II GSK 395/05

II GSK 395/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-03-02
orzeczenie prawomocne
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kierejczyk Edward /przewodniczący/
Bała Jan
Drachal Janusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 123 poz. 776
art. 26c ust. 1 pkt 1-2, art. 26c ust. 1a, art. 26c ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
art. 69
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Fakt wprowadzenia w Dyrektywie 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy /Dz.Urz. WE.L. 303 z dnia 2 grudnia 2000 r./ okresu pozwalającego na dostosowanie ustawodawstw krajowych nie może być rozumiany jako niemożność dokonywania oceny zgodności działań Państw Członkowskich z wymaganiami Dyrektywy w okresie przejściowym. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy dane państwo wprowadza w okresie przejściowym rzepisy, które pozornie mają stanowić realizację Dyrektywy, a faktycznie prowadzą do uniemożliwienia osiągnięcia jej celu, jakim jest zapewnienie niepełnosprawnym równych szans na znalezienie pracy na danym rynku na takich samych zasadach, jakie posiadają inni pracownicy.
Sentencja
Postanowieniem z dnia 2 marca 2006 r. II GSK 395/05 NSA zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji, z pytaniem prawnym o:
stwierdzenie, czy przepisy art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a, w związku z ust. 6, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ w zakresie, w jakim ograniczają możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji.
ZNSA 2006 nr 4-5 str. 155
Uzasadnienie
(...) Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych /PFRON/ decyzją z dnia 17 lutego 2005 r. (...) odmówił Przedsiębiorstwu (...) wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień i październik 2004 r. oraz umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia terminu.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Przedsiębiorstwo złożyło wniosek o dofinansowanie w dniu 20 grudnia 2004 r., tj. już po upływie terminu ustawowego. Zdaniem Ministra Polityki Społecznej, Prezes PFRON w sposób uzasadniony przyjął, że termin do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, ma charakter materialnoprawny, a niezłożenie wniosku w tym terminie skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Przywrócenie takiego terminu jest niemożliwe, a zatem organ I instancji zasadnie odmówił wypłaty dofinansowania i umorzył postępowanie w kwestii przywrócenia terminu. (...)
Wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. III SA/Wa 1625/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (...) uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. (...)
Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie odpowiada ona prawu. Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów art. 26a ust. 1, art. 26b ust. 1 i art. 26c ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych trudno jest uznać za uzasadnione twierdzenie organów obu instancji, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie ma charakter materialnoprawny, a niezłożenie wniosku w tym terminie skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Nieuzasadniony jest, zdaniem Sądu, także pogląd, że w związku z powyższym przywrócenie takiego terminu jest niemożliwe. (...)
II. Minister Pracy i Polityki Społecznej złożył skargę kasacyjną. Podniósł, że termin do dokonania spornych obowiązków i czynności ma charakter materialnoprawny.
NSA rozpoznając sprawę w tym zakresie stoi na stanowisku, że będący przedmiotem sporu termin do dokonania czynności określonych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 powoływanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest terminem prawa materialnego. O tym bowiem, czy dany termin ma charakter formalnoprawny czy materialnoprawny decyduje przede wszystkim jego funkcja w obrocie prawnym. Trzeba w związku z tym podkreślić, że terminy procesowe, co do zasady przywracalne, mają w systemie prawnym zastosowanie przede wszystkim tam, gdzie chodzi o uruchomienie instytucji kontrolnych i innych środków zaskarżania związanych ze sferą ochrony praw obywateli i innych podmiotów prawnych. Terminy te (...) są z zasady przywracalne, bowiem służą ochronie istotnych praw procesowych strony. Z reguły nie wywołują one /a ściślej ich ewentualne przywrócenie w danym czasie/ negatywnych skutków dla innych podmiotów. A jeżeli nawet dochodzi do kolizji tych interesów, to pozostają one względem siebie w odpowiednich proporcjach i nie prowadzi to do nieuzasadnionego naruszenia interesu publicznego.
