II GSK 394/22

II GSK 394/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 981/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-13
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1651
art. 65 pkt 3 i art. 75 ust. 2
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.
Dz.U. 2020 poz 85
art. 326 ust. 1 i art. 327 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 981/21 w sprawie ze skargi N. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 stycznia 2021 r. nr DZP-I.6011.120.2020 w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. H. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 981/21 oddalił skargę N. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 15 stycznia 2021 r. (nr DZP-1.6011.120.2020), którą organ ten sprzeciwił się wpisowi skarżącej na listę aplikantów adwokackich prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie, dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z 4 listopada 2020 r. (pkt 5, poz. 43).
Z okoliczności faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że uchwałą z 4 listopada 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie dokonała wpisu N. H. na listę aplikantów adwokackich tej Izby. W uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że kandydatka spełnia wymogi wpisu na listę aplikantów, o których mowa w art. 65 pkt 1 - 3 w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651, dalej również jako: "Poa"), tj.: jest nieskazitelnego charakteru, korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, a nadto ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego.
Minister Sprawiedliwości decyzją z 15 stycznia 2021 r., na podstawie art. 69a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, sprzeciwił się wpisowi skarżącej na listę aplikantów adwokackich tej Izby, ponieważ stwierdził, że N. H. nie spełnia wymagania, o którym mowa w art. 65 pkt 3 w zw. z art. 75 ust. 2 tej ustawy - nie ukończyła zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, tj. odpowiadających wykształceniu w Rzeczypospolitej Polskiej i tytułowi magistra.
Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu podał, że skarżąca przedstawiła:
1) dyplom z 25 czerwca 2015 r., potwierdzający ukończenie studiów z tytułem "Bachelor of Arts" na kierunku prawo na Uniwersytecie Cambridge w Wielkiej Brytanii wraz z tłumaczeniem przysięgłym i oryginałem pisemnej informacji od Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (dalej "Dyrektor NAWA"), z którego wynika, że dyplom ten potwierdza ukończenie studiów pierwszego stopnia i jednocześnie potwierdza w Polsce posiadanie wykształcenia wyższego na poziomie studiów pierwszego stopnia oraz uprawnia do kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia oraz studiów podyplomowych (art. 326 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce -Dz.U. z 2020 r., poz. 85 z późn. zm., dalej również jako: ,,p.s.w.i.n."), przy czym podano, że stwierdzenie równoważności powyższego dyplomu z jego polskim odpowiednikiem może nastąpić po przeprowadzeniu procedury nostryfikacji;
2) dyplom z 23 lutego 2019 r. potwierdzający ukończenie studiów z tytułem "Master of Arts" na kierunku prawo na Uniwersytecie Cambridge w Wielkiej Brytanii wraz z tłumaczeniem przysięgłym i oryginałem pisemnej informacji od Dyrektora NAWA, z której wynika, że dokument ten oznacza ukończenie studiów drugiego stopnia i jednocześnie potwierdza w Polsce posiadanie wykształcenia wyższego na poziomie studiów drugiego stopnia oraz uprawnia do kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia, na studiach podyplomowych oraz do ubiegania się o nadanie stopnia doktora/przyjęcie do szkoły doktorskiej (art. 326 ust. 1 i ust. 2 p.s.w.i.n.);
3) dyplom z 17 czerwca 2016 r. ukończenia studiów z tytułem "Master of European Law" na kierunku prawo europejskie na Kolegium Europejskim w Belgii wraz z tłumaczeniem przysięgłym i oryginałem pisemnej informacji od Dyrektora NAWA, z której wynika, że dokument powyższy oznacza ukończenie rocznego programu o charakterze studiów podyplomowych i nie podlega w Polsce formalnemu uznaniu, można je natomiast przedstawić pracodawcy, jako poświadczenie posiadania określonych kwalifikacji zawodowych.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister podał, że art. 326 p.s.w.i.n. określa zasady potwierdzania posiadania w RP wykształcenia na określonym poziomie studiów, natomiast art. 327 tej ustawy dotyczy uznawania zagranicznego dyplomu za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu w celach zawodowych.
