II GSK 389/23

II GSK 389/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Anna Ostrowska
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1259/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 711
art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Nadarzyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1259/22 w sprawie ze skargi Gminy Nadarzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2022 r. nr WNP-I.4131.63.2022.DK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania rady społecznej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Nadarzyn na rzecz Wojewody Mazowieckiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1259/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Nadarzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 28 marca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LI.674.2022 Rady Gminy Nadarzyn (dalej: Rada Gminy) z 3 marca 2022 г. sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. (dalej: Rada Społeczna).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że podstawę prawną zakwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 48 ust. 5 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711 ze zm., dalej: u.d.l.). Następnie wyjaśniono, że wszczynając postępowanie nadzorcze Wojewoda Mazowiecki zwrócił się w trybie art. 88 u.s.g. do Rady Gminy z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej przyczyny braku powołania w skład Rady Społecznej przedstawiciela Wojewody Mazowieckiego, pomimo desygnowania go pismem z 20 kwietnia 2021 r. oraz o określenie terminu, w jakim wskazany przedstawiciel zostanie powołany stosowną uchwałą. Pismem z 24 marca 2022 r. Przewodnicząca Rady Gminy Nadarzyn poinformowała, że wobec upływu kadencji Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. zwrócono sią do Wojewody Mazowieckiego z prośbą o wskazanie przedstawiciela do udziału w pracach Rady Społecznej, ponieważ nie można było przyjąć w sposób dorozumiany, że wskazany uprzednio przedstawiciel zostanie zaproponowany przez Wojewodę Mazowieckiego na kolejną kadencję.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z § 1 kwestionowanej uchwały wynika, że w skład Rady Społecznej wchodzi sześć osób - przewodniczący i pięciu członków. Natomiast zarówno z § 2 uchwały, jak i z jej uzasadnienia wynika, że dopiero uchwałą powołującą skład Rady Społecznej, Rada Gminy Nadarzyn zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o wyznaczenie przedstawiciela - członka Rady Społecznej na kolejną kadencję, celem umożliwienia podjęcia uchwały uzupełniającej skład osobowy określony w § 1. W składzie Rady Społecznej brak było zatem M. K. delegowanego przez Wojewodę, pomimo jego desygnowania do udziału w pracach ww. Rady Społecznej pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. W ocenie Wojewody Mazowieckiego ewentualna wątpliwość Rady Gminy co do aktualności desygnowania winna zostać wyjaśniona przed podjęciem uchwały, a nie - jak oświadczyła w piśmie z 24 marca 2022 r. Przewodnicząca Rady - wskutek podjęcia uchwały.
Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki uznał, że ww. uchwała narusza prawo w sposób istotny w związku z tym, że skład Rady Społecznej jest niepełny, ponieważ brak jest w nim przedstawiciela Wojewody Mazowieckiego, mimo jego formalnego powołania przez organ uprawniony do delegowania swojego przedstawiciela.
II
Skargę do WSA w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l. ustala kompetencje do powoływania przedstawicieli w Radzie Społecznej. Wynika z niego również, że w składzie Rady Społecznej zawsze znajduje się przedstawiciel Wojewody, co wzmacnia jego rolę jako organu nadzorczego i kontrolującego. Wojewoda jest bowiem zobowiązany do formalnego pisemnego wskazania swojego przedstawiciela.
Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że takiego przedstawiciela Wojewoda Mazowiecki wskazał już w piśmie z 20 kwietnia 2021 r., załączając pismo delegujące M. K. do reprezentowania Wojewody Mazowieckiego w Radzie Społecznej. Następnie pismem z 21 lipca 2021 r. skierowanym do Wójta Gminy Nadarzyn, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że jego przedstawiciel nie otrzymał informacji o włączeniu go w skład Rady Społecznej. Kolejnym pismem z 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował o podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie wskazania M. K. jako jego przedstawiciela do Rady Społecznej.
Z zakwestionowanej uchwały wynikało, że skład Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. jest niepełny, bowiem nie ma w nim przedstawiciela Wojewody, mimo jego formalnego wskazania przez organ uprawniony. Brak zatem było podstaw do zwracania się do Wojewody o wyznaczenie innego przedstawiciela, bowiem taki przedstawiciel został już wyznaczony i do dnia podjęcia uchwały nie został do niej powołany.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że takie działanie Rady Gminy stanowiło istotne naruszenie art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l., bowiem prawidłowa realizacja delegacji ustawowej wymaga pełnego uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wszystkich elementów wskazanych przez ustawodawcę. Pominięcie przez Radę Gminy któregoś z nich skutkowało brakiem pełnego wykonania upoważnienia ustawowego i miało istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.