Terminy prawa materialnego nie mają na celu ochrony uprawnień procesowych, aczkolwiek mogą niejako refleksowo spełniać również tę funkcję. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. (...) Z takimi terminami prawodawca wiąże określone etapy spraw, które podlegają danej regulacji i które z natury rzeczy nie mogą być powtarzane i to w dodatku w nieprzewidzianym czasie oraz wobec nieokreślonej np. grupy osób. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ administracji publicznej musi znać zakres obowiązków związanych z określoną działalnością innych podmiotów. Z tym związane są konkretne /istotne/ zadania publiczne. (...) Terminy takie mają zatem cechy terminów materialnoprawnych. Z takim też terminem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd występuje wymagany związek pomiędzy przedstawionym zagadnieniem konstytucyjnym a rozpoznawaną sprawą.
III. Problematyka zatrudniania niepełnosprawnych, a także prowadzenia przedsiębiorstw o statusie zakładów pracy chronionej, została uregulowana przede wszystkim w omawianej ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie do przepisów tej ustawy /art. 28/, pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w ustawie, uzyskuje - na wniosek - status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 40 procent, a w tym co najmniej 10 procent ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo co najmniej 30 procent niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, a także gdy jest zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne. Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w omawianej formie mają także obowiązek wykonywać określone w ustawie zadania na rzecz osób niepełnosprawnych. Obowiązani są oni m.in. do prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu i przekazywania nań środków funduszu rehabilitacji, przeznaczania co najmniej 15 procent środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji, a ponadto przeznaczania co najmniej 10 procent środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników tego zakładu.
Status zakładu pracy chronionej wiąże się zatem ze ściśle określonymi obowiązkami przedsiębiorcy i podlega stałej weryfikacji przez uprawnione organy administracji publicznej. I tak, w sytuacji naruszenia warunku prowadzenia takiego zakładu, właściwy organ administracji publicznej pozbawia przedsiębiorcę statusu zakładu pracy chronionej ze skutkiem wstecznym, tj. od dnia zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z warunków lub obowiązków /art. 30 ust. 3/.
Wskazanym w ustawie obowiązkom odpowiadają stosowne uprawnienia. Przedsiębiorca prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z wymienionych w ustawie ciężarów publicznych. W sytuacji natomiast pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji określonej w ustawie /art. 26a ust. 1/, prawo przewiduje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące, w kwocie 130 procent najniższego wynagrodzenia /w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności/, 110 procent najniższego wynagrodzenia /w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności/, oraz w wysokości 50 procent najniższego wynagrodzenia /w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności/. Warunkiem jednakże uzyskania wspomnianych dopłat /dofinansowania/ jest spełnienie m. in. warunków określonych w art. 26b i art. 26c ust. 1-3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Wspomniane przepisy art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a powoływanej ustawy, w zakresie odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy, stanowią, że pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne składa Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych:
- miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, (...) - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy /art. 26c ust. 1 pkt 1/, oraz
- wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, poza wyjątkiem określonym w ustawie.
Przepis art. 26c ust. 1a podkreślił, niezależnie od powyższego, że wspomniane informacje, a także wniosek, pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku.
Na podstawie art. 26c ust. 6 powoływanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, wzorów informacji i wniosku, o których mowa w ust. 1, oraz rozliczenia, o którym mowa w ust. 5, trybu uzgodnienia salda, o którym mowa w ust. 4, a także warunków, jakie muszą spełniać pracodawcy przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych, uwzględniając potrzebę zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych dla prawidłowego przekazywania dokumentów.
Wykonując to upoważnienie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych /Dz.U. nr 232 poz. 2330 ze zm./. W przepisach tego rozporządzenia określił procedurę składania omawianych informacji i wniosków, dzieląc ją niejako na dwa etapy. W pierwszym etapie postępowania /par. 8 ust. 1/, w terminie 30 dni przed dniem przekazania po raz pierwszy informacji w formie elektronicznej, pracodawca przesyła Funduszowi w formie dokumentu pisemnego: dane o pracodawcy (...), a także adres do korespondencji, imię, nazwisko, numery telefonu i faksu oraz adres poczty elektronicznej osoby odpowiedzialnej za kontakty z Funduszem. Na tym etapie przesyłane są również dokumenty potwierdzające zgłoszone dane oraz upoważnienie osoby przesyłającej dane /zaświadczenia lub dokumenty/ do występowania w imieniu pracodawcy.