Przedłożone przez N. H. dyplomy i informacje Dyrektora NAWA, sporządzone w trybie art. 326 ust. 4 p.s.w.i.n., potwierdzają, że skarżąca posiada wykształcenie wyższe na poziomie studiów drugiego stopnia, jednakże, na chwilę obecną, dyplomy te nie są równoważne z ich polskimi odpowiednikami, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie nostryfikacyjne, o którym mowa w art. 327 ust. 1 in fine ustawy o szkolnictwie. Zaświadczenia Dyrektora NAWA, nie mogą stwierdzać i nie stwierdzają równoważności dyplomów z ich polskimi odpowiednikami, a stosownie do art. 326 ust. 4 powołanej ustawy stanowią informację o dyplomie wydanym przez zagraniczną uczelnię, o poziomie studiów i statusie uczelni.
Organ, odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że została dopuszczona do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, co oznacza, że spełniła wymagania art. 75c ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, stwierdził, że postępowanie o wpis na listę aplikantów adwokackich jest odrębnym postępowaniem od postępowania o dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką. W postępowaniu o wpis na listę aplikantów adwokackich, zarówno ORA, jak również Minister Sprawiedliwości, mają obowiązek badania, czy kandydat spełnia wszystkie przesłanki konieczne do wpisu, stąd powoływanie się przez stronę na dokumenty złożone w trakcie postępowania o dopuszczenie do egzaminu wstępnego nie ma wpływu dla oceny prawidłowości wpisu na listę aplikantów adwokackich i na tę okoliczność odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 486/18.
Minister Sprawiedliwości podkreślił, że dokonując wykładni art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze, który na podstawie art. 75 ust. 2 ma zastosowanie do aplikantów adwokackich, nie można pomijać przepisów ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce i wywodzić, że skoro Prawo o adwokaturze nie posługuje się stwierdzeniem "uznanych za równoważne", to ten wymóg "równoważności" nie dotyczy zagranicznych studiów prawniczych. Organ podkreślił, że na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uznanie studiów ukończonych za granicą występuje wyłącznie w znaczeniu uznania dyplomu ukończenia tych studiów za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu, w tym wypadku uznania równoważności studiów prawnych w RP i równoważności uzyskania tytułu magistra. Minister dodał, że braku wymogu równoważności studiów nie można wywodzić z nowelizacji art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze, dokonanej ustawą z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2021 r. oddalił skargę N. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 15 stycznia 2021 r.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że należy odróżnić uznawalność osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie), o której mowa w art. 326 p.s.w.i.n., od uznawalności wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a więc od równoważności dyplomów (art. 327 tej ustawy).
Pierwszy z powołanych przepisów przewiduje uznawalność poziomów osiągniętego wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach wskazanych w tym przepisie prawa i wynikających z tego uprawnieniach w zakresie dalszego kształcenia, drugi natomiast odnosi się do równoważności dyplomu ukończenia studiów z odpowiednim polskim dyplomem i tytułem zawodowym, a więc dotyczy nie tylko samego poziomu osiągniętego wykształcenia (studiów), ale również tego, czy kwalifikacje osiągnięte na danym poziomie studiów za granicą odpowiadają wartości kwalifikacji uzyskanych w ramach studiów w Rzeczypospolitej Polskiej i dotyczy wszystkich dyplomów ukończenia studiów za granicą a nie tylko tych, które zostały ukończone poza granicami państw wskazanych w art. 326 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu, zaprezentowana wykładnia art. 327 ust. 1 p.s.w.i.n. znajduje potwierdzenie już w ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym ,,osoba, której dyplom został uznany za równoważny polskiemu dyplomowi i tytułowi, może posługiwać się odpowiednim polskim tytułem". Posługiwanie się ,,odpowiednim polskim tytułem" może zatem nastąpić jedynie w sytuacji tożsamości poziomu osiągniętego wykształcenia i równoważności wartości kwalifikacji uzyskanych w ramach studiów ukończonych za granicą z tymi, jakie kończy się w Rzeczypospolitej Polskiej (co następuje albo na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku w drodze postępowania nostryfikacyjnego).
Zatem przepisy te w zasadniczy sposób różnią się co do przedmiotu regulacji, w związku z tym zarzut skargi, dotyczący błędnego rozróżnienia tych przepisów przez organ administracji, jest nieuzasadniony.
Sąd I instancji nie zgodził się również ze skarżącą, że Minister Sprawiedliwości dokonał nieprawidłowej wykładni art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze. W powołanym przepisie jest mowa o osobach, które ukończyły wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskały tytuł magistra (magistra prawa) oraz o osobach, które ukończyły zagraniczne studia prawnicze.
Zdaniem WSA w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że wartość kwalifikacji ukończonych przez osoby należące do drugiej grupy powinna być analogiczna jak w przypadku tych osób, które ukończyły studia prawnicze w Polsce. W konsekwencji osoba taka powinna legitymować się ukończonymi prawniczymi studiami za granicą, które są równoważne polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu (art. 327 ust. 1 i 2 p.s.w.i.n.). Nie chodzi bowiem tutaj tylko o osiągnięcie przez nią określonego poziomu wykształcenia (art. 326 ust. 1) ale potwierdzoną wartość kwalifikacji uzyskanych w ramach zagranicznego wykształcenia prawniczego (art. 327 ust. 1 ustawy). Tylko zaś dyplom ukończenia studiów za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi studiów prawniczych w Polsce, jak i tytułowi zawodowemu (magister prawa) pozwala przyjąć, że osoby te uzyskały wiedzę i umiejętności równe kwalifikacjom, jakie pozyskują osoby kończące wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskujące tytuł magistra prawa.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, przyjęta przez organ wykładnia art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze znajduje swoje źródło w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym, których znaczenia nie można tutaj pominąć. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia także konieczność zapewnienia równości traktowania osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów, tj. tych które kończą wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskują tytuł magistra i tych, które studia prawnicze kończą poza granicami Polski.
Sąd dodał, że podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/20, że ,,Ustawodawca wymaga od przystępującego do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką przedstawienia albo kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra, albo dyplomu zagranicznego uznanego za równoważny odpowiedniemu polskiemu tytułowi, tj. magistra prawa. Przystępujący do egzaminu muszą być traktowani równo, tj. dyplom uzyskany za granicą musi odpowiadać polskiemu dyplomowi, tj. musi być uznany za jemu równoważny".
W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowe jest zapatrywanie organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na brak stosownej umowy międzynarodowej, skarżąca powinna ubiegać się o uznanie równoważności jej dyplomu ukończenia studiów za granicą z odpowiednim polskim dyplomem i tytułem naukowym w ramach postępowania nostryfikacyjnego.
Sąd dodał, że zmiana przepisu art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze w 2001 r. nie ma wpływu na dokonaną wykładnię. Dokonując wykładni tego artykułu należy uwzględnić obecne uregulowania prawne zawarte w ustawie o szkolnictwie, będące konsekwencją obecności Polski w Unii Europejskiej a dotyczące m. in. zasad uznawania poziomu studiów, jak i równoważności dyplomów ukończenia studiów za granicą z ich odpowiednimi polskimi dyplomami i tytułami zawodowymi.
Z powyższych względów WSA w Warszawie stwierdził, że nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 326 ust. 1 i art. 327 ust. 1 p.s.w.i.n. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 327 ust 1 p.s.w.i.n. i art. 75 ust. 2 oraz art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. stanowiącego o rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony, ponieważ w sprawie takie wątpliwości co do treści normy prawnej nie występują. Minister Sprawiedliwości nie naruszył również, określonej w art. 8 k.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie można zasadnie zarzucić Ministrowi, że odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.), w sytuacji gdy dotychczasowa praktyka tego organu pozostawała w kolizji z przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie. A zatem gdy organ administracji publicznej dostrzegł błąd w swojej dotychczasowej praktyce rozstrzygania spraw o analogicznym czy podobnym stanie faktycznym to kierując się zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) zobowiązany był do niepowielania dalej wcześniejszych nieprawidłowości.
