II GSK 382/20

II GSK 382/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1889/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-30
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1954
art. 111 ust. 3, art. 112 ust. 4, art. 116 ust. 8, art. 116 ust. 9a, art. 116 ust. 11a, art. 123 ust. 6 pkt 6, art. 126 ust. 6
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1889/19 w sprawie ze skargi "N." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd lub Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1889/19, oddalił skargę "N." S.A. z siedzibą w W. (dalej także: N., spółka, strona skarżąca lub skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zaskarżonej decyzji stwierdził brak możliwości dokonania na rzecz "N." S.A. z siedzibą w Warszawie rezerwacji częstotliwości obejmującej częstotliwość z zakresów 3643-3650 MHz oraz 3743-3750 MHz do wykorzystywania w służbie stałej lub ruchomej na kolejny okres.
Z akt sprawy wynika, że [...] października 2005 roku organ dokonał na rzecz spółki N. G. S.A. rezerwacji częstotliwości obejmującej dwa kanały dupleksowe o szerokości 2x3,5 MHz każdy, w zakresie 3600-3800 na obszarze całego kraju, do wykorzystania w służbie radiokomunikacji stałej lądowej, w sieci typu punkt – wiele punktów. Częstotliwości objęte rezerwacją mogły być wykorzystywane do 31 grudnia 2020 roku. Decyzjami z [...] października 2007 oraz [...] grudnia 2011 dokonano zmiany rezerwacji poprzez ustalenie nowych harmonogramów rozwoju sieci na kolejne lata. W 2017 roku organ dokonał kolejnej zmiany rezerwacji poprzez nadanie jej sentencji nowego brzmienia. Zmiany dotyczyły m.in. zakresu częstotliwości, to jest od 3643-3650 MHz oraz 3743-3750 MHz, a także sposobu ich wykorzystania tj. w służbie stałej lub ruchomej, w sieciach typu punkt – wiele punktów.
Po przeprowadzonych konsultacjach w sprawie zagospodarowania widma radiowego w odniesieniu do częstotliwości dla technologii 5G Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z [...] maja 2019 roku zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 116 ust. 11a ustawy z 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954, z późn. zm., zwanej dalej: "Pt"). W konsekwencji Prezes UKE wydał decyzję 12 lipca 2019 roku, w której stwierdził brak możliwości dokonania na rzecz "N." S.A. z siedzibą w W. rezerwacji częstotliwości obejmującej częstotliwość z zakresów 3643-3650 MHz oraz 3743-3750 MHz do wykorzystywania w służbie stałej lub ruchomej na kolejny okres. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką przemawiającą za wszczęciem i przeprowadzeniem z urzędu postępowania administracyjnego była potrzeba istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości (zgodnie z art. 116 ust. 11a w związku z art. 116 ust. 9a Pt), a przedłużenie rezerwacji częstotliwości objętych rezerwacją na kolejny okres uniemożliwiłoby realizację zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczących gospodarowania częstotliwościami (zgodnie z art. 116 ust. 11a w związku z art. 123 ust. 6 pkt 6 Pt).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).
Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniu Spółki, Prezes UKE może działać samodzielnie w zakresie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres z uwagi na wystąpienie przesłanki dotyczącej potrzeby istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości (art. 116 ust. 11a Pt) oraz konieczność zapewnienia realizacji zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczących gospodarowania częstotliwościami. Decyzję w tej kwestii organ może wydać przed upływem okresu wykorzystania częstotliwości. Przyznał także, że decyzja ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sąd przychylił się do stanowiska organu, zgodnie z którym w sprawie zachowane zostały wszystkie warunki formalne, to jest: postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 6 maja 2019 roku, a więc nie wcześniej niż 4 lata przed upływem okresu wykorzystania częstotliwości, który zgodnie z rezerwacją posiadaną przez spółkę upływał 31 grudnia 2020 roku (art. 116 ust. 11a Pt), a także do dnia wszczęcia postępowania do organu nie wpłynął wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości objętych rezerwacją na kolejny okres i nie został dotychczas przez organ rozpoznany (art. 116 ust. 8 Pt). Ponadto wydanie decyzji nie wymagało działania w porozumieniu z Prezesem UOKiK, gdyż nie zachodziła potrzeba zapewnienia równoprawnej i skutecznej konkurencji, a dokonanie rezerwacji nie mogło doprowadzić do nadmiernego skupienia częstotliwości przez dany podmiot lub grupę kapitałową (art. 116 ust. 9 Pt).