Po przesłaniu wspomnianych danych i innych dokumentów (...) pracodawca odbiera od Funduszu /PFRON/ identyfikator oraz hasło dostępu do programu informatycznego - par. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Od tej pory, pracodawca przekazuje informacje lub wnioski w formie elektronicznej za pomocą programu informatycznego udostępnionego przez Fundusz pracodawcom, służącego do składania Zarządowi Funduszu dokumentów w formie elektronicznej. Rejestruje on w programie informatycznym certyfikat, uwierzytelnia przesyłane dokumenty podpisem elektronicznym, posługując się, zgodnie z przepisami o podpisie elektronicznym, kwalifikowanym certyfikatem albo certyfikatem dostarczonym przez Fundusz /par. 9 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia/.
W świetle powyższego można stwierdzić, że w zakresie czynności prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym /wnioski, informacje/, od skuteczności których zależy realizacja między innymi prawa do dopłat /dofinansowania/ przedsiębiorcy prowadzącego zakład pracy chronionej, prawodawca przewidział jedynie hermetyczną, elektroniczną drogę komunikacji pomiędzy nadawcą a odbiorcą informacji. Prawodawca przewidział tę drogę w zasadzie dla większości zakładów pracy chronionej. Wyjątek stanowić mogą pracodawcy zatrudniający nie więcej niż pięciu pracowników. To tylko oni mogą - choć nie muszą - przekazywać stosowne wnioski i informacje w formie dokumentu pisemnego /art. 26c ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych/. Jedynie ci przedsiębiorcy, w sytuacji gdy poddali się elektronicznemu systemowi przekazu informacji, mogą ewentualnie zrezygnować ze składania dokumentów w formie elektronicznej /zob. par. 9 ust. 2 lit. a rozporządzenia/.
IV. Naczelny Sąd Administracyjny nie upatruje oczywiście naruszenia prawa w samej koncepcji postępowania administracyjnego opartego na elektronicznym systemie doręczeń. (...) Obawy Sądu w tym zakresie budzi jednak okoliczność, że system prawny ustanawiający zasady postępowania w omawianym zakresie nie zawiera rozwiązań alternatywnych na wypadek - jak w niniejszej sprawie - awarii systemu elektronicznej łączności, z powodów niezależnych od uczestnika postępowania. Te alternatywne możliwości doręczenia nie muszą nawet wykraczać poza system elektronicznego przekazu informacji. (...) Owa alternatywność doręczenia może przecież polegać na przygotowaniu wniosku /informacji/ na dyskietce, płycie CD lub innym nośniku elektronicznym i następnie na przekazaniu go /choćby osobiście/ właściwej jednostce organu administracji publicznej. Jednakże - jak wskazano - system prawny w tym zakresie takiej możliwości nie dopuszcza. (...)
V. (...) na podstawie art. 26c ust. 6 powoływanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, wzorów informacji i wniosku, oraz rozliczenia, trybu uzgodnienia salda, a także warunków, jakie muszą spełniać pracodawcy przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych, uwzględniając potrzebę zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych dla prawidłowego przekazywania dokumentów.
Wypada przypomnieć także, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Oceniając zatem to upoważnienie poprzez pryzmat powołanego przepisu Konstytucji i traktując zarazem "potrzebę zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych dla prawidłowego przekazywania dokumentów" jako dyrektywę ustawową zawartą w art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych można dojść do wniosku, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia jedynie: szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, wzorów informacji i wniosku, rozliczenia, trybu uzgodnienia salda, a także warunków, jakie muszą spełniać pracodawcy przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych. (...)
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie miał zatem normatywnych podstaw do określania w drodze aktu podustawowego innych kwestii niż wymienione w upoważnieniu ustawowym, nie miał zatem prawa określania na przykład procedur zastępczych na wypadek, gdyby niemożliwe okazało się złożenie wniosku w trybie art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Okoliczność ta przemawia za stanowiskiem, że ewentualnej wady prawnej /niekonstytucyjności/ w omawianym zakresie nie należy poszukiwać w treści przepisów rozporządzenia, lecz ustawy. Za stanowiskiem, że określenie podstawowych zasad składania wniosków i informacji należy do materii ustawowej, przemawia także art. 26c ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że "pracodawca zatrudniający nie więcej niż 5 pracowników może przekazywać informacje, o których mowa w ust. 1, w formie dokumentu pisemnego".
