II GSK 393/25

II GSK 393/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 60/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-13
Skarżony organ
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 19 poz 145
art. 5 ust. 1, art. 23, art. 28 ust. 4 i 5, art. 29 pkt 4a, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32(1) ust. 1, 3, 4 i 5, art. 33 ust. 5, 6 i 7, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 2, art. 47, art. 57 pkt 8, art. 59 ust. 4, art. 60
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 3 § 2a i 3, art. 58 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 168 § 1, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1568
art. 2 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 17 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1564
art. 76b
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze
Dz.U. 1991 nr 22 poz 91
art. 72a
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych 2. D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 60/24 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały dotyczącej umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską oraz tytułem składek korporacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w części oddalającej skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania co do § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie odrzuca skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w pozostałej części; 3. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej D. P. w części oddalającej skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania co do § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 4. odrzuca skargę kasacyjną D. P. w pozostałej części; 5. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 60/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę D. P. na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały dotyczącej umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską oraz tytułem składek korporacyjnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w Poznaniu uchwałą z dnia 27 listopada 2023 r., nr 987/XI/2023, na podstawie art. 321 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1860; powoływanej dalej jako: u.r.p.) w zw. z § 3 ust. 4 Uchwały nr 783/XI/2022 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 9 listopada 2022 r. stanowiącej Regulamin odbywania aplikacji przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Poznaniu, odmówiła D. P. umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską za pierwszy, drugi oraz trzeci rok szkoleniowy aplikacji w łącznej kwocie 17.842,50 zł oraz umorzenia zaległości w kwocie 830 zł tytułem płatności składek korporacyjnych. Organ zawarł pouczenie, że od uchwały stronie przysługuje odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem Rady OIRP w Poznaniu.
Zgodnie z pouczeniem skarżąca wniosła odwołanie od powyżej uchwały.
Pismem Sekretarza Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 8 lutego 2024 r. poinformowano skarżącą, że podjęta przez OIRP w Poznaniu uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ale jest to rozstrzygnięcie dotyczące sprawy wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego. Podniesiono, że rozstrzygnięcie Rady OIRP dotyczące zwolnienia/odmowy zwolnienia aplikanta od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli, a oświadczenie takie nie może być kwestionowane przez odwołanie do II instancji, tj. na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej.
Pismem z dnia 29 lutego 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie, które pozostało bez odpowiedzi.
Kolejno pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o:
- stwierdzenie, że w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od uchwały nr 987/XI/2023 Rady OIRP w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r., wniesionego w dniu 2 stycznia 2024 r. organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie organu do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od uchwały w terminie 7 dni, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.);
- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 32.228,55 zł (tj. w wysokości równej połowie kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.) w związku z dopuszczeniem się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie w przedmiocie jej odwołania nie zostało dotąd rozstrzygnięte, mimo że organ był zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni. Ponadto organ uznał sprawę za zamkniętą z uwagi na brak możliwości rozpatrzenia odwołania na podstawie przepisów k.p.a., nie wydając przy tym na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub nie umarzając postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Tym samym nie dano skarżącej szansy na zaskarżenie tego stanowiska. Zdaniem skarżącej postępowanie nadal się toczy, a organ wciąż pozostaje w bezczynności.
W dalszej części uzasadnienia strona podniosła, że bezczynność organu uniemożliwia jej dochodzenie praw w trybie administracyjnym i w postępowaniu sądowym oraz stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym z uwagi na fakt, że naruszenia tego dopuścił się najwyższy organ samorządu zawodowego radców prawnych. Ponadto skarżąca poniosła szkodę, bowiem OIRP wszczęła wobec niej postępowanie cywilne w celu dochodzenia należności z tytułu opłat za aplikację radcowską, które są przedmiotem postępowania zakończonego przez organ w sposób niezgodny z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak w ogóle podstawy do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie, sprawy dotyczące zwolnienia z obowiązku uiszczania składek członkowskich nie są sprawami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazano również, że rozstrzygnięcie w zakresie zwolnienia/odmowy zwolnienia aplikanta od ponoszenia opłaty rocznej nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej (decyzją administracyjną), ale jest to rozstrzygnięcie dotyczące sprawy wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego. Organ podniósł, że rozstrzygnięcie Rady OIRP dotyczące zwolnienia/odmowy zwolnienia aplikanta od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli, które nie może być kwestionowane poprzez odwołanie do drugiej instancji na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej. Podkreślono także, iż błędne pouczenie zawarte w uchwale Rady ORIP w Poznaniu nie zmienia powyższego stanowiska.
Zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do pytania czy Prezydium KRRP prawidłowo uznało, że od uchwały Rady OIRP odmawiającej zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej nie przysługuje odwołanie, ponieważ uchwała ta nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a.
WSA wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż stanowisko organu w sprawie rozpatrzenia wniosku aplikanta o zwolnienie go z opłaty rocznej ma charakter uznaniowy i powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały, niezależnie czy będzie to uchwała pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy, natomiast kwestia charakteru prawnego uchwały Rady OIRP w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej była już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, jednakże nie wykształciła się jednolita linia orzecznicza.
Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady OIRP w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za aplikację radcowską stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegający kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ organ rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Podjęta w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia tej opłaty uchwała stanowi zatem jednostronne i władcze rozstrzygnięcie, wydane przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej.
Zdaniem WSA, przyjęcie powyższego stanowiska oznacza jednak, że od uchwały Rady OIRP w niniejszej sprawie nie przysługiwało odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, wobec czego nie sposób zarzucić jej bezczynności w zakresie rozpoznania środka odwoławczego skarżącej. Skarżącej przysługuje jednak skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady OIRP w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r., przy czym strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia o sposobie zaskarżenia tej uchwały, więc przysługuje jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę, która niewątpliwie stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że termin do złożenia wniosku będzie biegł od dnia otrzymania odpisu tego wyroku wraz z uzasadnieniem.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wywiedzione zarówno przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jak i przez D. P.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok WSA w całości oraz wniosło o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi zgodnie z art. 189 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa ze skargi na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w związku z nierozpatrzeniem odwołania od uchwały z dnia 27 listopada 2023 r., nr 987/XI/2023 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu jest sprawą sądowoadministracyjną, podczas gdy w przypadku dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy, Sąd powinien dojść do przekonania, że działanie organów samorządu w tym zakresie nie stanowi działania w zakresie administracji publicznej, lecz sprawę wewnątrzsamorządową, w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w związku z nierozpatrzeniem odwołania od uchwały z dnia 27 listopada 2023 r., nr 987/XI/2023 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu będące konsekwencją uznania, że uchwała ta stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegający kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy powołana uchwała nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającego kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty za aplikację i z tytułu składki członkowskiej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie stosuje się do niej postanowień k.p.a. oraz tym bardziej nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego
- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy wyrażający się w tym, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się powołanych naruszeń wydałby wyrok, w którym odrzuciłby skargę na bezczynność Prezydium.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej
organ przedstawił w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości.
Drugą ze skarg kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie złożyła D. P., również zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W związku z ujawnieniem w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, skarżąca wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem udzielenia odpowiedzi na pytanie: "Czy uchwała podjęta przez organ samorządu zawodowego, w przedmiocie wniosku aplikanta o zwolnienie z opłat za aplikację, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, a jeśli tak, to czy od ww. uchwały aplikantowi służy odwołanie do organu nadrzędnego, jako organu II instancji, czy też dopuszczalna jest wyłącznie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego?"
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 60 pkt 6 u.r.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje odwołanie od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia 27 listopada 2023 r. rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, dotyczącej zwolnienia skarżącej kasacyjnie w całości z opłat za aplikację radcowską do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a tym samym organ ten pozostawiając sprawę bez rozpoznania, nie znajduje się w bezczynności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. regulacji winno doprowadzić do wniosku, że wobec istnienia zasady dwuinstancyjności, od której wyjątki mogą wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych rangi ustawowej i braku takiego przepisu stwierdzającego, że od uchwały Rady OIRP odwołanie nie przysługuje, przy jednoczesnym istnieniu przepisu art. 60 pkt 6 u.r.p. przewidującego kompetencję Krajowej Rady Radców Prawnych, jako organu II instancji do rozpoznawania odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych, skarżącej kasacyjnie służy odwołanie od uchwały, a organ znajduje się w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 127 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym uznaniem, że od uchwały Rady OIRP, stanowiącej rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jako organu II instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ ten nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej dla uznania przez Sąd, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwało odwołanie i ograniczenie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, jedynie do wskazania, że tak właśnie jest, co doprowadziło do uznania, że organ nie był zobowiązany do dokonania jakiejkolwiek czynności, a zatem nie mógł się znajdować w bezczynności i oddalenia skargi.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej
przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do rozpoznania obu wniesionych skarg kasacyjnych należało zauważyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w Uchwale Rady OIRP w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r., nr 987/XI/2023, zostały w istocie objęte dwie odrębne sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Mianowicie uchwałą tą, na skutek rozpoznania przez Radę OIRP wniosku D. P., w § 1 pkt 1 odmówiono wnioskodawczyni umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską za pierwszy, drugi i trzeci rok szkoleniowy aplikacji, zaś w § 1 pkt 2 odmówiono wnioskodawczyni umorzenia zaległości powstałych tytułem płatności składek korporacyjnych.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż we wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń. Poza tą regulacją Naczelny Sąd Administracyjny bierze też pod rozwagę okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi albo umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a to po myśli art. 189 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.40). Przepis ten ma bowiem charakter imperatywny oraz w pełni samodzielny, nakazując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu badać dopuszczalność skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej i jej wniosków. Jak wynika np. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2595/14, w tym przepisie chodzi o sytuacje, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istnieje podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił (to i kolejne przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływanej dalej jako: CBOSA). Także zatem w niniejszej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy wniesiona do Sądu I instancji skarga nie podlegała odrzuceniu przez ten Sąd.
W pierwszej więc kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, czy skarżącej przysługiwało prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od kwestionowanej przez stronę uchwały Rady OIRP, a nadto – skoro odwołanie odnosiło się do całej uchwały Rady OIRP, obejmującej zarówno odmowę umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską, jak i odmowę umorzenia zaległości w płatnościach składek korporacyjnych - to czy ewentualna bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych mogła być skontrolowana przez sąd administracyjny w całości zgodnie z zakresem wynikającym ze skargi, czy też zakres działania organów samorządu zawodowego radców pranych odnoszący się do składek korporacyjnych nie podlegał pod właściwość sądu administracyjnego. Nota bene z brzmienia oraz wniosków obu skarg kasacyjnych, zarówno skarżącej z pierwszej instancji D. P., jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wynika, że każda ze stron skarżących kasacyjnie żąda odpowiednio: skarżąca kasacyjnie D. P. - objęcia kontrolą w postępowaniu sądowoadministracyjnym braku działania organu w postępowaniu odwoławczym odnośnie do całej uchwały Rady OIRP, a organ skarżący kasacyjnie - przeciwstawnie do tego stanowiska, żąda uznania także w całości braku drogi sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zainicjowane skargą na bezczynność postępowanie oraz wynikłe w toku sprawy zagadnienie braku tożsamości dwóch odrębnych spraw objętych rozstrzygnięciem jednej uchwały Rady OIRP, o czym wspomniano już na wstępie merytorycznych rozważań NSA, nie pozwala na identyczne przesądzenie o możliwej lub niemożliwej kontroli przez sąd administracyjny wystąpienia stanu ewentualnej bezczynności organu co do sprawy umorzenia zaległości w opłacie za aplikację radcowską i co do sprawy umorzenia zaległości w składkach korporacyjnych. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie należy dostrzec de facto dwie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, ujęte w jednym rozstrzygnięciu organu (w uchwale Rady OIRP), to przesądzające znaczenie dla oceny kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie ma odrębne ustalenie charakteru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w § 1 pkt 1 oraz w § 1 pkt 2 uchwały Rady OIRP w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r., Nr 987/XI/2023. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje jedynie "w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a" (3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz "w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw" (3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Po dokonaniu tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od dokonanej przez Radę OIRP odmowy umorzenia zaległości w płatnościach składek korporacyjnych (§ 1 pkt 2 uchwały) zaktualizowała się przesłanka zastosowania art. 189 p.p.s.a., albowiem wniesiona w tym zakresie skarga do Sądu I instancji podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa bezczynności w rozpoznaniu odwołania od tej części uchwały nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.
Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tyle, że uchylił się od wyraźnej wypowiedzi na temat charakteru prawnego części uchwały rozstrzygającej o odmowie umorzenia zaległości w płatnościach składek korporacyjnych, co wręcz w ogóle nie dostrzegł odmienności materii w rozpoznawanej sprawie. Skoro wnioskująca, zgodnie z pouczeniem zawartym w uchwale Rady OIRP w Poznaniu, złożyła w przewidzianym terminie odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, to z uwagi na brak rozpatrzenia jej środka odwoławczego przez ten organ, pomimo ponaglenia z dnia 29 lutego 2024 r., skargą wywiedzioną do WSA w Warszawie objęła bezczynność organu zarówno co do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy umorzenia zaległości w opłatach za aplikację radcowską, jak i sprawy umorzenia zaległości w płatnościach składek korporacyjnych.
Okoliczności tej nie dostrzegł Sąd I instancji i wydając wyrok w niniejszej sprawie, którym oddalił skargę strony na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zakresem swego orzeczenia merytorycznego objął obie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, pomimo że w treści swojego uzasadnienia odnosił się wyłącznie do bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od uchwały odmawiającej zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za aplikację (tak na str. 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko Sądu I instancji o dopuszczalności kontroli dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało wyrażone tylko co do uznania kognicji sądów administracyjnych przy rozpoznawaniu spraw w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za aplikację radcowską. W zakresie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach, których przedmiotem są płatności za składki korporacyjne (umorzenia, zwolnienia, odroczenia w płatnościach czy rozłożenia na raty), Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził żadnego stanowiska, co nakazuje automatycznie przyjąć, że skoro wyrok oddala skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, to bez wskazania czy czyni to w części czy w całości do czego uprawnia treść art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił tę skargę w całości. Sąd orzekł więc o całości skargi oddalając ją, a zatem zakresem merytorycznej kontroli w postępowaniu sądowym objął również sprawę bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały, która w § 1 pkt 2 odmówiła umorzenia zaległości w płatnościach za składki korporacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia dopuszczalności drogi sądowej mającej na celu kontrolę legalności i zgodności z prawem uchwał organów samorządu zawodowego radców prawnych wydawanych w przedmiocie składek członkowskich była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1837/18, zgodnie z którym kontrola w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchwał organów samorządu zawodowego wydanych w przedmiocie składek członkowskich prowadziłaby do nieuprawnionego poszerzenia kognicji sądów administracyjnych na akty kierownictwa samorządu zawodowego radców prawnych dotyczące kwestii niezwiązanych z wykonywaniem powierzonego im władztwa państwowego. Należy bowiem zauważyć, że sprawa o umorzenie należności z tytułu zaległych składek członkowskich radców prawnych – jako ściśle związana z członkostwem w samorządzie radców prawnych i z obowiązkami członka wobec własnej korporacji – zalicza się do kategorii spraw wewnątrzorganizacyjnych, w których organy samorządu działają w obszarze dominium. Nie jest to zatem sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., lecz stanowi ona sprawę o charakterze samorządowym, podlegającą wyłącznie rozstrzygnięciu wewnątrz samorządu zawodowego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p. radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Ponadto stosownie do treści art. 40 ust. 2 u.r.p. przynależność radców prawnych i aplikantów radcowskich do samorządu jest obowiązkowa. Przy czym jak wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt SDI 36/14, z faktu, że zgodnie z przywołanym przepisem przynależność do tego samorządu jest obowiązkowa, nie wynika, że sam wybór zawodu radcy prawnego nie jest dobrowolny. W takim znaczeniu użyć należy argumentu o dobrowolności członkostwa w samorządzie radcowskim (vide: postanowienie SN z 26.11.2024 r., sygn. akt SDI 36/14, LEX nr 1640268). Z chwilą wpisu na listę aplikantów radcowskich i złożenia ślubowania osoba uzyskuje zatem status aplikanta i staje się dobrowolnym członkiem samorządu zawodowego. Ustawodawca, tworząc samorząd radcowski zobowiązał go do wykonywania działalności w formach władczych właściwych administracji publicznej, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych. Zadania te samorząd zawodowy, opierający swoje funkcjonowanie na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wykonuje w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak podkreślono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00 i z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08, OTK-A-2009 nr 11 poz.162, w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo.
Oprócz tego do zadań samorządu radcowskiego należy zapewnienie swoim członkom – aplikantom radcowskim oraz radcom prawnym - warunków do wykonywania ich ustawowych zadań, reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych, ich zawodowe doskonalenie i czuwanie nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu. Samorząd radców prawnych wykonuje zatem różne funkcje. Dlatego też wzajemne relacje między samorządem i członkami muszą być oceniane w powiązaniu z konkretną funkcją samorządu.
Z jednej strony w ramach realizacji zadań ze sfery władztwa państwowego, przekazanych mu na mocy ustawy, samorząd zawodowy posiada kompetencje do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu (tzw. władztwo administracyjne). Niewątpliwie odnosi się to do takich kwestii jak zawieszenie prawa do wykonywania zawodu (art. 28 ust. 4 i 5), wpisu na listę radców prawnych (art. 31 ust. 1 i 2) i wpisu na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 6 i 7). Samorząd radcowski pełniąc w tym zakresie funkcje organów administracji publicznej, prowadzi postępowania administracyjne i orzeka o nadawaniu uprawnień, czy też orzeka o odpowiedzialności zawodowej. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią akty administracyjne i podlegają w zakresie nieuregulowanym u.r.p., normom określonym w k.p.a. Ustawodawca w odniesieniu do tej funkcji wyraźnie przewiduje kontrolę instancyjną prowadzoną w ramach samorządu radcowskiego. Akty te podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Oprócz tego samorząd radców prawnych może oddziaływać na swoich członków poprzez wydawanie przez jego organy aktów o charakterze wewnątrzkorporacyjnym, które dotyczą spraw korporacji bezpośrednio związanych z członkostwem, m.in. takich jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, zasad zarządzania majątkiem. Działalność samorządu jest finansowana przede wszystkim ze składek opłacanych przez radców prawnych i aplikantów radcowskich. Z tego źródła samorząd gromadzi majątek korporacyjny, z którego środki finansowe przeznaczane są na cele związane z działalnością samorządu służącą wykonywaniu jego zadań i zaspokajaniu potrzeb radców prawnych oraz aplikantów radcowskich (art. 57 pkt 8 u.r.p. i art. 63 pkt 1 u.r.p.). Samorząd zawodowy sam zarządza swoimi sprawami finansowymi i sam decyduje o swoim majątku, co odpowiada istocie samorządu (zob. postanowienie NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 2078/22). W tych sprawach korzysta więc z samodzielności, w ramach której może podejmować rozstrzygnięcia dyskrecjonalne. Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków, reprezentującego ich interesy nie stosuje się przepisów k.p.a.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nasuwa się jednoznaczny wniosek, że ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak wynika z przedstawionego powyżej stanowiska judykatury, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego na podstawie regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów, których uchwalenie dopuszcza u.r.p. W tym zakresie samorząd dysponuje pełną dyskrecjonalnością podejmowanych rozstrzygnięć i mogą być one kontrolowane jedynie w trybie instancyjnym w ramach organów samorządu. Wynika to z tego, że źródłem dyskrecjonalności powierzonej organom samorządu w ramach tych materii nie jest władztwo państwowe (administracyjne), lecz wola zrzeszonych w ramach samorządu zawodowego osób, które - działając w granicach przyznanej przez ustawę swobody - wyposażyły powołane przez siebie organy samorządowe w określone kompetencje władcze. Jakkolwiek akty te mogą wpływać lub nawet bezpośrednio wpływają na sytuację członków korporacji radcowskiej, to nie stanowią one aktów indywidualnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.
Dodać też należy, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, stanowią działania przypisane "administracji publicznej".
Samorząd zawodowy w ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217). Nie oznacza to jednakże, że każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wymienia akty prawne poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Należą do nich decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne sprawy, które na mocy przepisów ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wykładnia powyższych przepisów (przy wykluczeniu interpretatio extensiva) nakazuje przyjąć, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, jednak jedynie w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy za ustawę będącą lex specialis bez wątpienia należy uznać właśnie u.r.p., na której podstawie organy samorządu radcowskiego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ale jedynie wtedy, kiedy jako samorząd wykonują władztwo państwowe. Nie dotyczy to aktów wewnątrzkorporacyjnych, których dyskrecjonalność kształtowania została przyznana samorządowi na mocy przepisów u.r.p. i znajduje umocowanie w art. 17 Konstytucji RP.
Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały Rady OIRP dotyczącej również umorzenia zaległości w płatnościach tytułem składek korporacyjnych, zakresem swego wyroku, a zatem rozstrzygnięcia merytorycznego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie objął tę część uchwały, która nie ma cech indywidualnego aktu o charakterze władczym wydanego w stosunku do członka samorządu zawodowego. Jeszcze raz wskazać należy, że z przynależnością do samorządu radcowskiego łączy się obowiązek płacenia składki członkowskiej, której wysokość w korporacji samorządowej radców prawnych ustala Krajowa Rada Radców Prawnych, co wynika z ustawowego upoważnienia. W myśl art. 60 pkt 11 u.r.p. organ ten ma kompetencje do określania wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Ustawodawca opowiedział się więc za tym, aby organizacja samorządowa sama zarządzała swoimi sprawami finansowymi i sama decydowała o swoim majątku, co odpowiada istocie samorządu w ogóle. Również z § 5 pkt 7 uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 9 listopada 2022 r., nr 783/XI/2022 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej wynika, że aplikant obowiązany jest do uiszczania składki związanej z przynależnością do samorządu zawodowego /.../. Wynikająca zatem z art. 40 ust. 2 u.r.p. obowiązkowa przynależność aplikantów radcowskich do samorządu zawodowego stwarza zatem po stronie wszystkich członków tego samorządu obowiązek płacenia składki członkowskiej.
W świetle powyższych wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że składka członkowska radców prawnych/aplikantów radcowskich nie jest daniną publiczną, a jej płacenie przez członka samorządu radcowskiego nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec tego samorządu. Stąd też stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1976 r., sygn. akt I CZ 39/76; OSNCP 1977, z. 9, poz. 164). Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwałach z 23 października 1986 r., sygn. akt III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r., sygn. akt III PZP 42/87, stwierdzając, że w sprawa dotycząca należności z tytułu składki członkowskiej wynikającej z przynależności radcy prawnego do samorządu jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym również utrwalony jest pogląd, że uchwały organu samorządu zawodowego ustalające wysokość składki członkowskiej stanowią ogólny akt o charakterze normatywnym skierowany do wszystkich członków samorządu, ściśle związany z członkostwem w tym samorządzie. Z uwagi na to, że akt ten nie ma charakteru indywidualnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. przywołany wcześniej wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1837/18, a także postanowienia NSA: z 14 września 1992 r., sygn. akt II SA 1470/92; z 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1040/95; z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 537/96). Uchwały organów samorządu zawodowego wydawane w oparciu o regulacje wewnątrzkorporacyjne o charakterze regulaminowym, ingerujące w sferę wolności i praw członków samorządu zawodowego, nie mogą więc zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem regulacje te nie stanowią normy prawa materialnego, w oparciu o którą członek samorządu zawodowego może dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego aktu możliwa jest wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).
Skoro zatem uchwała Rady OIRP w sprawie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich nie jest aktem indywidualnym prawa powszechnie obowiązującego, będąc wyłącznie uchwałą organu samorządu zawodowego radców prawnych o wymiarze wyłącznie wewnętrznym, korporacyjnym, to w konsekwencji należało uznać, że taki przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei, by w ogóle można było rozważać, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu samorządu radcowskiego z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., do kompetencji tego organu musiałoby należeć wydanie w stosunku do skarżącej: decyzji administracyjnej; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; bądź innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Przepisy ustawy p.p.s.a., regulujące w art. 3 § 2, § 2a i § 3 zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie dopuszczają zaś możliwości orzekania w sprawach skarg na bezczynność powstałą w przedmiocie, w którym w ogóle nie została przewidziana kognicja sądów administracyjnych.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpoznanie przez sąd administracyjny tej części skargi, która z uwagi na przedmiot sprawy nie podlegała kognicji sądów administracyjny było wadliwe, co po przeprowadzeniu instancyjnej kontroli musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w tej części i odrzuceniem skargi. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym w tym zakresie w skardze kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a zatem za zasadny – ale wyłącznie w tym przedmiocie – należało uznać zarzut skarżącego kasacyjnie organu co do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem tej skargi kasacyjnej w precyzyjnie określonej w sentencji części. W pozostałej zaś części skarga kasacyjna Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych została oddalona, przy czym argumentacja uzasadniająca to stanowisko NSA zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia, w której sąd kasacyjny odniesienie się do zasadności drugiej ze skarg kasacyjnych, wywiedzionej przez skarżącą z pierwszej instancji D. P.
Przed przystąpieniem do dalszej części uzasadnienia wyjaśnić jednak należy, że z uwagi na prawomocne odrzucenie przez Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 p.p.s.a. - skargi strony wywiedzionej w przedmiocie bezczynności organu co do rozpatrzenia odwołania od uchwały dotyczącej umorzenia zaległości w płatnościach tytułem składek korporacyjnych, odrzuceniu podlegała również skarga kasacyjna D. P. w tej części, w której odnosiła się do przedmiotowej materii. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem żadnych środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenia NSA są niezaskarżalne, gdyż nie przysługuje od nich środek odwoławczy, a zatem stają się one prawomocne z chwilą ich wydania. Z powyższej przyczyny skargę kasacyjną, która kwestionowała wyrok Sądu I instancji w odniesieniu do części, która w niniejszym postępowaniu została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny należało uznać za niedopuszczalną. Prawomocność orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza zakończenie postępowania w sprawie na etapie rozstrzygnięcia tego Sądu.
W odniesieniu zaś do tych zakresów obu skarg kasacyjnych - zarówno D. P., jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych - które skarżyły wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania co do § 1 pkt 1 uchwały Rady OIRP w Poznaniu, w którym odmówiono wnioskodawczyni umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską za pierwszy, drugi oraz trzeci rok szkoleniowy aplikacji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym sprawy w tym przedmiocie podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 1265/18; wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 176/21, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 841/18).
Mającą zasadnicze znaczenie dla przyjęcia takiego stanowiska jest kwestia dopuszczalności drogi sądowej w odniesieniu do uchwał w sprawie zwolnienia aplikanta w całości bądź w części z opłaty rocznej za szkolenie, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty tej opłaty. Należy zauważyć, że opłaty za aplikację radcowską uregulowane zostały przede wszystkim w ustawie o radcach prawnych - w jej art. 321. Regulacje doprecyzowujące i uzupełniające zasady określone w przepisie ustawowym (art. 321 u.r.p.) znajdują się także w uchwale Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r., Nr 43/VIII/2011 w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty, wydanej na podstawie art. 60 pkt 11a u.r.p. oraz w Regulaminie aplikacji radcowskiej stanowiącej załącznik do uchwały Prezydium KRRP Nr 783/XI/2022 z 9 listopada 2022 r. Rada OIRP w Poznaniu, wydając uchwałę z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie odmowy umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską za wskazane w uchwale lata szkoleniowe tej aplikacji, w podstawie prawnej wskazała zarówno przepis art. 32 1 ust. 4 i 5 u.r.p., jak i § 3 ust. 4 uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr 783/XI/2022. Powołane uchwały mają charakter generalny i ich zaskarżanie może nastąpić jedynie w trybie art. 47 u.r.p.
Zgodnie z art. 321 ust. 4 u.r.p. okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. W powiązaniu z ust. 5 tego przepisu, stanowiącym o podjęciu uchwały o zwolnieniu aplikanta z ponoszenia opłaty rocznej oraz z § 3 i § 4 w zw. z § 1 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011 i § 3 ust. 4 uchwały Prezydium KRRP Nr 783/XI/2022, wynika obowiązek podjęcia uchwały w indywidualnej sprawie. Uchwała taka podlega zaskarżeniu do Prezydium KRRP na podstawie art. 60 pkt 6 w zw. z art. 59 ust. 4 u.r.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 oraz z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1649/14). Słuszność tego stanowiska znajduje oparcie w przepisach regulujących aplikację radcowską.