W ocenie Sądu Przedstawiciel Wojewody nie staje się członkiem Rady Społecznej w momencie desygnowania go przez uprawniony podmiot, ale dopiero wówczas, gdy informacja o tym znajdzie się w uchwale podmiotu tworzącego, właśnie po to, by ten ostatni niejako był zmuszony zaakceptować przedstawiciela Wojewody i wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy ten właśnie element, czyli nieakceptowanie personalnie konkretnego przedstawiciela Wojewody, zdecydował o "nieobjęciu mandatu" przez wskazanego przedstawiciela Wojewody, na podstawie podjętej uchwały z dnia 3 marca 2022 r. Nadto Sąd uznał, że w świetle brzmienia art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l. przedstawiciel Wojewody nie jest wybierany przez Radę lecz wskazywany przez Wojewodę, zatem argument o konieczności dodatkowej zgody Rady Gminy na przedstawiciela Wojewody pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu. Uchwała Rady Gminy jedynie potwierdza fakt członkostwa przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła Gmina Nadarzyn, zaskarżając orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 48 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na uznaniu, iż podmiot tworzący podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą nie jest uprawniony do samodzielnego ukształtowania składu osobowego Rady Społecznej, a jedynie cyt. uzasadnienie wyroku jest "zmuszony zaakceptować przedstawiciela Wojewody" mimo wskazania przez ustawodawcę expressis verbis, iż to podmiot tworzący posiada uprawnienia do powołania i odwołania wyżej przywołanej rady.
2. art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 48 ust. 5 zd. 1 u.d.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady samodzielności gminy i wkroczenie w konstytucyjnie chronioną sferę wolności samorządu poprzez pozbawienie prawa Rady Gminy Nadarzyn do kształtowania składu osobowego Rady Społecznej SPGZOZ.
3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż Wojewoda Mazowiecki słusznie orzekł nieważność uchwały nr LI647.2022 Rady Gminy Nadarzyn z 3 marca 2022 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała była w pełni zgodna z prawem.
Dodatkowo zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Rady Gminy Nadarzyn w sytuacji, gdy mając na uwadze wyżej wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji winien był uwzględnić skargę poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 28 marca 2022 r. nr WNP-I.4131.63.2022.DK.
Wobec powyższego wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, wniesiono na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
IV
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym uznano za zgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność uchwały Nr LI.674.2022 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 3 marca 2022 г. sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nadarzynie bez przedstawiciela Wojewody, o którym mowa w art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty wyznaczające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej normy odniesienia zostały przez skarżącego kasacyjnie zupełnie pominięte. Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego.
Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.
Po rozpoznaniu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, kwestionujący dokonaną przez organ nadzoru wykładnię art. 48 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l. w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest podmiot tworzący inny niż określony w pkt 1, wchodzi jako członek przedstawiciel wojewody w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Przepis ustawy o działalności leczniczej stanowi kompetencję wskazanych w nim podmiotów do powoływania przedstawicieli w Radzie Społecznej, jednocześnie bezwzględnie wynika z niego, że w składzie Rady Społecznej znajduje się przedstawiciel Wojewody, którego Wojewoda jest zobowiązany wskazać.
Skład rady społecznej uwzględniający przedstawiciela Wojewody powinien wynikać z uchwały w sprawie powołania rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Wymóg taki jednoznacznie wynika z przytoczonej powyżej regulacji. W świetle art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b u.d.l. pominięcie w składzie rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą jakiegokolwiek z członków wymaganych przepisami ustawy, w tym przedstawiciela Wojewody, jest równoznaczne z podjęciem aktu o powołaniu tej rady z istotnym naruszeniem prawa.
Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz wynikającą z akt sprawy korespondencję prowadzoną przez Wojewodę Mazowieckiego z Gminą Nadarzyn stwierdzić trzeba, że Wojewoda Mazowiecki desygnował M. K. do udziału w pracach w Radzie Społecznej jeszcze przed podjęciem przez Radę Gminy Nadarzyn uchwały Nr LI.674.2022 z 3 marca 2022 г. w sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. Z akt sprawy wynika, że pismem z 20 kwietnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał przedstawiciela reprezentującego Wojewodę w Rady Społecznej w osobie M. K. Pismem z 21 lipca 2021 Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przedstawiciel Wojewody do Rady Społecznej nie otrzymał informacji o włączeniu go w jej skład. Następnie pismem z 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko w sprawie włączenia reprezentującego Wojewodę przedstawiciela w osobie M. K. w skład Rady Społecznej. Dlatego Rada Gminy Nadarzyn podejmując uchwałę w sprawie powołania rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, powinna była przy podejmowaniu uchwały uwzględnić w składzie Rady Społecznej M. K. desygnowanego przez Wojewodę Mazowieckiego jako przedstawiciela – członka Rady Społecznej.
Natomiast Rada Gminy Nadarzyn – mimo desygnowania przez Wojewodę Mazowieckiego przedstawiciela do Rady Społecznej – uchwałą Nr LI.674.2022 z 3 marca 2022 г. w sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. – w § 1 powołała Radę bez tego przedstawiciela, a w § 2 zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o wyznaczenie przedstawiciela - członka Rady Społecznej na kolejną kadencję, celem umożliwienia podjęcia uchwały uzupełniającej skład osobowy określony w § 1 uchwały.
Powołanie przez Radę Gminy Nadarzyn Rady Społecznej bez przedstawiciela Wojewody, i jednocześnie dopiero zwrócenie się w uchwale powołującej Radę Społeczną do Wojewody o wyznaczenie jego przedstawiciela – członka rady społecznej, należy zatem uznać za istotne naruszenie prawa, co zasadnie stwierdził organ nadzoru i zaakceptował Sąd.
Zauważyć jednak należy, że błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedstawiciel Wojewody staje się członkiem Rady Społecznej wówczas, "gdy informacja o tym znajdzie się w uchwale podmiotu tworzącego". Nie można nazwać jedynie "informacją" wskazania w uchwale członka rady społecznej będącego przedstawicielem Wojewody. Przedstawiciel Wojewody jest desygnowany przez Wojewodę, ale następnie podmiot tworzący, czyli w tym przypadku organ samorządu, uchwałą powołuje radę społeczną wraz z przedstawicielem Wojewody. Przedstawiciel Wojewody jest zatem powoływany uchwałą rady, tak samo jak pozostali członkowie rady społecznej. Uchwała taka stanowi akt woli tego organu, a nie jedynie akt jego wiedzy. W sytuacji braku akceptacji rady dla któregokolwiek z kandydatów na członków rady społecznej, w tym przedstawiciela Wojewody, organ tworzący nie powoła rady społecznej. Przepis art. 48 ust. 6 u.d.l. nie przewiduje konstrukcji warunkowej tj. wyrażenia uprzedniej zgody organu powołującego radę społeczną na uznanie przedstawiciela Wojewody. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie, za prawidłowe uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające za zgodne z prawem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności tej uchwały z powodu niepowołania Rady Społecznej w składzie wymaganym przez art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret pierwsze u.d.l.
W konsekwencji, za niezasadne należało uznać także zarzuty zawarte w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił, że organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., a tym samym prawidłowo zakwestionował legalność uchwały Rady Gminy Nadarzyn Nr LI.647.2022 z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N., bez uwzględnienia w jej składzie przedstawiciela Wojewody Mazowieckiego.
Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie stanowiło naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności gminy i wkroczenia w konstytucyjnie chronioną sferę wolności samorządu poprzez pozbawienie prawa Rady Gminy Nadarzyn do kształtowania składu osobowego Rady Społecznej. Kształt rady społecznej poprzez określenie jej składu określa ustawa o działalności leczniczej. Jak już zostało wskazane, jakiekolwiek pominięcie w składzie osobowym rady społecznej skutkuje brakiem wykonania przez organ tworzący (tu: organ samorządu terytorialnego) zadań wyrażonych w ustawie, a tym samym jej naruszeniem.
Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowany w końcowej części petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, że art. 151 p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie jedynie przepis określający samo rozstrzygnięcie. A zatem bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13).
Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji).