II GSK 392/23

II GSK 392/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Rz 598/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-19
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 12a ust. 1, art. 21 ust. 2a, art. 22 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 598/22 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 28 marca 2022 r. nr 1801-IGC.48.7.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. C. zarządcy sukcesyjnego przedsiębiorstwa w spadku – B. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 598/22 oddalił skargę B. C. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej
w Rzeszowie z 28 marca 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego
i kolejowego przewozu towarów.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 8 stycznia 2020 r. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za nieprzedstawienie środka transportu o numerach rejestracyjnych [...] /
[...] wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20190329013039 w celu przeprowadzenia kontroli.
W dniu 29 marca 2019 r. J. Z., działający imieniem przewoźnika - skarżącej, przesłał do rejestru zgłoszenie i otrzymał numer referencyjny SENT20190329013039. Naczelnik uznał, że przewóz deklarowanych towarów związany jest ze zwiększonym ryzykiem i wezwał przewoźnika do przedstawienia środka transportu do kontroli
w miejscowości Barwinek w dacie zakończenia przewozu towaru, wskazując jednocześnie dokładną lokalizację GPS miejsca planowanej kontroli. Skarżąca dokonująca przewozu towaru nie wykonała powyższego obowiązku, a zatem naruszyła art. 12a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm.; dalej: "ustawa SENT"). To zaś, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obligowało do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że
w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.
Zaskarżoną decyzją, DIAS w Rzeszowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz wskazał, że nałożenie kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie było słuszne, gdyż wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca jako przewoźnik nie przedstawiła do kontroli pojazdu, którym wykonywała przewóz towarów objętych zgłoszeniem SENT. Zdaniem DIAS, skarżąca dochowując należytej staranności powinna podjąć działania w celu uzyskania numeru SENT zgłoszenia,
a opisane działanie skarżącej w tym zakresie nie mogło stanowić okoliczności wyłączających odpowiedzialność na zasadach art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Decyzja ta stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wskazanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny sprawy, będący rezultatem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy obydwu instancji i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za własne ustalenia
i stwierdził, że jest wystarczający do orzekania w niniejszej sprawie.
Następnie wskazał m.in., że J. Z. dokonał zgłoszenia do systemu monitorowania przewozu towarów klasyfikowanych do pozycji CN 2710 o nazwie "[...]" w ilości 17 910 l. Zgłoszeniu przypisano automatycznie wygenerowany numer referencyjny SENT 20190329013039. Zgodnie ze zgłoszonymi danymi podmiotem wysyłającym była firma J., a podmiotem odbierającym firma L. Transport realizował przewoźnik pod nazwą B. C., zespołem pojazdów składających się
z pojazdu samochodowego o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. Do zgłoszenia SENT przypisano też GPS nr Z19-AZ44XR-0, przekazujący dane geolokalizacyjne środka transportu do systemu SENT GEO. Jako miejsce wjazdu na terytorium Polski podano Budzisko-Kalwaria, a miejsce wyjazdu z terytorium Polski - Vyżny Komarnik. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu wezwał do przedstawienia przez przewoźnika środka transportu wraz z towarem do miejscowości Barwinek, GPS: 49.432464421.6880052 w celu przeprowadzenia kontroli we wskazanym miejscu Przewoźnik jednak nie stawił się do kontroli.