Sąd wyraził pogląd, że skarżąca nie podniosła w skardze zarzutów, które podważałyby stanowisko, że osiągnięta harmonizacja wykorzystania przedmiotowych częstotliwości zapewni znacznie efektywniejsze wykorzystywanie częstotliwości objętych rezerwacją, aniżeli wykorzystywanie częstotliwości w sposób określony w rezerwacji. Sąd zaznaczył, że dokonanie rezerwacji przedmiotowych częstotliwości na kolejny okres uniemożliwiłoby dokonanie w przyszłości ogólnopolskich rezerwacji częstotliwości obejmujących kanały z zakresu 3640-3650 MHz oraz 3740-3750 MHz. Zdaniem Sądu stan rozdysponowania częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz w Polsce wskazuje, że zachodzi potrzeba istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz uzasadniająca wydanie z urzędu decyzji stwierdzającej brak możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości objętych rezerwacja na kolejny okres. Co więcej dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na warunkach określonych w rezerwacji znacznie utrudniałoby lub nawet uniemożliwiałoby wdrożenie w Polsce technologii 5G.
Sąd przychylił się do stanowiska organu, że dokonana na kolejny okres rezerwacja częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz uniemożliwiałaby realizację zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczących gospodarowania częstotliwościami, które to wynikają z art. 123 ust. 6 pkt 6 Pt. Wskazał, że zaskarżona decyzja koresponduje z zapisami EKŁE dotyczącymi podjęcia wszelkich środków, aby do dnia 31 grudnia 2020 roku zorganizować i umożliwić użytkowanie wystarczająco dużych bloków zakresu częstotliwości 3,4 – 3,8 GHz (art. 54 ust. 1 EKŁE). Sąd zgodził się z Prezesem UKE, że organ wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 116 ust. 11a Pt zobowiązany był do zbadania, czy nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 116 ust. 9 lub 9 a albo w art. 123 ust. 1 pkt 3 lub ust. 6 pkt 1, 3 lub 6 Pt. W ocenie Sądu pierwszej instancji żaden z wymienionych przepisów nie nakazuje organowi podczas badania przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 116 ust. 11a Pt przeprowadzenia analizy tych przesłanek z punktu widzenia zgodności z zapisami Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości i Planu Zagospodarowania Częstotliwości.
Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego nierozważenia możliwości przyznania rezerwacji na okres krótszy niż maksymalny ustawowy Sąd wskazał, że organ wystarczająco wyjaśnił, że wydanie takiej decyzji byłoby bezcelowe, bowiem uniemożliwiłoby rozdysponowanie częstotliwości w odpowiednio szerokich blokach na obszarze całego kraju w planowanym terminie i przesunęłoby działania podejmowane obecnie o kilka kolejnych lat. W ocenie Sądu Prezes UKE uzasadnił w decyzji dlaczego odrzuca możliwość wykonania reshufflingu.
Sąd podkreślił także, że strona w skardze w żaden sposób nie podważyła ustaleń Prezesa UKE, że szybsze wdrożenie technologii 5G i bardziej efektywne wykorzystanie częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz może być zapewnione jedynie poprzez przydzielenie nowych rezerwacji częstotliwości w odpowiednio szerokich blokach częstotliwości, które poprzedzone zostanie stosowną procedurą selekcyjną. Działanie takie musi być natomiast poprzedzone wydaniem decyzji stwierdzających brak możliwości dokonania rezerwacji na kolejny okres albo odmawiających, rezerwacji na kolejny okres dla wszystkich dysponentów częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz.
Sąd przychylił się także do stanowiska organu, że planowane przez Prezesa UKE działanie pozwoli na rozdysponowanie ogólnopolskich rezerwacji częstotliwości już w 2020 r., a podmioty, które uzyskają nowe rezerwacje częstotliwości będą mogły rozpocząć ich wykorzystywanie z dniem doręczenia decyzji. Co więcej, w poszczególnych rezerwacjach przyznanych po przeprowadzeniu aukcji wprowadzone będą późniejsze terminy rozpoczęcia wykorzystania niektórych zakresów. Jednocześnie Sąd zauważył, że do tego dnia z częstotliwości tych w dalszym ciągu będzie mogła korzystać skarżąca spółka.
Spółka wniosła od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...]. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 111 ust. 3 i art. 112 ust. 4 Pt, w związku z art. 54 ust. 1 i Motywami 134 i 89 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. (dalej jako "EKŁE" lub "Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej") - poprzez:
a) przyjęcie, że jedynym elementem wiążącym Prezesa UKE, a wynikającym z niezaimplementowanego do polskiego porządku prawnego Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej, jest kwestia wskazanego terminu rozdysponowania pasma w UE, z pominięciem różnych innych sposobów osiągnięcia koordynacji tego terminu dla 5G, a także związanymi z tym ewentualnymi rekompensatami powiązanymi ze zwalnianiem zajmowanych częstotliwości;
b) uznanie wyników konsultacji założeń zagospodarowania widma radiowego w odniesieniu do częstotliwości dla 5G, a więc nie stanowiących źródła prawa, za nadrzędne wobec Krajowej Tablicy Częstotliwości, czy też Planów Zagospodarowania Częstotliwości
- co miało wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwany dalej "k.p.a.") - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. i błędnie ustalił, a także nienależycie uzasadnił w decyzji wystąpienia w przedmiotowej sprawie przyczyn wskazanych w:
a) art. 126 ust. 6 pkt 6 Pt, a więc kwestii, że udzielenie rezerwacji częstotliwości
uniemożliwiałoby realizację zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami, podczas gdy przepisy EKŁE, jak i udzielenie Netii rezerwacji na dalszy okres nie stoi w sprzeczności z realizacją wskazanych zobowiązań RP,
b) art. 116 ust. 9a Pt, a więc zakwalifikowania działań Prezesa UKE polegających na odebraniu Netii możliwości ubiegania się o rezerwację na kolejny okres, jako jedynej drogi "istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości", co w zdecydowanie krótszym czasie mogło być zrealizowane w drodze umożliwienia ubiegania się o rezerwację na kolejny okres przez Netię, w przeciwieństwie do rozdysponowania tych częstotliwości przez Prezesa UKE po przeprowadzeniu aukcji, co nie jest przewidywalne w czasie (prace nad organizacją aukcji nadal trwają i nie jest pewny termin jej przeprowadzenia),
c) art. 116 ust. 11a Pt, poprzez nieuwzględnienie pełnego zakresu regulacji rynku telekomunikacyjnego, wyznaczającego granice uznania administracyjnego, w tym faktycznego znaczenia Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, Planów Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej, zastępująca dyrektywy 2002/19/WE, 2002/20/WE, 2002/21/WE, 2002/22/WE została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 17 grudnia 2018 r. Datę wejścia w życie wyznaczono na dzień 20 grudnia 2018 r., natomiast okres na transpozycję przepisów dyrektywy do prawa krajowego każdego z Państw Członkowskich UE ustalono najpóźniej na dzień 21 grudnia 2020 r. Zagospodarowania Częstotliwości, w kontekście dotychczas obowiązującej Dyrektywy o zezwoleniach oraz regulacji Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej
- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do przyjęcia spełnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, podczas gdy przesłanki te w niniejszej sprawie nie występowały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacy jną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres ocenił, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się zarówno przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie braku możliwości przedłużenia rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, jak i przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 116 ust. 11a ustawy Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie przesłanka (zapewnienia) potrzeby istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości oraz przesłanka konieczności zapewnienia realizacji zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczących gospodarowania częstotliwościami, co – zdaniem Sądu I instancji – prowadziło do wniosku, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że ich ocena – co wymaga podkreślenia – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym, z art. 176 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny I instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych – w tym również, jeżeli nie przede wszystkim z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających, o czym mowa jeszcze dalej – wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 116 ust. 11a w związku z art. 116 ust. 9a i art. 123 ust. 6 pkt 6 ustawy Prawo telekomunikacyjne.