N. H. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 981/21 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła temu wyrokowi naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 2 i art. 65 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. 2020 poz. 1651 z późn. zm.) oraz art. 326 ust. 1 i art. 327 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wpis na listę aplikantów adwokackich wymaga przedłożenia dokumentacji potwierdzającej nostryfikację dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadziło do oddalenia skargi;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez WSA kluczowej argumentacji przedstawionej przez skarżącą w zakresie prawidłowej wykładni art. 326 ust. 1 p.s.w.n., co doprowadziło do błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji do oddalenia skargi;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a., polegające na stwierdzeniu, że treść powołanych przepisów prawa materialnego nie budzi wątpliwości, a w konsekwencji nieuwzględnienia zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Ministra Sprawiedliwości i oddalenie skargi;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył zasady równego traktowania;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości nie odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozpatrywania spraw.
Skarżąca na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według obowiązujących przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym na listę aplikantów adwokackich może być wpisany ten, kto: "ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej" stoi w ewidentnej sprzeczności z treścią tego przepisu. Już nawet z pobieżnej lektury powyższego przepisu wynika, że odniesienie do tytułu zawodowego ("tytuł magistra") ma zastosowanie wyłącznie do absolwentów polskich uczelni. Wynika to jednoznacznie z umiejscowienia tego wymogu przez ustawodawcę przed częścią przepisu (alternatywy) odnoszącej się do studiów zagranicznych. Wobec tego ocena WSA, jakoby skarżąca musiała legitymować się studiami równoważnymi polskiemu tytułowi zawodowemu jest zupełnie nieuprawniona.
Wnosząca skargę kasacyjną dodała, że wymóg "równoważności" studiów zagranicznych potencjalnego aplikanta został usunięty z treści art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze na mocy nowelizacji tej ustawy, dokonanej art. 181 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. 2001 nr 98 poz. 1070). Od tego momentu kandydaci na aplikantów adwokackich są zobowiązani jedynie wykazać, że ich studia są "uznane w Rzeczypospolitej Polskiej", nie muszą jednak udowadniać ich równorzędności czy też równoważności. Z tej nowelizacji wynika jednoznacznie, że obecne przepisy wymagają wyłącznie, aby zagraniczne studia były "uznane" w RP, co jak wskazano powyżej następuje z mocy prawa.
WSA w Warszawie odniósł się do powyższej zmiany legislacyjnej wskazując, że aktualna wykładnia art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze powinna uwzględniać obecne uregulowania prawne będące konsekwencją obecności Polski w Unii Europejskiej. Takie rozumowanie nie może uzasadniać zastosowanej przez WSA wykładni. Wręcz przeciwnie - obecność Polski w Unii Europejskiej przemawia za interpretacją przepisów krajowych w sposób ułatwiający realizację swobody przemieszczania się obywateli oraz uznający równoważność wykształcenia zdobytego w innych Państwach Członkowskich.
Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że w świetle art. 326 ust. 1 p.s.w.i.n. przedłożone przez nią dyplomy nie stanowią o spełnieniu przesłanki z art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze (z uwagi na brak ich nostryfikacji) i podkreśliła, że na "automatyczną uznawalność" poziomów wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) wskazuje uzasadnienie do projektu ustawy p.s.w.i.n., Narodowa Agencja Wymiany Akademickiej, a także doktryna, w której przyjmuje się, że uznanie wykształcenia uzyskanego za granicą w krajach wymienionych w tym przepisie odbywa się bez potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania potwierdzającego posiadanie odpowiedniego wykształcenia na wymaganym poziomie, a dyplomy wydane przez uprawnione uczelnie są uznawane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi, automatycznie, z mocy prawa, bez konieczności prowadzenia procedur legalizacji dyplomów uzyskanych poza Rzeczpospolitą Polską (Komentarz do art. 326 p.s.w.i.n. w: [Woźnicki Jerzy (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, WKP 2019).