Na mocy art. 23 u.r.p., odczytywanego w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p., prawo do wykonywania zawodu aplikanta radcowskiego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich i złożenia ślubowania. Ponadto – jak już wyżej wskazano - aplikant radcowski obowiązkowo przynależy do samorządu radcowskiego na mocy art. 40 ust. 2 u.r.p. Aplikant w trakcie aplikacji może być skreślony na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych na podstawie art. 37 u.r.p., która także ma charakter decyzji. Z opisanych uregulowań wynika, że aplikacja jest stosunkiem publicznoprawnym a nie cywilnoprawnym i nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że izba zawiera z aplikantem umowę określającą jego prawa i obowiązki związane z odbywaniem aplikacji, a nie z samym statusem aplikanta jako takiego. Podstawą do zawierania tychże umów jest art. 38 ust. 1 u.r.p., stanowiący, że aplikację radcowską organizują i prowadzą okręgowe izby radców prawnych oraz art. 38 ust. 4 u.r.p., zgodnie z którym aplikant radcowski odbywa aplikację radcowską pod kierunkiem patrona wyznaczonego przez radę okręgowej izby radców prawnych.
Okoliczności te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeczą stanowisku organu skarżącego kasacyjnie o wyłącznie cywilnoprawnym charakterze stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem zawodowym. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej z aplikantem radcowskim, Rada dyskrecjonalnie rozstrzyga kwestie zwolnienia tego aplikanta z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności, rozkładania na raty czy umorzenia zaległości powstałych z powodu nieuiszczania opłaty za aplikację. Okręgowa rada radców prawnych podejmuje władczo czynności w omawianej sprawie na podstawie art. 321 ust. 4 u.r.p., czyniąc to w formie uchwał (art. 321 ust. 5 u.r.p. w zw. z § 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011). Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, uchwały te są odrębnymi aktami, niemieszczącymi się w omawianych umowach cywilnoprawnych. Przede wszystkim zasadą jest odpłatność za aplikację wynikająca z art. 321 ust. 1 u.r.p. Ponadto wysokość opłaty rocznej określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości o czym stanowi art. 321 ust. 3 u.r.p., a termin jej wnoszenia wskazuje uchwała właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (§ 3 ust. 3 uchwały Prezydium KRRP nr 783/XI/2022), czyli akty o charakterze generalnym. Natomiast kwestia zwolnienia aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej, odroczenia terminu jej płatności oraz rozkładania na raty jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą wskutek wniosku aplikanta (§ 3 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011), na podstawie uchwały rady (§ 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011). Opłata za szkolenie wnoszona jest corocznie podczas odbywania aplikacji. W tej sytuacji kwestia zwolnienia aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty rocznej w całości lub w części – przy czym umorzenie zaległości powstałych wskutek nieregulowania wymaganej opłaty należy traktować jako wyrażenie przez organ zgody na zwolnienie z ciążącego na aplikancie obowiązku uiszczenia zaległej opłaty rocznej za aplikację, a także kwestia odroczenia terminu płatności tej opłaty i rozkładania na raty, nie może być uregulowana w umowie dotyczącej odbywania aplikacji, skoro jest związana z ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłaty rocznej, czyli cyklicznej. Aplikant musi za każdym razem złożyć wniosek i wykazać, że nie jest w stanie wnieść opłaty w pełnej wysokości (§ 3 ust. 2 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011), co jest związane z uiszczaniem opłaty za szkolenie zawsze w konkretnym roku.
Należy również wskazać na różnorakie skutki nieuiszczenia rocznej opłaty za szkolenie, i to nie tylko cywilnoprawne, ale także związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną (art. 64 ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 35 w zw. z § 5 uchwały Prezydium KRRP nr 783/XI/2022) czy też odpowiedzialnością administracyjną (np. art. 37 ust. 1 i 2 u.r.p.), skoro za niepłacanie składki na rzecz samorządu aplikant jest skreślany z listy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.r.p. w zw. z art. 29 pkt 4a u.r.p. w zw. z § 5 pkt 7 uchwały Prezydium KRRP Nr 783/XI/2022).
Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych o dopuszczalności w tym przedmiocie spraw drogi sądowej jest wykształcone i jednolite - zob. postanowienia NSA: z 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 i z 17 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1649/14; wyroki WSA w Warszawie: z 26 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3493/14; z 30 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2148/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1531/14 odnoszące się do odpłatności za aplikację adwokacką i wyrok z 17 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3920/14 dotyczący odpłatności za aplikację notarialną. W przypadku wspomnianych aplikacji uregulowania dotyczące odpłatności za aplikację są tożsame (art. 76b ustawy z dnia 26 maja 1982 - Prawo o adwokaturze, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1564 i art. 72a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1001).
W świetle przedstawionych powyżej wywodów Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje działanie WSA, który w tym zakresie rozpoznał skargę na bezczynność Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, nie mając wątpliwości co do swojej kognicji. Wobec powyższego za nieuzasadnione należało uznać stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej organu, zgodnie z którym sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za lata szkoleniowe aplikacji radcowskiej nie są sprawami sądowoadminstracyjnymi, a działanie organów samorządu w tym zakresie nie stanowi działania w zakresie administracji publicznej, lecz jest działaniem podejmowanym w ramach spraw wewnątrzsamorządowych. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zostało oparte na ugruntowanym stanowisku judykatury, co skutkowało uznaniem za niezasadne zarzutów kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, odnoszących się do niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały dotyczącej odmowy umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za aplikację radcowską (§ 1 pkt 1 uchwały Rady OIRP). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej organu w tej części.
Jeżeli zaś chodzi o rozpoznanie skargi kasacyjnej Dominki Podalak w tym przedmiocie sprawy, to nastąpiło ono w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku co do jego treści merytorycznej doprowadziła do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny sformułowanego w skardze kasacyjnej D. P. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie wywiedziono, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany skargą kasacyjną wyrok, oddalający skargę strony w tym przedmiocie sprawy nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Należy podkreślić, że Sąd I instancji - pomimo obowiązku - w zasadzie w ogóle nie wypowiedział się co do braku możliwości wniesienia odwołania do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od uchwały Rady OIRP wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w płatnościach tytułem opłaty za wskazane lata szkoleniowe aplikacji radcowskiej, a zatem nie wyjaśnił skarżącej z czego wynika przyjęte przez WSA stanowisko, które determinowało uznanie przez Sąd I instancji, iż w rozpoznawanej nie wystąpiła po stronie organu bezczynność. Jedyna argumentacja przedstawiona przez Sąd w tym zakresie (zawarta na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wskazuje, że "od uchwały ROIRP w niniejszej sprawie nie przysługiwało odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych. W świetle powyższego, nie sposób zarzucić Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, bezczynność w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącej. Skarżącej przysługuje jednak skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r. Strona nie może przy tym ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia o sposobie zaskarżenia uchwały OIRP. Dlatego stronie służy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 27 listopada 2023 r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która niewątpliwie stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaskarżony wyrok w spornej kwestii nie przedstawił w istocie żadnej argumentacji. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tej materii zawiera jedynie arbitralne stwierdzenie, niepoparte żadnym przepisem prawa ani dokonaną wykładnią. Przesądzającego stanowiska WSA o nieprzysługiwaniu w niniejszej sprawie odwołania do Krajowej Rady Radców Prawnych nie można wyinterpretować ani z przedstawionych w całym uzasadnieniu motywów przyjętego rozstrzygnięcia, ani też z jakiegokolwiek przepisu prawa wskazanego przez Sąd I instancji. Tymczasem w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, między stroną skarżącą a organem istnieje spór co do pozostawania przez organ w bezczynności z uwagi na niepodjęcie przez niego określonych działań w procedurze odwoławczej, WSA miał obowiązek szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznał, że bezczynność po stronie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie wystąpiła, gdyż na organie nie ciążył obowiązek rozpatrzenia odwołania skarżącej. Pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku kwestii podniesionych w skardze, a odnoszących się do przekonania skarżącej o trwającej po stronie organu bezczynności ze względu na brak rozpatrzenia jej odwołania, przemawia za stwierdzeniem przez oceniający kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny, że uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia wymogów ciążących na nim mocą art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w istocie pozbawił skarżącą przysługującego stronie uprawnienia do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.
Zauważyć jeszcze należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - niejako zupełnie w oderwaniu od rozpoznawanej sprawy – stwierdził, iż "nie sposób zarzucić Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącej". W ocenie NSA, przedstawiony fragment uzasadnienia wyroku w żadnej mierze nie odnosi się do niniejszej sprawy. Organem, który zdaniem skarżącej był w bezczynności nie było bowiem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, lecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, zaś ewentualna bezczynność nie dotyczyła rozpoznania zażalenia skarżącej, lecz rozpatrzenia jej odwołania od uchwały Rady OIRP w Poznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, iż w zasadzie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przesądziła zatem o konieczności uwzględnienia tej części skargi kasacyjnej D. P. i uchyleniu zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania co do § 1 pkt 1 uchwały Rady OIRP w Poznaniu, a także o przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania prze Sąd I instancji. Dlatego też na obecnym etapie postępowania przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka zaskarżenia.
Ponownie rozpoznając skargę na bezczynność organu, WSA wypowie się odnośnie do spornej w sprawie kwestii rozpatrzenia odwołania skarżącej i na tej podstawie oceni, czy w rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w bezczynności, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez stronę. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, po myśli art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku, w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku, zaś pkt 4 sentencji wyroku oparto na podstawie z art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 180 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (pkt 5 sentencji) ma oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a. i jest uzasadnione treścią wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku. Z uwagi na fakt, że obie skargi kasacyjne, zarówno organu, jak i skarżącej, skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku w określonych częściach, poniesione koszty postępowania kasacyjnego wzajemnie się znoszą.