II GSK 389/12

II GSK 389/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2013-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1476/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-10-31
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Celnego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 102 poz 946
§ 9 ust. 1, § 10
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnika Urzędu Celnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1476/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. [...] na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1476/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę E. Spółki z o.o. [...], uchylając zaskarżoną czynność Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Ponadto, Sąd nakazał pobrać od organu administracji 200 zł tytułem pokrycia nieuiszczonej opłaty sądowej.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. Organ ten pismem z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) poinformował E. Sp. z o.o., że w związku z wygaśnięciem w dniu [...] czerwca 2010 r. udzielonego spółce zezwolenia (nr [...]) na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - z mocy prawa (§ 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych - Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) utraciło ważność poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych [...], wydane na podstawie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o numerze [...]. Od powyższej informacji organu spółka złożyła zarówno odwołanie, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które Naczelnik Urzędu Celnego przesłał następnie Dyrektorowi Izby Celnej w [...] przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W piśmie tym Naczelnik Urzędu Celnego wskazał w szczególności, że utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu lub urządzenia do gier zachodzi automatycznie z mocy prawa, bez względu na wolę i zamiar podmiotu bądź organu administracji. Cechą charakterystyczną tego typu zdarzeń jest brak działania organów w postaci obowiązku wydania rozstrzygnięcia administracyjnego i w związku z tym o wspomnianej wyżej utracie ważności poświadczenia nie rozstrzyga się w drodze postanowienia ani decyzji. Pismo to zostało również przesłane do wiadomości E. Sp. z o.o., która następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "informację" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., a także na czynność wyrejestrowania automatu do gier określonego w tej "informacji".
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu z powodu upływu sześcioletniego okresu ważności rejestracji następuje z mocy samego prawa. Inaczej natomiast wygląda kwestia, gdy nie upłynął jeszcze sześcioletni okres ważności rejestracji automatu, a wygasło zezwolenie, do którego "pierwotnie" był przypisany tenże automat. Może się bowiem zdarzyć, że przed wygaśnięciem takiego zezwolenia automat został przeniesiony do innego punktu tego samego podmiotu, którego z kolei dotyczy inne zezwolenie. W konsekwencji Sad uznał, że wygaśnięcie rejestracji automatu z powodu wygaśnięcia zezwolenia wymaga przeprowadzenia ustaleń przez organ rejestrujący, czy istotnie zezwolenie wygasło, a jeśli tak to, czy przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego nie nastąpiła alokacja automatu na inny obszar, na którym podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada zezwolenie. Stwierdzenie wygaśnięcia rejestracji powoduje utratę prawa do eksploatacji takiego automatu. Zatem stwierdzenie wygaśnięcia rejestracji z powodu wygaśnięcia zezwolenia, jako wymagające ustaleń organu i skutkujące wskazanymi powyżej konsekwencjami prawnymi jest – w ocenie Sądu pierwszej instancji – czynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga spółki była nie tylko dopuszczalna, ale również zasadna, bowiem organ administracji w żaden sposób nie udokumentował utraty ważności "pierwotnego" zezwolenia na działalność w zakresie gier o niskich wygranych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że z dniem [...] czerwca 2010 r. wygasło zezwolenie udzielone skarżącej decyzją nr [...]. W konsekwencji czynność z dnia [...] marca 2011 r. podlegała uchyleniu.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Naczelnik Urzędu Celnego w [...]. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kognicję sądów administracyjnych, gdyż uchylona czynność wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier nie stanowi żadnego z działań administracji, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie stanowi czynności, o której mowa w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno-techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa. Charakter czynności faktycznych ma również ustalenie przez organ administracji, w których poświadczeniach rejestracji automatów do gier zostały wskazane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, których wygasł termin obowiązywania oraz wyrejestrowanie automatów.
Zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność faktyczna stanowi konsekwencję wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i nie rodzi pierwotnie żadnych obowiązków. Czynność ta z istoty swej nie przyznaje również uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym uchylona czynność pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, a skarga spółki powinna zostać odrzucona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 p.p.s.a. nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod rozwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zd. 1 in fine p.p.s.a. Pogląd taki prezentowany jest w doktrynie i przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 419 - 420 i powołane tam orzecznictwo).
Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach.
Przedmiotem wywołanej skargą kasacyjną kontroli instancyjnej, jest wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę spółki i stwierdzający bezskuteczność "czynności" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. Pismo informujące o wspomnianej "czynności" dotyczyło zarówno utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier, jak i wyrejestrowania automatu.
W sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku elementy prawne: utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG).
Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (vide postanowienia NSA: z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1677/11; z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 2112/11, z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 i inne; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uzasadnień powołanych postanowień NSA wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1 - 3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające NSA w powołanych powyżej rozstrzygnięciach wywodziły, że z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, iż eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, co zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie NSA, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia, jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji", poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3 omawianego rozporządzenia). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.
Z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, aby uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia, w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji, zaś wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Jak to już wyjaśniono, stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi postanowieniem na podstawie art. 189 p.p.s.a.