Nie ulega zatem wątpliwości, że z uwagi na automatyzm uznania dyplomów, wnosząca skargę kasacyjną posiada "zagraniczne studia prawnicze uznane w RP", a tym samym spełniła przesłankę wpisu na listę aplikantów, o której mowa z art. 75 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze bez potrzeby nostryfikacji dyplomów potwierdzających odpowiednie prawnicze wykształcenie.
W dalszej części uzasadnienia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji, w ślad za organem administracji, zastosował arbitralne rozróżnienie na "uznawalność osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym), o którym mowa w art. 326 ust. 1 p.s.w.i.n. i uznawalność wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Polski (art. 327 ust. 1 p.s.w.n.), nie wyjaśnił jednak w jaki sposób uznanie poziomu studiów zagranicznych różni się od uznania wartości kwalifikacji, które ten dyplom potwierdza.
WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że art. 326 ust. 1 p.s.w.i.n. ma zastosowanie wyłącznie do dyplomów wydanych przez uczelnie państw członkowskich UE, OECD i Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Dyplomy wydane przez uczelnie tych państw są, z racji bliskich relacji między Polską a państwami członkowskimi tych organizacji międzynarodowych, poddane "automatycznemu uznaniu" tj. bez potrzeby jakiejkolwiek procedury poświadczają posiadanie w Polsce danego wykształcenia i wiążących się z nim uprawnień, w tym dostępu do dalszego kształcenia zawodowego jakim jest aplikacja adwokacka.
Natomiast art. 327 ust. 1 p.s.w.i.n. umożliwia również absolwentom uczelni innych państw korzystanie w Polsce z uprawnień, jakie daje analogiczny polski dyplom. W tych przypadkach jest to jednak możliwe dopiero po przeprowadzeniu procedury nostryfikacji, na co wskazuje zastosowany przez ustawodawcę język: "może być uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi".
W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej podniósł m. in., że nie jest prawidłowe stanowisko WSA w Warszawie, że "wykładnia nie pozostawia wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 65 pkt 3 P.o.a" (s. 20 wyroku), a w związku z tym, organ powinien zastosować art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się remu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Zaskarżona decyzja odebrała stronie możliwość wpisu na listę aplikantów adwokackich (uprawnienie), nie miała wpływu na sporne interesy stron lub interesy osób trzecich, a wątpliwości co do treści normy prawnej potwierdza fakt, że przez wiele lat organ interpretował art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze w sposób, który nie wymagał od zagranicznych absolwentów nostryfikacji dyplomów.
Uzasadniając zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), autor skargi kasacyjnej wywiódł, że skarżąca po przedstawieniu pisemnej informacji Dyrektora NAWA sporządzonej w trybie art. 326 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, została dopuszczona do egzaminu na aplikację adwokacką przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, mianowanego przez Ministra, który to następnie (po trzech miesiącach) "całkowicie odmiennie" ocenił te same okoliczności faktyczne i prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób (wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 2283/17).
W odniesieniu do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że Minister odmienne potraktował wniosek skarżącej o wpis na listę aplikantów od wniosków złożonych w latach ubiegłych przez innych kandydatów posiadających analogiczne dyplomy ukończenia studiów co skarżąca. W szczególności, w przypadku skarżącej Minister wymagał przedłożenia dokumentów potwierdzających nostryfikację złożonych przez nią dyplomów mimo braku takiego wymogu w latach ubiegłych.
Ponadto, powyższe działanie stanowiło naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki polegającej na niesprzeciwianiu się wpisaniu na listę aplikantów oraz na listę adwokatów osób posiadających nienostryfikowany dyplom potwierdzający ukończenie zagranicznych wyższych studiów prawniczych.
Na zakończenie autor skargi kasacyjnej podniósł, że z publicznie dostępnych informacji wynika, że sędzia sprawozdawca w niniejszej sprawie objęła stanowisko sędziego WSA w dniu 1 czerwca 2020 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W związku z tym na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zachodzi konieczność zbadania przez NSA z urzędu ewentualnej nieważności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uczestnik postępowania (ORA w Warszawie) nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym przesłanki o której mowa w pkt 4 tego przepisu, zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeśli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
W orzecznictwie NSA w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania fakt, że dany sędzia orzekający w sprawie został mianowany na urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (postanowienia NSA z: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18 oraz z 28 stycznia 2020 r.: sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22, wyroku z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, Wyrok z 4 czerwca 2025 r. I GSK 806/22).
W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności dotyczących sędziego sprawozdawcy orzekającej w rozpoznawanej sprawie zakończonej kontrolowanym wyrokiem, które w powiązaniu z faktem, że została powołana na stanowisko sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, mogłyby świadczyć, że skład sądu, w którym ten sędzia zasiadał, był sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, należy przypomnieć, że wnosząca tę skargę zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 65 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 75 ust. 2 tej ustawy oraz art. 326 ust. 1 i art. 327 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że z art. 65 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że odniesienie do tytułu zawodowego ("tytuł magistra") ma zastosowanie wyłącznie do absolwentów polskich uczelni, a nadto, że WSA w Warszawie zastosował arbitralne rozróżnienie na: "uznawalność osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie), o którym mowa w art. 326 ust. 1 p.s.w.i.n. i uznawalność wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Polski (art. 327 ust. 1 tej ustawy), i w konsekwencji, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, niezasadnie przyjął, że jednym z warunków wpisu na listę adwokatów (a wcześniej wpisu na listę aplikantów adwokackich) osoby, która ukończyła zagraniczne studia prawnicze, jest konieczność przeprowadzenia nostryfikacji dyplomu ukończenia tych studiów, zgodnie z art. 327 ust. 1 p.s.w.i.n.
Zdaniem NSA, wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni tych przepisów nie są uzasadnione.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak rozumieć zwrot "zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej", którym posłużył się ustawodawca w art. 65 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze, odnoszącego się do warunków wpisu na listę adwokatów (a także w art. 75c ust. 2 pkt 4 tej ustawy, dotyczącego warunków dopuszczenia do egzaminu wstępnego na aplikację i art. 75 ust. 2 dotyczącego wpisu na listę aplikantów adwokackich).
Z powołanych przepisów wynika, że jednym z warunków jakie musi spełniać osoba przystępująca do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, a następnie ubiegająca się o wpis na listę aplikantów adwokackich, jak również wpis na listę adwokatów, jest ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie ulega wątpliwości, że ustawa – Prawo o adwokaturze nie reguluje procedury uznawania dokumentów potwierdzających ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, a wykładnia językowa spornego przepisu nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Przyjęcie, że wyraz "uznanie" oznacza tyle co "akceptacja" czy "aprobata" nie pozwala na ustalenie w jakiej formie i jakim trybie owa akceptacja (aprobata) powinna być wyrażona (por. wyrok NSA z 17 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1024/21).
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia językowa ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych Natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07 (OSNKW 2007/5/37, Biul.SN 2007/5/18) stwierdził, że: "Należy jednak zauważyć, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, iż interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 275). Może się bowiem okazać, ze sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów na rzecz poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji" (por. szerzej na ten temat wyrok NSA z 17 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1024/21).
W obowiązującym porządku prawnym kwestia uznawania dyplomów potwierdzających ukończenie studiów za granicą została uregulowana w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku zasadnie odróżnił potwierdzenie osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie), od uznawalności wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W przepisie art. 326 jest mowa o potwierdzeniu poziomów wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach wymienionych w tym przepisie, uprawniającego do dalszego kształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej dla celów kontynuacji kształcenia. Uznanie poziomu wykształcenia uzyskanego za granicą w krajach o których mowa w tym przepisie, odbywa się bez potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania potwierdzającego posiadanie odpowiedniego wykształcenia na wymaganym poziomie, dyplomy wydane przez uprawnione uczelnie są uznawane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi, automatycznie, z mocy prawa.
Drugi z powołanych przepisów (art. 327 ust. 1) dotyczy natomiast uznawania lub potwierdzania kwalifikacji i tytułów zawodowych w celach zawodowych, co następuje albo na podstawie umowy międzynarodowej, a w przypadku jej braku – w drodze postępowania nostryfikacyjnego. Na podstawie tego przepisu oceniany jest nie tylko poziom osiągniętego wykształcenia, ale także to, czy kwalifikacje osiągnięte na określonym poziomie wykształcenia za granicą mają wartość odpowiadającą kwalifikacjom uzyskanym podczas studiów odbytych w Rzeczypospolitej Polskiej.
