II GSK 394/25

II GSK 394/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
658
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 38/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-11-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4, art. 3 par. 2 pkt 1-4, art. 3 par. 2 pkt 8 i 9.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 1 pkt 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2000 nr 122 poz 1321
art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 3a i 3b, art. 23, art. 23 ust. 2c-2e.
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 38/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie skargi R. P. na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r., odrzucił skargę R. P. na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w sprawie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 21 grudnia 2023 r. do Urzędu Dozoru Technicznego, wpłynęły wnioski skarżącego o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych.
Pismami z dnia 4 stycznia 2024 r. UDT poinformował skarżącego, że z uwagi na niedochowanie terminu wskazanego w art. 23 ust. 2c pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1198, dalej: ustawa o dozorze), nie było możliwe przedłużenie terminu ważności przedmiotowych zaświadczeń kwalifikacyjnych. W odpowiedzi skarżący, pisma z dnia 23 stycznia 2024 r., wyraził stanowisko, że pisma UTD nie spełniały standardów wymaganych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). UDT w związku z tym poinformował skarżącego, że w sprawach przedłużenia terminu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 18 marca 2024 r. R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w zakresie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych. Skarżący podniósł, że jego zdaniem organ dopuścił się bezczynności. Wniósł o zobowiązanie UDT do wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzji odmownej. Wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji odrzucając skargę wskazał na wstępie, że przedmiotem skargi była bezczynność UDT dotycząca przedłużenia ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego, wydawanego na podstawie art. 22 i art. 23 ust. 2a-2d ustawy o dozorze technicznym w związku z art. 7 Rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych oraz sposobu i trybu przedłużania okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1008, dalej: rozporządzenie w sprawie sprawdzania kwalifikacji).
Sąd podkreślił, że Urząd Dozoru Technicznego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o dozorze jest państwową osobą prawną, zatem nie jest organem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym czynności podejmowane przez UDT w ramach przedłużania zaświadczeń kwalifikacyjnych nie mieszczą się w żadnym wypadku w zakresie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przedłużanie zaświadczeń kwalifikacyjnych nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Przedmiotowa działalność nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wskazując, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, wymieniona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a, Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia aby UDT dopuścił się bezczynności w sprawie przedłużenia zaświadczenia kwalifikacyjnego, o które strona skarżąca wnioskowała, gdyż bezczynności ta nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § pkt 6 p.p.s.a.
R. P., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy skarga dotyczy działania administracji publicznej w sferze wydawania zaświadczeń o kwalifikacjach wymaganych przez przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, a ponadto z uzasadnienia wynika, iż podstawą odrzucenia skargi jest brak kognicji Sądu, a nie inne przyczyny;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 163 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający weryfikację logiki wywodu Sądu i niespełniający wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. wskazanie jako podstawy wydanego orzeczenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy całość uzasadnienia zawiera jedynie argumenty dotyczące ewentualnego braku kognicji, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponadto nie wskazano w uzasadnieniu innych przyczyn, poza brakiem kognicji sądu, które miałyby uzasadniać odrzucenie skargi.
2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ustawy o dozorze poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż sprawa z zakresu przedłużania zaświadczeń nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty pomieszczone w punktach 1.1) i 2 jej petitum.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od powyższych granic, nieważność postępowania przed sądem I instancji.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Wskazania również wymaga, że stosownie do art. 182 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu, zarzutu z punktu 1.2) petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego strona podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 163 i art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób wewnętrznie sprzeczny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu jest wprawdzie dość ogólne i częściowo niekonsekwentne, ale zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Istotnie, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, motywy Sąd I instancji wskazują, że przyczyną odrzucenia wniesionej przez stronę skargi było stwierdzenie braku kognicji sądu administracyjnego do dokonania kontroli w sprawie wniosków o przedłużenie ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych, o czym najdobitniej świadczy przedostatni akapit uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Takie stanowisko stoi w sprzeczności ze wskazaną przez Sąd podstawą prawną postanowienia, gdzie wskazano "art. 58 § pkt 6 p.p.s.a.", który to przepis obliguje sąd do odrzucenia skargi jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie było niedopuszczalne. Jak zasadnie wskazał kasator, przy takiej argumentacji Sądu I instancji, podstawę prawną zaskarżonego postanowienia powinien stanowić przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określający, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie mniej z powołanych motywów zakwestionowanego postanowienia, w sposób klarowny wynikało, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę R. P., co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie pełnej i dogłębnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W konsekwencji omawiany zarzut, jakkolwiek częściowo trafny, nie przyczynił się do stwierdzenia aby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 oraz art. 163 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutów z punktu 1.1) i 2 petitum skargi kasacyjnej rozpoznane one zostaną łącznie albowiem zmierzają one do podważenie stanowiska Sądu I instancji o nieistnieniu podstaw do rozpoznania skargi na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w sprawie wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych.