Tak więc o tym, w jakich warunkach można korzystać z określonej formy przekazu, decyduje sam ustawodawca. Skłoniło to Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że przedmiotem badania zgodności z Konstytucją powinny być przepisy art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a, w związku z ust. 6, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
VI. Wychodząc z poczynionych założeń Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ewentualną niezgodność przepisów powołanych w pytaniu prawnym, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji. Ten przepis ustawy zasadniczej odwołuje się bowiem do zasady demokratycznego państwa prawnego, a także do powiązanej z nią zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie NSA, sytuacja, w której podmiot prawny należycie wykonujący określone ustawowo obowiązki zostaje pozbawiony możliwości skorzystania z przysługujących mu praw, a nie ponosi winy za taki stan rzeczy, jest nie do pogodzenia ze wspomnianymi zasadami konstytucyjnymi. Skład orzekający NSA zdaje sobie przy tym sprawę, że w warunkach demokratycznego państwa prawnego obywatel, tudzież inne podmioty prawne, muszą ponosić określone ciężary dla realizacji określonych celów państwowych w ramach szeroko rozumianego interesu publicznego. Muszą więc niekiedy ponosić ryzyko związane z przyjętymi obowiązkami. Wydaje się jednak, że na tej płaszczyźnie powinny być zachowane stosowne proporcje.
1. Wypada zatem w tej kwestii nawiązać do konstytucyjnej zasady proporcjonalności, do której Trybunał Konstytucyjny odwoływał się już w przeszłości, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć /orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy:
- po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana,
- po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków /celów/ i
- po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.
Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. (...) Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Zasada ta - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie ogranicza się jedynie do tych materii, w których dochodzi do bezpośredniego ograniczenia konkretnych praw lub wolności obywatela, lecz powinna mieć zastosowanie w różnych innych sytuacjach, gdzie na obywatela, lub inny podmiot prawa, nakłada się np. obowiązek informacyjny w celu uzyskania przez państwo określonego dobra publicznego, jakim jest choćby /tak jak w rozpoznawanej sprawie/ uzyskanie sprawnego systemu informatycznego i związanej z nim ewidencji ekonomicznej zakładów pracy chronionej. W takich sytuacjach ciężar, a szczególnie dolegliwość obowiązku, powinny pozostawać w adekwatnym związku z rezultatem oczekiwanym przez prawodawcę.
Rozpatrując zgodność zakwestionowanych przepisów z zasadą proporcjonalności należy, w świetle powołanych reguł wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zbadać trzy istotne zagadnienia. Po pierwsze, czy oceniana regulacja prawna jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów, po drugie, czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana i po trzecie, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela lub inny podmiot prawny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie występują argumenty prawne uzasadniające zarzut naruszenia przedstawionych zasad z następujących powodów. Otóż przy założeniu /a w świetle art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wydaje się ono uzasadnione/, że ustawodawca wprowadzając omawiany system elektronicznego przekazu danych chciał uzyskać jednolity, przejrzysty i pełny obraz funkcjonowania przedsiębiorstw zatrudniających niepełnosprawnych, omawiana regulacja prawna nie jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonego celu. Jeżeli bowiem omawiany system nie przewiduje możliwości przekazania wymaganych danych do systemu ewidencyjnego PFRON w przypadku wystąpienia określonych zdarzeń losowych /np. awaria łącza/, to ów system będzie zawierał po prostu nieaktualne dane. Jest oczywiste, że ewidencja zawierająca istotne braki nie spełni swojego zadania, zatem nie zostanie osiągnięty cel, dla którego została wprowadzona krytykowana regulacja prawna.