Z art. 326 ust. 1, 2,3 i art. 237 ust. 1 i 2 p.s.w.n. wynika, że art. 326 określa zasady uznawalności dyplomów w celach akademickich związanych z możliwością kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia albo ubieganiem się o nadanie stopnia doktora. Kwestie dotyczące uznawania lub potwierdzania kwalifikacji i tytułów zawodowych w celach zawodowych (zatrudnienie i wejście na rynek pracy w Polsce) uregulowane zostały zaś w art. 327 p.s.w.n. W tym pierwszym przypadku uznawalność zagranicznego dyplomu następuje automatycznie, z mocy prawa, bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynność legalizacyjnych. W drugim natomiast uznanie dyplomu ukończenia studiów za granicą wymaga przeprowadzenia postępowania nostryfikacyjnego, chyba że jest to możliwe na podstawie odpowiedniej umowy międzynarodowej.
Aplikacja adwokacka jest rodzajem szkolenia, obejmującego aspekty teoretyczne i praktyczne. Z pewnością nie można jej potraktować jako formę kształcenia akademickiego. Ma bowiem wyraźne cechy przygotowania do zawodu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że zarówno w przypadku stwierdzenia równoważności dyplomu ukończenia studiów za granicą, jak i ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 65 pkt 3 Poa, chodzi o zastosowanie procedury określonej w art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, gdyż jak już wspomniano, wyłącznie ta ustawa reguluje kwestię uznawania odpowiedniości kwalifikacji uzyskanych podczas studiów za granicą.
Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku można spotkać w orzecznictwie, I tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/20, dotyczącym wykładni art. 75c ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze (który stanowi, że zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką powinno zawierać m. in. kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenie o zdaniu egzaminu magisterskiego"); wywiódł, że "Prawdą jest, że przepisy P.o a. nie posługują się całą frazą "uznania dyplomu za równoważny" a jedynie ustanawiają warunek ukończenia "zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej". Jednak przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce przewidują "uznanie" dyplomu tylko w sytuacji odniesienia się do "uznania dyplomu za równoważny". A zatem w świetle powołanych przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce słuszna jest konstatacja organu, że ustawodawca wymaga od przystępującego do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką przedstawienia kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra, albo dyplomu zagranicznego uznanego za równoważny odpowiedniemu polskiemu tytułowi, tj. magistra prawa. Przystępujący do egzaminu muszą być traktowani równo, tj. dyplom uzyskany za granicą musi odpowiadać polskiemu dyplomowi, tj. musi być uznany za jemu równoważny. Skoro pomiędzy Wielką Brytanią a Rzeczpospolitą Polską nie ma umowy bilateralnej w tym zakresie, to równoważność dyplomów stwierdza się w postępowaniu nostryfikacyjnym." Należy dodać, że NSA wyrokiem z 17 października 2024 r., II GSK 1024/21 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, podzielając wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną przez Sąd I instancji.
Tożsame z powyższym stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1029/21 (nieprawomocnym), wydanym na gruncie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd stwierdził, że "wykładnia art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych znajduje swoje źródło w celu, jakiemu ma służyć przyjęta w nim regulacja prawna, jak i w postanowieniach ustawy o szkolnictwie wyższym, których znaczenia nie można tutaj pominąć. Brak zaś wyraźnego odwołania się w tym artykule ustawy o radcach prawnych do przepisu art. 327 ustawy o szkolnictwie, (...), nie zwalnia z obowiązku uwzględnienia przepisów ustawy o szkolnictwie przy wykładni tego przepisu prawa. (...). Za zasadnością przyjętego stanowiska przemawia konieczność zapewnienia równości traktowania osób przystępujących do egzaminu na aplikację radcowską tj. tych które kończą wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskują tytuł magistra i tych, które studia prawnicze kończą poza granicami Polski". W konsekwencji Sąd stwierdził, że tylko dyplom ukończenia studiów za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi studiów prawniczych w Polsce, jak i tytułowi zawodowemu (magister prawa) pozwala przyjąć, że osoby te uzyskały wiedzę i umiejętności równe kwalifikacjom, jakie pozyskują osoby kończące wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskujące tytuł magistra prawa.