Na wstępie wskazania wymaga, że skarga na bezczynność, albo przewlekłość jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Sformułowanie "dotyczy", użyte w przywołanym przepisie, odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 812/22).
Wobec powyższego kluczowym w sprawie było ustalenie, czego nie poczynił Sąd I instancji, a co wynika z analizy motywów zaskarżonego postanowienia, czy wydanie oraz przedłużenie ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jak wynika z treści art. 22 ust. 2 ustawy o dozorze osoby wykonujące czynności spawania, zgrzewania, lutowania oraz przeróbkę plastyczną i obróbkę cieplną w toku wytwarzania, naprawy i modernizacji urządzeń technicznych oraz wytwarzania elementów stosowanych do wytwarzania, naprawy lub modernizacji tych urządzeń obowiązane są posiadać zaświadczenia kwalifikacyjne potwierdzające umiejętność praktycznego wykonywania tych czynności oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie. Określony tym przepisem wymóg stosuje się, zgodnie z ustępem 3 art. 22, do osób obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne.
Jak stanowi art. 22 ust. 3a ustawy o dozorze, zaświadczenia kwalifikacyjne osób, o których mowa w ust. 3, są wydawane na czas określony nie krótszy niż 5 lat i nie dłuższy niż 10 lat, w zależności od rodzaju urządzenia technicznego, stopnia trudności w jego obsłudze i konserwacji oraz stopnia zagrożenia, które może spowodować. Zgodnie zaś z ust. 3b powołanego przepisu, zaświadczenie kwalifikacyjne wydane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego potwierdza kwalifikacje osób, o których mowa w ust. 2 i 3, również w przypadku gdy ze względu na miejsce instalacji, eksploatacji lub wykorzystania urządzenia technicznego dozór techniczny nad tym urządzeniem jest wykonywany przez inną jednostkę dozoru technicznego.
Z treści art. 23 ustawy, wynika natomiast, że do zgodnego z prawem wykonywania opisanych w powołanych przepisach czynności nie jest wystarczające samo spełnienie warunków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dozorze. Wydanie zaświadczenia poprzedzone jest bowiem postępowaniem kwalifikacyjnym, które szczegółowo unormowane w rozporządzeniu w sprawie sprawdzania kwalifikacji, polega na przeprowadzeniu egzaminu teoretycznego oraz praktycznego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia, to pozytywny wynik egzaminu jest podstawą do wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego obejmującego jeden rodzaj urządzenia technicznego.
Zestawienie przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia klarownie i bezsprzecznie wskazuje, że zaświadczenie kwalifikacyjne jest dokumentem uprawniającym do legalnego, zgodnego z prawem, wykonywania czynności obsługi, konserwacji, naprawy oraz modernizacji urządzeń technicznych a także wytwarzania elementów stosowanych do wytwarzania, naprawy lub modernizacji tych urządzeń. Innymi słowy zaświadczenie kwalifikacyjne jest gwarantem fachowość, profesjonalność i bezpieczeństwa osoby zajmującej się szeroko rozumianą obsługą rodzaju urządzenia, którego dotyczy zaświadczenie.
Niesprzecznie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy czynnością wydania zaświadczenia a istnieniem uprawnienia do wykonywania czynności obsługi i konserwacji urządzenia technicznego. Związek ten potwierdzają dalsze zapisy art. 22 ustawy o dozorze, który w ustępie 4 stanowi, że w razie nieprzestrzegania przez osoby wymienione w ust. 2 i 3 warunków technicznych dozoru technicznego oraz norm i przepisów prawnych w tym zakresie, organ właściwej jednostki dozoru technicznego cofa, w drodze decyzji, uprawnienia kwalifikacyjne wynikające z zaświadczenia kwalifikacyjnego wydanego osobom, o których mowa w ust. 2 i 3.
