zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...].
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej. Wskazując na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wskazał, że kontrolując zaskarżoną decyzję z 6 lutego 2024 r. nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/22. W ocenie sądu pierwszej instancji, GDDKiA z poszanowaniem powołanej zasady związania oceną prawną wykonał zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu ww. wiążącego w sprawie prawomocnego wyroku, uzupełnił bowiem – zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku – materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej i wszechstronnej oceny.
Sąd wskazując na treść art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. przyjął, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu.
W ocenie sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ z poszanowaniem powyżej opisanych reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowej w sposób uprawniony przyjął, że wydaniu zezwolenia na przebudowę wnioskowanego zjazdu sprzeciwia się interes społeczny. Zasadna jest przy tym odmowna decyzja w zakresie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr 94 (działka nr [...] obręb S. gmina O.) do nieruchomości, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., w km 120+395 strona prawa, gdyż działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 94. Jak przy tym trafnie zauważył organ, w sprawie tej należało dać prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, niezależnie od zastrzeżenia o braku istnienia legalnego zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...]. Reasumując, organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w tym zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżyła go w całości.
Wskazując na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia (i jego uzasadnienie) w przedmiocie lokalizacji nowego zjazdu, gdy to postępowanie dotyczy wyłącznie wniosku o przebudowę zjazdu – zjazdu w ocenie NSA już legalnie istniejącego.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku – poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy – pomieszanie przedmiotu postępowania w sprawie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu ze zgodą na lokalizację zjazdu, co przedmiotem tego postępowania nie jest.
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku – poprzez zdawkowe wskazanie, iż jakoby dz. Nr [...] "nie posiada zjazdu" bez wyjaśnienia, co to sformułowanie konkretnie ma oznaczać i bez powołania się na jakikolwiek wiarygodny dowód, który takie twierdzenie powinien uzasadniać. Sąd nie odniósł się do dowodów wykazujących szerokość przylegania dz. nr [...] do istniejącego legalnie zastanego zjazdu publicznego z DK 94 na szerokości 5,41 m, chociaż NSA prawomocnym wyroku taki wymóg postawił.
4) art. 153 p.p.s.a poprzez zaniechanie zastosowania się do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postepowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 poprzez zaprzeczenie przedmiotowości postępowania.
5) art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 80 oraz art. 103 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania się do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., pod sygn. akt OSK 3798/18, poprzez akceptację braku przeprowadzenia przez organ dowodu na okoliczność parametrów technicznych tego zjazdu, w szczególności jego szerokości.
6) art. 76 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność przylegania dz. nr [...] do legalnie istniejącego zjazdu publicznego na szerokości wymaganej w rozporządzeniu (min. 5 m) została udowodniona oraz poprzez zignorowanie wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty Oławskiego wskazujących, iż jedynie wiążące ustalenia szerokości przylegania dz. nr. [...] do spornego zjazdu publicznego uprawniony geodeta Z. wyliczył w 2015 r. na 5,41 m, gdy przeprowadzony przez organ w 2016 r. dowód w postaci ponownych pomiarów geodezyjnych na zlecenie organu, mający podważyć wynik pomiarów z 2015 r. jedynie potwierdził poprawność pomiarów z 2015 r.
7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, iż organ w sposób rażący naruszył ten przepis nie wskazując w uzasadnieniu decyzji konkretnych dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom (w szczególności dokumentom urzędowym z urzędowego zasobu Starosty) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Skarżąca, bezpośrednio po poszczególnych zarzutach naruszenia przepisów postępowania, dokonała ich rozwinięcia i uzasadnienia.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
1) naruszenie art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez zastosowanie w tej sprawie zapisów tego przepisu dotyczących lokalizacji nowego zjazdu, gdy w wiążącej prawnie ocenie NSA ta sprawa dotyczy zgody na przebudowę zjazdu już istniejącego. Organ nie ma swobody decyzyjnej w ustalaniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie.