Konkludując, w przypadku studiów prawniczych odbytych za granicą niezbędne jest ustalenie poziomu kwalifikacji (tytułu zawodowego), co może nastąpić albo na podstawie umowy międzynarodowej albo w procesie nostryfikacji dyplomu, w postępowaniu uregulowanym w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 września 2018 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów za granicą oraz potwierdzania ukończenia studiów na odpowiednim poziomie (Dz. U. 2018, poz. 1881). W przypadku braku umowy międzynarodowej (co jest w sprawie bezsporne), wyłącznie dyplom ukończenia studiów prawniczych za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu (art. 327 ust. 1 i ust. 2 p.s.w.i.n.) pozwala na przyjęcie, że dana osoba spełnia przesłankę wpisu na listę aplikantów adwokackich, o której mowa w art. 65 pkt 3 w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze.
Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, przeciwnego wniosku nie można wyprowadzić z nowelizacji art. 65 pkt 3 powołanej ustawy, dokonanej ustawą nowelizującą z 27 lipca 2011 r., z dniem 1 października 2011 r. Należy przypomnieć, że skarżąca argumentowała, że powyższa nowelizacja "usunęła" wymóg "równoważności" studiów zagranicznych osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, co oznacza, że jest zobowiązana jedynie wykazać, że jej studia są "uznane w Rzeczypospolitej Polskiej", nie muszą jednak udowadniać ich równorzędności czy też równoważności.
Przepis art. 65 pkt 3 Prawa o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto ukończył uniwersyteckie studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra prawa lub zagraniczne uniwersyteckie studia prawnicze uznane w Polsce za równorzędne i włada językiem polskim w mowie i w piśmie. Powołany przepis w brzmieniu po nowelizacji stanowi, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto ukończył studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle tego co już powiedziano, wbrew przekonaniu skarżącej, fakt, że ustawodawca w odniesieniu do zagranicznych studiów prawniczych zrezygnował z wymogu "równorzędności" i ograniczył się do stwierdzenia, że mają to być studia "uznane w Rzeczypospolitej Polskiej", nie oznacza, że nie muszą to być studia porównywalne pod względem poziomu akademickiego, kompetencji i kwalifikacji zawodowych.
NSA nie podziela stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji niezasadne oddalił jej skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7a i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.
Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, należy wyjaśnić, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (por. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20, z 26 maja 2023 r., III OSK 2301/21 i z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2065/21). Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie.
Zdaniem NSA, nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., a więc zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (§ 1) oraz zakazu odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
Wnosząca skargę kasacyjną słusznie podnosi, ze naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz że organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że Minister Sprawiedliwości naruszył art. 8 § 1 k.p.a. Takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, że skarżąca została dopuszczona do egzaminu na aplikację oraz że Minister odmienne potraktował jej wniosek o wpis na listę aplikantów od wniosków złożonych w latach ubiegłych przez innych kandydatów posiadających analogiczne dyplomy ukończenia studiów, co skarżąca. Z art. 8 § 2 k.p.a. wynika dopuszczalność odstąpienia od takiej utrwalonej praktyki, a dokładniej rzecz ujmując – zmiany dotychczasowej praktyki. Organ nie może bowiem odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 8a, LEX/el. 2025).
NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez "pominięcie przez WSA kluczowej argumentacji przedstawionej przez skarżącą w zakresie prawidłowej wykładni art. 326 ust. 1 p.s.w.i.n., co doprowadziło do błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji do oddalenia skargi".
Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. W istocie uzasadnienie zarzutu nie koresponduje z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). W istocie więc zarzut ten również nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony.
Z tych wszystkich względów NSA uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tę skargę. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy procesowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).