Konkludując tą część rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie zaświadczenia kwalifikacyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. Podlega zatem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W konsekwencji, poczynione uwagi odnosić się będą do materii związanej z przedłużaniem zaświadczeń kwalifikacyjnych. Ustawa o dozorze technicznym nakłada, choć nie tak rygorystyczne jak w przypadku wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego, warunki jego przedłużenia. W art. 23 ust. 2c – 2e ustawy, określono bowiem, że warunkiem przedłużenia okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego jest: 1) złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2a, nie później niż w terminie 3 miesięcy przed dniem upływu okresu ważności tego zaświadczenia; 2) wykonywanie czynności w zakresie określonym w zaświadczeniu kwalifikacyjnym przez co najmniej 3 lata w okresie ostatnich 5 lat ważności zaświadczenia (ust. 2c). Strona ubiegająca się o przedłużenie okresu ważności zaświadczenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 2a, musi dołączyć oświadczenie osoby zainteresowanej przedłużeniem okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego o wykonywaniu czynności w zakresie określonym w tym zaświadczeniu przez co najmniej 3 lata w okresie ostatnich 5 lat ważności zaświadczenia, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (ust. 2d zdanie pierwsze). Ponadto, do zaświadczeń kwalifikacyjnych, których okres ważności przedłużono na wniosek, o którym mowa w ust. 2a, przepisy art. 22 ust. 3b stosuje się (ust. 2e). Zgodnie zaś z regulacjami zawartymi w § 7 ust. 3 – 5 rozporządzenia w sprawie sprawdzania kwalifikacji, przedłużenie okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego następuje w zakresie, w jakim osoba zainteresowana wykazała spełnienie warunku, o którym mowa w art. 23 ust. 2c pkt 2 ustawy (ust. 3). Po złożeniu kompletnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, okres ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego zostaje przedłużony na okres określony w kolumnach c tabel w załączniku nr 3 do rozporządzenia, licząc od daty upływu okresu ważności przedłużanego zaświadczenia kwalifikacyjnego (ust. 4). Przedłużenie okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego następuje poprzez wydanie nowego zaświadczenia kwalifikacyjnego zgodnego z wzorem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia (ust. 5).
Niewątpliwie postępowanie w sprawie przedłużenia zaświadczenia kwalifikacyjnego, tak jak i samo postępowanie w przedmiocie jego wydania, związane jest ściśle z istnieniem, w przypadku zaś przedłużenia ważności zaświadczenia z dalszym istnieniem, uprawnienia do wykonywania czynności obsługi i konserwacji urządzenia technicznego.
Skoro, jak już wykazano, obie czynności, wydanie i przedłużenie ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego, są działaniami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa, to dopuszczalnym jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Stanowiska tego nie zmienia zaakcentowana przez Sąd I instancji, w ślad za organem, okoliczność iż Urząd Dozoru Technicznego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o dozorze jest państwową osobą prawną.
Istotnie powołany przepis nadał utworzonemu Urzędowi państwową osobowość prawną. Odseparował go również w zakresie zobowiązań do Skarbu Państwa (art. 35 ust. 3 ustawy), czyniąc Urząd Dozoru Technicznego odrębnym w zakresie podmiotowości prawnej i obowiązków podmiotem prawa (art. 34 kodeksu cywilnego).
Powyższe nie oznacza, jak argumentował Sąd I instancji, że Urząd Dozoru Technicznego nie jest organem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wobec czego czynności podejmowane w ramach przedłużania zaświadczeń kwalifikacyjnych nie mieszczą się w żadnym wypadku w zakresie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. jak również przedmiotowa działalność nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wskazania wymaga, że zgodnie z definicją państwowej osoby prawnej, zawartą w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 125), jest nią jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, utworzona w drodze ustawy lub na podstawie ustawy lub w wykonaniu ustawy przez organ administracji rządowej, w celu realizacji zadań publicznych.
Na tle powołanej definicji i przywołanego stanowiska Sądu I instancji wskazania również wymaga, że pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej - organy w zakresie funkcjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15). Mieć również należy na uwadze, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (tamże).
Na tle powyższego zgodzić się należy co do istoty, że kwestia uregulowanego w ustawie o dozorze przedłużania zaświadczeń kwalifikacyjnych usuwać się będzie spod kognicji sądów administracyjnych, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a., z tego tylko względu, iż sama ustawa o dozorze nie przewiduje w przypadku postępowania w przedmiocie przedłużenia zaświadczenia wydania decyzji. Jak natomiast już omówiono, postepowanie w tym przedmiocie stanowi czynność organu, przy czym jest to czynność organu w rozumieniu funkcjonalnym – organu któremu w drodze ustawy nadano władztwo do sprawdzania i stwierdzania istnienia lub nie istnienia kwalifikacji oraz wymogów do wykonywania czynności określonych w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o dozorze. Innymi słowy to właśnie Urząd Dozoru Technicznego jest organem, który w sposób władczy i jednostronny odpowiedzialny jest za nadzorowanie istnienia wskazanych w powołanym przepisie kwalifikacji (art. 23 ustawy oraz § 3 i 4 rozporządzenia w sprawie sprawdzania kwalifikacji) oraz wydawania zaświadczeń o istnieniu tychże kwalifikacji, które osoby określone w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy zobowiązane są posiadać (art. 22 ust. 2, ust. 3a i 3b, art. 23 ust. 2a-2e, § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie sprawdzania kwalifikacji).
Reasumują, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał wadliwej klasyfikacji czynności, jaką jest postępowanie w przedmiocie przedłużenia okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego. W konsekwencji wadliwie ocenił dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, czego efektem było odrzucenie skargi R. P..
Przy ponownym rozpoznaniu spawy, Sąd I instancji, mając na uwadze powyższe wywody, zbada rzeczoną skargę zarówno pod kątem dopuszczalności jej wniesienia jak również zasadności lub bezzasadności zawartego w niej żądania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 193 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.