W dniu 5 grudnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął e-mail od firmy Z s.r.o., której pracownikiem był J. Z., zawierający odpowiedź na pytanie tego organu z dnia 19 listopada 2019 r. Z pisma tego wynika, że klientem jest firma L., a z uwagi na problemy z wypełnieniem zgłoszenia związane z kodami klasyfikacyjnymi towarów, firma poprosiła swojego klienta o wypełnienie zgłoszenia w jej imieniu, który to zgłoszenie wypełnił przy użyciu konta użytkownika firmy Z. i przesłał nr SENT do tej firmy, a następnie Z. s.r.o. przesłała do przewoźnika. Sąd zwrócił uwagę na poczynione przez organ drugiej instancji ustalenia, z których wynika, że przewoźnik wykonywał już wcześniej transport na rzecz firmy J., która w nazwie ma określenie "dystrybutor olejów silnikowych i smarów". Wobec zakwestionowania przez skarżącą obowiązku zgłoszenia SENT, pozyskano od odbiorcy przesyłki firmy L.. dokument sprzedaży - fakturę nr J022185 przypisaną do dokumentu przewozowego CMR nr 15501, w którym wyszczególniono towary od poz. 1 do poz. 18 - oleje silnikowe klasyfikowane do pozycji CN 2710,
o objętości 17 910 l i wadze brutto 16 435,56 kg. Czyli towary podlegające systemowi monitorowania drogowego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy SENT. Ustalono, że zgłoszeniu do systemu monitorowania podlegały towary o kodzie CN 2710, o łącznej objętości 5 047 litrów. Organ podał, że wykonany przewóz podlegał obowiązkowi zgłoszenia przewozu towarów do systemu monitorowania. W stosunku do tej wielkości towarów nie działały wyłączenia z art. 3 ust. 4 pkt 2 lit. b) ustawy o SENT oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 września
2018 r. w sprawie wyłączenia niektórych obowiązków w zakresie zgłoszeń towarów
(Dz. U. z 2018 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami z obowiązku zgłoszenia do rejestru wyłączeniu podlegają towary objęte dyspozycją CN 2710 19 81, przewożone
w opakowaniach jednostkowych, których masa brutto nie przekracza 20 kg lub objętość nie przekracza 20 litrów.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie podważyła, że w stanie faktycznym sprawy działała jako przewoźnik, co prawidłowo oceniły organy (szczegółowe uzasadnienie w decyzji II instancji str. 14 i 15) wobec tego nie ma wątpliwości co do adresata nałożonej kary. Za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 12a ust. 2 ustawy SENT, gdyż nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Następnie przytoczył jego treść i wskazał, że - wobec brzmienia art. 12a ust. 1
i konstrukcji formularza zgłoszenia - nie ma potrzeby poszukiwania odrębnych podstaw prawnych do legitymizowania osoby dokonującej zgłoszenia, także do odebrania wezwania do kontroli. Automatyczność procesu rejestracji zgłoszenia, nadawania numeru referencyjnego i informowania o tym numerze wraz z wezwaniem, verba legis przesądza o tym, że pracownik uprawniony do zgłoszenia jest uprawniony do odebrania numeru referencyjnego i wezwania. Wąskie pojmowanie upoważnienia do zgłoszenia (literalnie jako wyłącznie "upoważnienie do złożenia niniejszego zgłoszenia w imieniu
i na rzecz podmiotu zobowiązanego" - vide treść pozycji 12 zgłoszenia) oznaczałoby nie tylko wykluczenie otrzymania wezwania ale i wykluczenie uprawnienia do odebrania numeru referencyjnego. Ten zaś, jak wyżej wskazano, jest przesyłany razem
z wezwaniem. Zwrócił też uwagę na art. 9 ust. 3 ustawy SENT i wskazał, że skoro nie wymaga się otrzymania potwierdzenia numeru referencyjnego zgłoszenia, a wezwanie jest przesyłane wraz z tym numerem, to i nie jest niezbędne potwierdzenie otrzymania wezwania i wykonywanie odrębnych czynności wskazujących na świadomość przewoźnika co do otrzymania wezwania.
Za nietrafny i przeciwskuteczny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący bierności organu II instancji w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż według oświadczenia skarżącej firma A., jako zlecająca transport otrzymała numer SENT, ale nie przekazała tego numeru skarżącej. Zarzut ten nie został poparty dowodem, na istnienie którego powołuje się skarżąca.
Konkludując podzielił stanowisko organów, że przewoźnik nieskutecznie broni się przed odpowiedzialnością twierdzeniem, że zgłoszenia do rejestru SENT dokonano bez jego wiedzy, wobec czego nie miał świadomości wezwania do kontroli. Okoliczności zgłoszenia i nadania numeru SENT zostały wyjaśnione na etapie postępowania przed organem I instancji. Z materiału dowodowego wynika, że skarżącej została przekazana informacja o zarejestrowaniu przesyłki w systemie SENT, czego skutkiem było przekazywanie danych geolokalizacyjnych z całej trasy przejazdu do systemu SENT. Dlatego też nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą w związku z naruszeniem obowiązków przewoźnika na podstawie art. 22
ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w kwocie 20.000 zł.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo przeanalizowały ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, wyjaśniły też pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz ważnego interesu publicznego. Wskazał, że odstąpienie od wymierzenia kary, o którym mowa
w powyższych przepisach, oparte jest na uznaniu administracyjnym, uznając, że organy słusznie oceniły sytuację finansową skarżącej jako dobrą. Zaznaczył, że skarżąca
w skardze nie podważa powyższej oceny. Ponadto bez wpływu na wynik sprawy jest powoływanie się przez skarżącą na inną sprawę, która została zakończona umorzeniem postępowania. Wyjaśnił, że przepisy ustawy SENT nie dają żadnych możliwości miarkowania kar, natomiast organy orzekające wykluczyły możliwość odstąpienia od orzeczenia kary dla skarżącej i nie przekroczyły w tym zakresie granic dla zastosowania uznania administracyjnego, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
a także zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowym pismem wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 12a ust. 1,
ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze. zm., dalej: ustawa SENT) polegające na oddaleniu skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy błędnie zastosowano powyższe przepisy w sytuacji kiedy nie zostały spełnione przesłanki ww. norm, tj. przewoźnik nie otrzymał wezwania do przedstawienia środka transportu przesłanego wraz z numerem referencyjnym a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 22 ust. 1 pkt. 3, art. 26 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji wymierzającej przewoźnikowi karę pieniężną w okolicznościach sprawy, mimo istnienia przesłanek do odstąpienia przez organ z urzędu od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na występowanie ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego
a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;
a także
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z konstytucyjną zasadą proporcjonalności tj. art. 8 i art. 31 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na oddaleniu skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji zastosowania dogmatycznej i formalistycznej interpretacji przepisów art. 6 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 21 ust, 2 ustawy o SENT, z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej;
4. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, z której jest wywodzona jedna z podstawowych zasad służących ochronie praw podatników - zasada in dubio pro tributario,, polegające na oddaleniu skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia tych przepisów;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przez organ pierwszej instancji w oczywisty sposób zasady proporcjonalności poprzez nałożenie sankcji z brakiem poszanowania w tym zakresie zarówno prawa krajowego, jak
i prawa Unii Europejskiej w konsekwencji oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponadto, na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania,
a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 191 ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa) polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy naruszono zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności organ wywodził na podstawie zebranego materiału dowodowego
o podleganiu kontrolowanego uregulowaniu wynikającemu z art. 22 ust. 1 pkt. 3,
art. 26 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, ustawy o SENT a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 127 Ordynacji podatkowej polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postepowania dowodowego w całości a co najmniej w znacznej części, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo iż wobec tej samej strony w identycznym stanie faktycznym została wydana decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, która to decyzja została przedłożona do akt postępowania przed organem drugiej instancji, czym naruszono w sposób rażący zasadę prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
9. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącej przedstawionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie
w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu, iż wobec tej samej strony w identycznym stanie faktycznym została wydana decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, która to decyzja została przedłożona do akt postępowania przed organem drugiej instancji, czym naruszono w sposób rażący zasadę prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych jak również brak odniesienia się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Następnie odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi
w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach kasacyjnych, wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku sprowadzają się do konieczności rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ogóle zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 1
pkt 3 w zw. z art. 12 a ust. 1 ust. 2 i 3 ustawy SENT, a także czy prawidłowo uznano, że nie zachodziły warunki odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z uwagi na treść art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych skargą kasacyjną granicach, mając na uwadze istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, uznał za konieczne ich łączne rozpatrzenie.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli
w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany
w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy SENT w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a ww. ustawy, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W przypadku niewykonania tego obowiązku wskazanego w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.
Naruszenie przez przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT zostało objęte jedną z najwyższych sankcji finansowych z katalogu sankcji przewidzianych dla przewoźnika, co wskazuje na wagę, jaką ustawodawca przywiązuje do wpływu powyższych nieprawidłowości na całokształt przyjętych z mocy ustawy rozwiązań. Obowiązek przedstawienia środka transportu wraz z towarem w miejscu
i czasie określonym w wezwaniu przesyłanym w określonych przypadkach wraz
z numerem referencyjnym podmiotowi zgłaszającemu przewóz, ma na celu nie tylko sprawdzenie czy towar objęty zgłoszeniem dotarł do miejsca przeznaczenia lub wyjechał poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz także potwierdzenie tożsamości przewożonego towaru.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie prawidłowo wygenerowano zgłoszenie zawierające wystosowane do przewoźnika, na podstawie art. 12a ust. 3 ustawy SENT, wezwanie do przedstawienia środka transportu w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanego najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. Wezwanie, co wynika z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jest "przesłane wraz z numerem referencyjnym". Z powyższego wynika, że osoba dokonująca zgłoszenia w imieniu przewoźnika musi być uprawniona do odebrania numeru referencyjnego, a jeśli wraz
z tym numerem przesyłane jest wezwanie, to również i do odebrania tego wezwania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma potrzeby poszukiwania odrębnych podstaw prawnych do legitymizowania osoby dokonującej zgłoszenia także do odebrania wezwania do kontroli. Automatyczność procesu rejestracji zgłoszenia, nadawania numeru referencyjnego i informowania o tym numerze wraz z wezwaniem, przesądza o tym, że osoba uprawniona do zgłoszenia jest uprawniona do odebrania numeru referencyjnego i wezwania. Dodać przy tym należy, że, w przypadku przewozu realizowanego z jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego przez terytorium Polski to na przewoźniku ciąży obwiązek przesłania do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju zgłoszenia i uzyskanie numeru referencyjnego tego zgłoszenia (art. 7 ust. 1 ustawy SENT), z kolei zgodnie
z art. 9 ust. 3 ustawy SENT przesłanie, uzupełnienie i aktualizacja zgłoszenia przez przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika pociągają za sobą skutki dla reprezentowanego. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że nie sposób przyjąć, że skutków takich nie wywołuje działanie osoby dokonującej zgłoszenia, w wyniku którego - co nie zostało zakwestionowane - otrzymała ona numer referencyjny zgłoszenia i przekazała go przewoźnikowi, co umożliwiło zrealizowanie przewozu zgodnie z przepisami ustawy SENT. Ponadto, skoro nie wymaga się otrzymania potwierdzenia numeru referencyjnego zgłoszenia, a wezwanie jest przesyłane wraz z tym numerem, to i nie jest niezbędne potwierdzenie otrzymania wezwania i wykonywanie odrębnych czynności dokumentujących świadomość przewoźnika co do otrzymania wezwania.
W tym miejscu należy podkreślić, że konieczność takiego potwierdzenia nie wynika
z regulacji art. 12a ust. 2 ustawy SENT, który to przepis, jak słusznie podkreślił WSA, był niezbędny ale z tych przyczyn, że otrzymanie wezwania przez podmioty wysyłający
i odbierający nie jest równoznaczne z otrzymaniem go przez przewoźnika (dlatego też te podmioty podlegają odrębnej karze - art. 21 ust. 2a ustawy o SENT), w odróżnieniu od sytuacji dokonywania zgłoszenia i otrzymywania numeru referencyjnego zgłoszenia (wraz z wezwaniem do kontroli) przez przewoźnika lub osoby działającej przy tej czynności w jego imieniu.
Zatem, skoro zgłoszenie SENT zostało dokonane z konta użytkownika J. Z. przedstawiciela słowackiej firmy Z. s.r.o., z którego to konta dokonywano już wcześniej innych zgłoszeń SENT na rzecz przewoźnika, a także otrzymane zwrotnie powiadomienie wraz z numerem referencyjnym dotarło do przewoźnika, to ten obowiązany był przedstawić środek transportu wraz z towarem
w miejscowości Barwinek, zgodnie z wezwaniem.
Nie można zgodzić się z skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego i zaakceptował naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nie uwzględnił, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a co najmniej w znacznej części, zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja organu drugiej instancji powinna zostać uchylona z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności (zarzuty 6-7) petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA sądowoadministracyjna kontrola ustalenia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem przestrzegania zasad swobodnej oceny dowodów
i zachowania zasady dwuinstancyjności została przeprowadzona prawidłowo. W świetle wyżej poczynionych - na gruncie rozumienia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, dotyczącego odpowiedzialności przewoźnika za nieprzedstawienie środka transportu do kontroli - uwag, nie było konieczne czynienie dalszych ustaleń co do przekazania informacji dotyczących wezwania do przedstawienia środka transportu przewoźnikowi przez fizycznie dokonującego zgłoszenie. Natomiast okoliczności zgłoszenia i nadania numeru SENT zostały wystarczająco wyjaśnione na etapie postępowania przed organem I instancji.
Z materiału dowodowego wynika, że skarżącej została przekazana informacja
o zarejestrowaniu przesyłki w systemie SENT. Oczywistym i niekwestionowanym tego skutkiem było przekazywanie danych geolokalizacyjnych z całej trasy przejazdu do systemu SENT.
Całkowicie chybiona była także argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca deficytów w ustaleniach w zakresie tego, jaki towar był przewożony transportem i czy w ogóle istniał obowiązek zgłoszenia SENT w przypadku tego transportu. Obszerne ustalenia znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 13-15)
w żaden sposób nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę, która ograniczyła się tylko do gołosłownego im zaprzeczenia. W konsekwencji należało podzielić stanowisko WSA, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 191 i 127 Ordynacji podatkowej.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował stanowisko organów obu instancji o zaistnieniu podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej wobec braku przedstawienia środka transportu do kontroli.
Drugą kwestią sporną było czy w sprawie ziściły się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.