Następnym zagadnieniem prawnym, które nasuwa się w badanej sprawie, jest to, czy wskazana regulacja prawna jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym pozostaje w związku. Wnioski w tym zakresie skłaniają jednak do odpowiedzi negatywnej. Niezbędne do realizacji wspomnianego celu publicznego są raczej instrumenty pozwalające na wywiązanie się przedsiębiorcy z nałożonych obowiązków w różnych sytuacjach życiowych, a więc również i w takich, w których z powodów losowych /całkiem nierzadkich/ może nie dojść do przekazania informacji w drodze elektronicznej transmisji danych. Chodzi tu więc o instrumenty przewidujące na przykład kilka sposobów przekazania danych Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Ostatnią kwestią wymagającą rozważenia w tym zakresie jest ustalenie, czy efekty kwestionowanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela lub inny podmiot prawny. W badanej sprawie tym ciężarem związanym z obowiązkiem informacyjnym będzie ryzyko utraty prawa do należnego przedsiębiorcy dofinansowania z powodu niezłożenia w ustawowym terminie koniecznych wniosków i informacji w omawiany sposób. Tu także zasada proporcjonalności wydaje się być naruszona. Dla wykonania obowiązków sprawozdawczych przedsiębiorcy oraz dla prowadzenia rzetelnej ewidencji w tym zakresie przez PFRON nie jest konieczne /a wręcz jest niepożądane/ związanie obywatela określoną - niekiedy niewykonalną - formą realizacji tego obowiązku oraz swoistą sankcją w postaci utraty prawa do dofinansowania z powodu niewykonania obowiązku w tej właśnie formie. W ocenie NSA, proporcje pomiędzy efektami omawianej regulacji a ciężarami nałożonymi na przedsiębiorcę mogłyby być zachowane, gdyby celem regulacji był zakaz składania wniosków i informacji w inny sposób niż zdalna transmisja danych drogą elektroniczną. Tak jednak nie jest, celem ustawowym w tym zakresie jest natomiast - jak wskazano - stworzenie z jednej strony, sprawnej elektronicznej ewidencji, z drugiej zaś, zapewnienie sprawiedliwych zasad rozliczeń pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych a przedsiębiorcami, którzy wywiązują się ze swoich obowiązków wobec tego Funduszu. Nie można zatem w takiej sytuacji uzależniać słusznych praw przedsiębiorców od sposobu spełnienia obowiązku, jeżeli sposób ten może być nierealny z powodów niezależnych od zobowiązanego, nie zapewniając w tym zakresie - jak w rozpoznawanej sprawie - innych możliwości wykonania obowiązku. Taki stan rzeczy nie odpowiada powoływanej zasadzie proporcjonalności, a szerzej zasadzie sprawiedliwości.
W świetle powyższego, zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji wydają się zasadne.
2. Naczelny Sąd Administracyjny powziął również wątpliwość, czy przepisy art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a, w związku z ust. 6, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten wprowadza zasadę równości, stanowiąc, że wszyscy są wobec prawa równi i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Należy zatem podkreślić, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/, charakteryzujący się daną cechą relewantną w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. (...)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiana zasada równego traktowania wobec prawa została naruszona już w samym art. 26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Artykuł ten w przepisach powołanych w pytaniu prawnym odnosi się do składania wniosków i informacji i wprowadza zasadę, że wspomniane dane przekazuje się w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych, a także pobiera się drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Od tej reguły w art. 26c ust. 2 ustawodawca przewidział wyjątek, wskazując, że pracodawca zatrudniający nie więcej niż pięciu pracowników może przekazywać omawiane informacje w formie dokumentu pisemnego. Tak więc w różnej sytuacji prawnej są w istocie tacy sami pracodawcy, zależnie jedynie od tego, czy zatrudniają na przykład pięciu, czy sześciu pracowników. W ocenie NSA, zróżnicowanie w zakresie np. sposobu prowadzenia ewidencji przez przedsiębiorców w zależności od wielkości zakładu jest oczywiście dopuszczalne co do zasady, ale to zróżnicowanie musi wynikać z takich przesłanek, które można obiektywnie uznać za okoliczności odróżniające między sobą tych przedsiębiorców. Innymi słowy, pracodawcy prowadzący małe zakłady pracy mogą prowadzić działania ewidencyjne w prostszej formie - np. dokumentu papierowego, podczas gdy przedsiębiorcy prowadzący duże zakłady muszą prowadzić tę ewidencję o podwyższonym standardzie. Będzie to z pewnością usprawiedliwione istotą, a przede wszystkim rozmiarami określonych /przesyłanych/ danych i innymi koniecznymi wymaganiami. Jednakże nie ma żadnego powodu, by w zależności od wielkości zakładu, pracodawcy byli różnie traktowani przez prawo w kwestii ryzyka związanego z np. awarią systemu przekazywania danych, do którego ustawodawca ich niejako przypisał. I w tym między innymi upatruje NSA niezgodność omawianych rozwiązań z konstytucyjną zasadą równości.
Wspomniana zasada równego traktowania wobec prawa wydaje się być naruszona, gdy dokona się oceny sytuacji prawnej omawianych pracodawców /w zakresie oczywiście obowiązku informacyjnego związanego z prowadzoną działalnością/ na tle innych regulacji prawnych odnoszących się do zagadnień w swej istocie podobnych. W tym zakresie można przywołać tytułem przykładu rozporządzenie Komisji /WE/ NR 1291/2000 z dnia 9 czerwca 2000 r. ustanawiające wspólne, szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych /Dz.U. UE.L.00.152.1/. Także ono reguluje obowiązki informacyjne /i wymogi formalne z tym związane/, od wykonania których - podobnie jak w rozpoznawanej sprawie - zależy w rezultacie skuteczność dopłat w związku z prowadzoną działalnością o charakterze gospodarczym.
I tak w art. 13 omawianego rozporządzenia ustalono dość rygorystycznie, że wnioski o wydanie pozwolenia lub świadectwa są przyjmowane wyłącznie, jeżeli będą przekazywane lub wnoszone do właściwego organu na formularzach wydrukowanych lub sporządzonych zgodnie z art. 18. Zastrzeżono jednak również, że właściwy organ może przyjąć pisemny wniosek przedstawiony z wykorzystaniem faksu lub przekazany w formie wiadomości elektronicznej, pod warunkiem, że zawarte są w nim wszystkie informacje, które pojawiłyby się na formularzu w przypadku jego wykorzystania. W przypadku gdy wnioski o wydanie pozwoleń lub świadectw składane są drogą elektroniczną, właściwe władze Państwa Członkowskiego ustalają zasady zastąpienia odręcznego podpisu inną metodą, która może się opierać na wykorzystaniu kodów.
W tym zakresie więc podmioty prowadzące określoną działalność gospodarczą powiązaną z obowiązkiem informacyjnym, z którym z kolei związane jest inne istotne prawo gospodarcze, mają zapewnione alternatywne mechanizmy realizacji tych obowiązków.
Można powołać tytułem przykładu także przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2006 r. w sprawie środków i warunków technicznych służących do przekazywania niektórych informacji przez podmioty nadzorowane przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd /Dz.U. nr 25 poz. 188/. Według tego rozporządzenia przekazanie informacji następuje za pośrednictwem teletransmisji Elektronicznego Systemu Przekazywania Informacji, "ESPI", zarządzanego przez Komisję, przy zachowaniu zasad bezpiecznego przekazu /par. 2/. Przekazanie informacji w taki sposób, następuje poprzez łącza z siecią Internet, z wykorzystaniem protokołu komunikacyjnego HTTP, opisywanego przez standard RFC 2616. Transmisja informacji powinna być zabezpieczona protokołem TLS, opisywanym przez standard RFC 2246. Sposób zabezpieczenia powinien być zgodny z opisem zawartym w standardzie RFC 2818 /par. 3 ust. 1./ Jednakże w przypadku niemożliwości uzyskania połączenia z ESPI z przyczyn innych niż awaria ESPI, w szczególności uszkodzenia łącza z siecią Internet, przekazanie informacji następuje przy użyciu innego łącza zestawionego z siecią Internet /par. 4/. Natomiast w przypadku awarii ESPI lub zaistnienia zdarzeń uniemożliwiających przekazanie informacji za pośrednictwem ESPI, informacje przekazuje się na nośniku CD-ROM w standardzie ISO 9660. Po usunięciu zaś awarii ESPI lub ustaniu innych przeszkód, informacje dostarczone na CD-ROM przekazuje się również za pośrednictwem ESPI /par. 7 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia/.
Powyższe wskazuje, że w analizowanym systemie prawa, odnoszącym się w ogóle do przedsiębiorców, podobnie jak w badanym przypadku, mamy do czynienia w zasadzie z jednolitą grupą podmiotów, które wykonują określoną działalność o charakterze gospodarczym. Z działalnością tą związane są konkretnie określone obowiązki informacyjne; obowiązki te są wykonywane przy zastosowaniu współczesnych technik przekazu i z wykonaniem lub niewykonaniem tych obowiązków prawo wiąże określone skutki w sferze gospodarczej /ekonomicznej/. Niestety standardy ochrony prawnej w zakresie tych podmiotów posiadających wspomnianą cechę relewantną - tu przecież chodzi w istocie o jednolite zasady wykonywania takich samych obowiązków prawnych - są odmienne, przy czym ochrona podmiotu występującego w niniejszej sprawie jest niezasadnie gorsza. Zatem w ocenie NSA, zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wydaje się usprawiedliwiony.
3. Jako wzorzec konstytucyjny w zakresie objętym pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny powołał także art. 69 Konstytucji (...). Przepis ten stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Na tle tego przepisu może nasunąć się wniosek, że określa on bezpośrednie relacje pomiędzy państwem a osobami niepełnosprawnymi i że w związku z tym jego ewentualne naruszenie może polegać wyłącznie na ograniczeniu wprost wymienionych uprawnień osób niepełnosprawnych. Innymi słowy, może się wydawać, że niezgodne z art. 69 Konstytucji mogą być tylko takie regulacje, które bezpośrednio będą godziły w egzystencję, przysposobienie do pracy oraz komunikację społeczną niepełnosprawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jednak podstaw do wspomnianego wąskiego rozumienia art. 69 Konstytucji. Wydaje się, że chroni on niepełnosprawnych również przed praktykami prowadzącymi w sposób pośredni /niekiedy ukryty/ do naruszania ich praw. Trzeba w związku z tym podkreślić, że powołane w pytaniu prawnym przepisy art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wprowadzone zostały do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej /Dz.U. nr 96 poz. 959/. Ten ostatni akt prawny stanowi w art. 28, iż dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy /Dz.Urz. WE.L. 303 z dnia 2 grudnia 2000 r./.
Warto zatem podkreślić w tym miejscu, że jednym z celów szeroko rozumianego prawa unijnego, regulującego swobodę przepływu pracowników, jest likwidacja dyskryminacji w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w tym wyrównanie ich szans na rynku pracy. Przejawem nowego podejścia Unii w tym zakresie po podpisaniu traktatu amsterdamskiego jest właśnie Dyrektywa Rady nr 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu. Już w pkt. 11 preambuły do Dyrektywy zauważono, że dyskryminacja ze względu m.in. na niepełnosprawność może być przeszkodą w realizacji celów Traktatu WE, w szczególności w zakresie wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, podnoszenia poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej, solidarności i swobodnego przepływu osób. Dlatego też uznano, że wszelka bezpośrednia i pośrednia dyskryminacja pracowników, ze względu na ich niepełnosprawność, w zakresie regulowanym niniejszą dyrektywą powinna być w całej Wspólnocie zakazana. Zakaz dyskryminacji powinien również dotyczyć obywateli państw trzecich, ale nie obejmie on odmiennego traktowania ze względu na przynależność państwową, bez uszczerbku dla postanowień dotyczących wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich oraz ich dostępu do zatrudnienia i pracy.
Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym zakres pojęcia "dyskryminacja pośrednia", której poświęcono art. 2 ust. 2 lit. "b" Dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem, przez pojęcie dyskryminacji pośredniej rozumieć należy również sytuację, w której przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka przyjęta w danym Państwie Członkowskim może doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji osób niepełnosprawnych - pracowników, w stosunku do innych pracowników. Równocześnie zastrzeżono, że nie dotyczy to przypadku, gdy taki /pośrednio dyskryminujący/ przepis, kryterium lub praktyka jest obiektywnie uzasadniona zgodnym z prawem celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne, lub, w przypadku osób w określony sposób niepełnosprawnych, pracodawca lub każda osoba, do której odnosi się niniejsza dyrektywa, jest zobowiązany, na mocy przepisów krajowych, podejmować właściwe środki zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 Dyrektywy, w celu zlikwidowania niedogodności spowodowanych tym przepisem, kryterium lub praktyką. Podkreślić należy przy tym, że art. 5 Dyrektywy nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek rekompensowania obciążeń pracodawców, związanych ze szczególnym traktowaniem przez nich osób niepełnosprawnych, ze środków istniejących w ramach polityki prowadzonej przez dane Państwo Członkowskie na rzecz osób niepełnosprawnych.
Warto odnotować, że w oparciu o Dyrektywę 2000/78/WE, została wydana przez Radę Decyzja z dnia 27 listopada 2000 r. /2000/750/WE/ ustanawiająca wspólnotowy program działań w zakresie zwalczania dyskryminacji na lata 2001-2006. W art. 1 Decyzji, jako jej cel, określono wsparcie zwalczania nie tylko bezpośredniej, ale także pośredniej dyskryminacji z uwagi na m.in. niepełnosprawność, na okres do dnia 31 grudnia 2006 r. Przez pryzmat tak wyznaczonego celu sądy krajowe mają obowiązek oceniać zgodność konkretnych przepisów wewnętrznych z prawem wspólnotowym, w tym badać, czy ich stosowanie nie oznacza pośredniej dyskryminacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy.
Na gruncie powyższych regulacji zostało wydanych szereg orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu, w których wskazano skutki braku właściwej implementacji ustalonych przez Radę zaleceń. W wyroku Trybunału z dnia 22 listopada 2005 r. /sprawa nr C-144/04, W. Mangold przeciwko Rüdiger Helm/, który dotyczył stosowania Dyrektywy 2000/78/WE, stwierdzono, że zgodnie z pkt. 45 wyroku z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 Inter-Environnement Wallonie /Rec. str. I-7411/, w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy Państwo Członkowskie będące jej adresatem jest zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu celu tej dyrektywy /pkt 28 wyroku/. Oznacza to, że w sytuacji, w której Państwa Członkowskie otrzymały okres przejściowy na wdrożenie zaleceń płynących z Dyrektywy 2000/78/WE, nie może być mowy o dawaniu "zielonego światła" na pośrednie pogarszanie przez ustawodawcę krajowego warunków zatrudnienia osób niepełnosprawnych, m. in. przez tworzenie przepisów mających tylko pozornie realizować zalecenia Dyrektywy, a faktycznie prowadzących np. do uniemożliwienia wypłat pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne świadczeń rekompensujących, o których mowa w art. 5 Dyrektywy 2000/78/WE.
(...) W konsekwencji konieczne staje się dokonanie oceny charakteru artykułu art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a, w związku z ust. 6, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ w aspekcie art. 69 Konstytucji, ale także z uwzględnieniem przepisów Dyrektywy 2000/78/WE, w szczególności jej art. 5. Tym bardziej że dokonując zmian w treści art. 26, ustawodawca dodał odnośnik nr 1 do tytułu ustawy, zgodnie z którym dokonał wdrożenia dyrektywy 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy /Dz.Urz. WE.L. 303 z dnia 2 grudnia 2000 r./. (...)
Reasumując, skutkiem przyjęcia Dyrektywy 2000/78/WE było nałożenie m.in. na Polskę, jako Państwo Członkowskie, obowiązku wykonania zaleceń poprzez ustanowienie powszechnie obowiązujących przepisów prawa wewnętrznego, przepisów, których stosowanie, nie zaś jedynie treść /lub deklaracja zawarta w odnośniku do tytułu ustawy/, pozwalałoby w praktyce zrealizować cel Dyrektywy, tj. realne zagwarantowanie równości szans m.in. osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Równocześnie ustanowiono zakaz tworzenia przepisów pośrednio dyskryminujących, tj. np. takich, które bezpośrednio nie odnoszą się do grupy podlegającej szczególnej ochronie, ale których stosowanie prowadzi do faktycznego pozbawienia tej grupy realnej możliwości zatrudnienia na takich samych zasadach, jakie obowiązują pozostałych pracowników. Ponadto, w aspekcie wskazanych orzeczeń ETS, fakt wprowadzenia w Dyrektywie 2000/78/WE okresu pozwalającego na dostosowanie ustawodawstw krajowych nie może być rozumiany jako niemożność dokonywania oceny zgodności działań Państw Członkowskich z wymaganiami Dyrektywy w okresie przejściowym. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy dane państwo wprowadza w okresie przejściowym przepisy, które pozornie mają stanowić realizację Dyrektywy, a faktycznie prowadzą do uniemożliwienia osiągnięcia jej celu, jakim jest zapewnienie niepełnosprawnym równych szans na znalezienie pracy na danym rynku na takich samych zasadach, jakie posiadają inni pracownicy.
Powyższe skłania do wniosku, że omawiane naruszenie praw przedsiębiorców przepisami art. 26c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1a, w związku z ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych narusza pośrednio także uprawnienia osób niepełnosprawnych chronione art. 69 Konstytucji. (...)