2) naruszenie art. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez przyjęcie, iż uprawnienie do korzystania z publicznego zjazdu z DK 94 przylegającego do dz. nr [...] na szerokości 5,41 m użytkownicy tej działki mogą uzyskać jedynie jakimś aktem woli GDDKiA, gdy z mocy wskazanego przepisu z tego elementu drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd nie może twierdzić, że dz. nr [...] "nie posiada bezpośredniego zjazdu", gdy w wiążącej ocenie Sądu ta działka, tak samo jak dz. nr [...] przylega do istniejącego legalnie zjazdu publicznego, a szerokość tego przylegania na szerokości 5,41 m ustalili kolejno dwaj uprawnieni geodeci w 2015 i 2016 r.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o przysądzenie zwrotu kosztów sądowych.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność w istotny sposób wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przypomnieć zatem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie zastosował się bowiem w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się WSA podejmując rozstrzygnięcie w postaci oddalenia skargi skarżącej, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę instancyjną. Zgodzić się należało ze skarżącą, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności decyzji o zezwoleniu na przebudowę istniejącego zjazdu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji po przytoczeniu treści art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz szerokich rozważań na temat decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, przytoczył poglądy orzecznictwa dotyczące przesłanek wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu (bezpieczeństwo ruchu drogowego), podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy zgody na przebudowę istniejącego zjazdu. Przesłanki wydania decyzji administracyjnych, czy to pozytywnych czy negatywnych, dla obu tych postępowań są niewątpliwie odmienne. Dodatkowo sąd pierwszej instancji przyjął, że wydaniu zezwolenia na przebudowę zjazdu w niniejszej sprawie sprzeciwia się interes społeczny, nie precyzując co rozumie pod tym pojęciem.
Za zasadny należało również uznać zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie dostrzegł, że kontrolując zaskarżoną decyzję GDDKiA z 6 lutego 2024 r. nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/22. Jednakże tenże sąd zupełnie pominął, co trafnie podniosła skarżąca, że w przedmiotowej sprawie wydane zostały wcześniej także prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18, do treści których i oceny prawnej w nich wyrażonych, w ogóle nie odniósł się sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, CBOSA).
Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie wskazuje się, że związanie, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że wymienione w nim podmioty, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, nie mogą formułować odmiennych ocen od oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 3598/19). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Ratio legis tych regulacji polega na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Moc wiążąca wyroku, określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna w konkretnej sprawie kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co sprawia, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana konkretna kwestia związana z tą właśnie sprawą, nie może być już ona ponownie badana. Innymi słowy, związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przyjęty pogląd stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność działania organu winien ograniczyć się tylko do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku (zob. wyrok NSA z 14 września 2022 r., sygn. akt II FSK 893/21; wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1835/19; wyrok NSA z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4179/21).
W wyroku NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18, sąd kasacyjny wskazał, że GDDKiA mimo braku stosownych dokumentów, nie kwestionowało legalności zjazdu z drogi publicznej DK 94. Tym samym kwestia legalności powyższego zjazdu została wprost przesądzona przez NSA, którym to stanowiskiem były związane zarówno GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę jak i sąd pierwszej instancji. Tymczasem sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził " ...trafnie zauważył Organ, w sprawie tej należało dać prymat interesowi społecznemu rozumianego jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, niezależnie od zastrzeżenia o braku istnienia legalnego zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...]".
We wskazanym wyroku NSA stwierdził również, że w sprawie nie przeprowadzono żadnych dowodów na okoliczność ustalenie parametrów technicznych tego zjazdu, jak również nie wyjaśniono, czy działka nr [...] mimo przylegania do działki ewidencyjnej nr [...], na której położona jest droga publiczna DK94, przylega również do drogi w rozumieniu u.d.p. Wskazał również, że kwestia położenia działki [...] względem drogi ma kapitalne znaczenie dla ustalenia, czy zjazd istniejący może służyć obsłudze dwóch działek, a granica między działką [...] na długości ponad 5 m, uznawana przez stronę za dostęp do drogi i zjazd, może być za taki uznana.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zupełnie pominął powyższą ocenę prawną, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że istotne okoliczności wskazujące spełnienie przesłanek z ustawy o drogach publicznych zostały w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone dowodami zgromadzonymi w sprawie.
Powyższe mankamenty uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji skutkują tym, że niemożliwe jest dokonanie merytorycznej kontroli stanowiska tego sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji GDDKiA.
Zważywszy na zasadność wskazanych powyżej zarzutów za bezprzedmiotowe i przedwczesne należało uznać rozpoznawanie pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia tak przepisów postępowania jaki i prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do dokonania oceny, czy GDDKiA w zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej i zaleceń wynikających nie tylko z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/22 ale również wynikających z wyroków WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 oraz NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18. Jednocześnie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek warunkujących możliwość wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej, w okolicznościach faktycznych i prawnych położenia tak działki o nr [...], jak i działek o nr [...] i [...].
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).