Wyjątek od zasady nałożenia ww. kary pieniężnej został wprowadzony przez
art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w którym przewidziana została na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny".
Kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt
II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Skład orzekający
w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy
z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin - Polonia Vol. LXIII, 2 - 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Na organy stosujące prawo został zatem nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego".
Zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych
w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT - jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności.
Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej
i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127).
Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.
Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i zachodzą uzasadnione podstawy by odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana, jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Trafnie podkreśla się przy tym, że nie jest prawidłowe odczytywanie użytego
w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Jak już wskazano, rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego, jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Podkreślenia wymaga zatem, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów
i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane
w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień.
W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20, 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 790/20,
19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1353/20, 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21, sygn. akt II GSK 193/21). Ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewątpliwie nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.
Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać i tym samym wskazuje, jakie okoliczności muszą być przedmiotem rozważań - aby prawidłowo ocenić, czy w konkretnej, indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz obu organów o braku w okolicznościach sprawy przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny jest prawidłowe. Niewypełnienie obowiązku przewoźnika, polegającego na nieprzedstawieniu na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT jest poważnym naruszeniem zasad monitorowania, które uniemożliwia wykonanie kontroli przewozu towaru i tym samym może unicestwić realizację celów oraz założeń ustawy SENT.
Powoływanie się na to, że przewoźnik działał w zaufaniu do informacji przedłożonych przez kontrahenta nie jest przesłanką zwalniającą z ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy SENT. Takiemu naruszeniu nie można przypisać charakteru "uchybienia o nieistotnym znaczeniu", które uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny. Naruszenie polegające na nieprzedstawieniu na wezwanie organu środka transportu wraz
z towarem do kontroli praktycznie uniemożliwia organom celno-skarbowym realizowanie nałożonych na nie zadań objętych przepisami ustawy SENT. Zatem z uwagi na ryzyko, jakie dla obrotu środkami przewożonymi w niniejszej sprawie miało niniejsze naruszenie oraz mając na uwadze prewencyjny charakter nakładanej kary stwierdzić należy, że nałożona na skarżącą kara realizuje cele ustawy SENT.
To samo tyczy się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii braku wystąpienia okoliczności ważnego interesu przewoźnika. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika mogłyby świadczyć nadzwyczajne względy, które powodują zachwianie podstaw egzystencji podatnika, jak również sytuacje, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które podatnik nie mógł mieć wpływu, i które są niezależne od sposobu jego postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania ulgi.
Przeprowadzona przez organy i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji analiza wskazuje, że kondycja finansowa skarżącej była dobra, a zapłata nałożonej kary pieniężnej w żadnym razie nie stwarza realnego zagrożenia jej płynności finansowej
i nie spowoduje innych niepożądanych społecznie skutków.
W tych okolicznościach brak było również podstaw do uznania, że wadliwie nie zastosowano w stosunku do skarżącej wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady
in dubio pro tributario. W sprawie nie występowały wątpliwości, mogące być rozstrzygnięte na korzyść podatnika. Stan faktyczny i prawny sprawy był jasny,
a stwierdzone naruszenie, co wyżej obszernie przedstawiono, nie miało charakteru naruszenia "błahego", niestwarzającego ryzyka uszczupleń podatku i wynikającego jedynie z oczywistych omyłek, jak błędnie wywodził autor skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie ostatni zarzut skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Dla postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać - czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił - że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Sąd drugiej instancji.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie naruszył ww. przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione
w omawianym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Rozpoznał on również sprawę w całości i w jej granicach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także odnosi się do podnoszonych w sprawie okoliczności i zarzutów.
Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji co prawda nie omawiał szczegółowo każdego z zarzutów skargi, jednakże istota sprawy została w pełni rozpoznana, zaś przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładają bezpośredniego obowiązku drobiazgowego odnoszenia się do każdego z postawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznał, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, że kara została wymierzona za stwierdzone naruszenie, zgodnie z przepisami ustawy SENT i nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od jej nałożenia. Za wystarczające należy zatem uznać, że ze stanowiska sądu wynika jak ocenił daną kwestię. W przedmiocie zarzutu skargi, że w identycznym stanie faktycznym, inny organ wydał decyzję umarzającą postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że kwestia ta została wyczerpująco omówiona w zaskarżonej decyzji (str. 23 decyzji), zatem wystarczające dla skutecznej kontroli instancyjnej było podzielenie niebudzącego wątpliwości stanowiska organu w tym zakresie przez WSA.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2
ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).