Przepis art. 116 ust. 11a tej ustawy stanowi, że "Prezes UKE może z urzędu wydać decyzję, w której stwierdzi brak możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres z przyczyn wskazanych w ust. 9 lub 9a lub w art. 123 ust. 1 pkt 3 lub ust. 6 pkt 1, 3 lub 6. Postępowanie w sprawie wszczyna się nie wcześniej niż 4 lata przed upływem okresu wykorzystywania częstotliwości. W przypadkach, o których mowa w ust. 9, Prezes UKE wydaje decyzję w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Postępowania nie wszczyna się w przypadku, gdy miałoby ono dotyczyć rezerwacji częstotliwości, w zakresie której prowadzone jest postępowanie wszczęte na wniosek, o którym mowa w ust. 8.".
Z kolei przepisy art. 116 ust. 9a oraz art. 123 ust. 6 pkt 6 tej ustawy stanowią, odpowiednio, że "Prezes UKE może, w drodze decyzji, odmówić rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, jeżeli przemawia za tym potrzeba istotnego zwiększenia efektywności wykorzystania częstotliwości." oraz, że "Odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje w przypadku, gdy: [...] udzielenie rezerwacji częstotliwości uniemożliwiałoby realizację zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami." – co w tym też przypadku, wobec redakcji art. 116 ust. 11a przywołanej ustawy oraz określonej nim treści kompetencji organu regulacyjnego oznacza, że przesłanką wydania decyzji, o której w nim mowa, jest konieczność zapewnienia zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami.
Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one właśnie stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.
Odnosząc się w związku z powyższym – w tym uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających – do, opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzutu z pkt 2 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważa on zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
W tej mierze bowiem – i abstrahując już nawet od tego, że wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. s. 6), nie jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres nie sprzeciwiał się wniosek strony o rezerwację częstotliwości z dnia 13 maja 2019 r., albowiem w relacji do daty wszczęcia tego postępowania przez organ administracji (6 maja 2019 r.), stanowisko to znajduje to swoje uzasadnienie w treści zdania trzeciego ust. 11a art. 116 ustawy Prawo telekomunikacyjne, co powoduje również, że wbrew oczekiwaniom strony nie sposób jest przyznawać temu wnioskowi sugerowanego w skardze kasacyjnej znaczenia (s. 6) – o braku zasadności, a co za tym idzie skuteczności omawianego zarzutu trzeba wnioskować na podstawie jego konstrukcji (s. 2 – 3 skargi kasacyjnej) oraz uzasadnienia (s. 5 – 7 skargi kasacyjnej).
Na jego gruncie strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. "[...] art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...] poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. i dokonał błędnej subsumpcji oraz błędnie ustalił, a także nienależycie uzasadnił, w decyzji wystąpienie w przedmiotowej sprawie przyczyn wskazanych w: a) art. 126 ust. 6 PT [...], b) art. 116 ust. 9a PT [...], c) art. 116 ust. 11a PT [...] – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do przyjęcia spełnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie braku możliwości dokonania rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, podczas gdy przesłanki te w niniejszej sprawie nie występowały.".
Stawiając tak skonstruowany zarzut – o czym mowa jeszcze dalej – strona skarżąca przede wszystkim nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. oraz na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego ich naruszenia na wynika sprawy. Nic takiego bowiem nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 5 – 7), w którym wymienione przepisy prawa nie zostały nawet przywołane. Co za tym idzie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w relacji do treści tychże przepisów prawa oraz wyznaczonych nimi wzorów działania adresowanych do organu administracji, strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s..a., na czym miałoby polegać ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, jako normatywnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
I to w sytuacji, gdy wskazany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, zaś dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów, a przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy (składowe) decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 3, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego nie wynika, jakie dokładnie oraz jakiego rodzaju deficyty postępowania wyjaśniającego, miałyby być niedostrzeżone lub niezasadnie pominięte przez Sąd I instancji, co miałoby stanowić konsekwencję naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., wobec charakteru kompetencji przyznanej organowi regulacyjnemu na gruncie art. 116 ust. 11a ustawy Prawo telekomunikacyjne, a co za tym idzie, wobec treści oraz funkcji art. 7 k.p.a. – który dotyczy podejmowania przez organ administracji decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, pozostawiając organowi "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa – za uzasadnione należałoby uznać w szczególności oczekiwanie odnośnie do wykazania przez stronę wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem granic uznania przyznanego organowi. Jeżeli przy tym, granice te wyznacza art. 116 ust. 11a przywołanej ustawy, określając przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, to nie sposób jest jednocześnie nie zwrócić uwagi na to, że – wobec operowania przez ustawodawcę na gruncie wymienionego przepisu prawa funktorem "lub" – warunkiem wydania tejże decyzji jest ocena odnośnie do zaktualizowania się, co najmniej jednej z tych przesłanek. Tymczasem, z uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego wynika, że strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, a co za tym idzie organu administracji, wyłącznie z pozycji argumentacji odnoszącej się do braku zaktualizowania się – jej zdaniem – przesłanki z ust. 9a art. 116 wskazanej ustawy. Ograniczanie się do eksponowania znaczenia tego rodzaju argumentacji, nie może być uznane za skuteczne, jeżeli podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 116 ust. 11a w związku z art. 116 ust. 9a i art. 123 ust. 6 pkt 6 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a więc jeżeli – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wydanie tej decyzji motywowane było również koniecznością zapewnienia zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami (art. 123 ust. 6 pkt 6 ustawy).
Deficytom uzasadnienia skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, towarzyszy więc również brak korespondencji samego zarzutu z jego uzasadnieniem.
Niezależnie od powyższego, o braku zasadności – a co za tym idzie skuteczności – omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba również wnioskować w oparciu o ocenę samej jego konstrukcji.
Na jego gruncie – co wymaga przypomnienia – strona skarżąca zarzuca bowiem naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. "[...] poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. i dokonał błędnej subsumpcji oraz błędnie ustalił, [...] wystąpienie w przedmiotowej sprawie przyczyn wskazanych: a) art. 126 ust. 6 PT [...], b) art. 116 ust. 9a PT [...], c) art. 116 ust. 11a PT [...] – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [...]". Taka konstrukcja omawianego zarzutu kasacyjnego nie tworzy podstaw, ani też warunków umożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie – co nie było również możliwe z powyżej przedstawionych powodów – przede wszystkim dlatego, że ustaleń faktycznych, których deficytów skarga kasacyjna nota bene nie wykazała, nie można i nie należy mylić z prawną ich oceną. Mianowicie, z oceną formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z potrzebą ustalenia źródła rekonstrukcji normy prawnej, klaryfikacji znaczeń, ustalenia ich sensu normatywnego, a następnie kwalifikowania danego faktu z punktu widzenia konkretnej i adekwatnej normy prawnej oraz ustalenia konsekwencji tejże kwalifikacji, i której prawidłowość strona skarżąca podważa – jak wynika z powyższego – zarzucają właśnie błąd subsumpcji.
Również więc z przedstawionego powodu omawiany zarzut należało uznać za nieskuteczny. Tak jak bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie służą podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych, tak również zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie służą wykazaniu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że konstrukcja omawianego zarzutu kasacyjnego uniemożliwia również przyjęcie – przy odwołaniu się do argumentu, że falsa demonstratio non nocet, któremu nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjna – że rzeczywista istota stawianej na jego gruncie kwestii spornej, dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie dość bowiem, że w jego uzasadnieniu przywoływany jest jedynie – o czym była już mowa powyżej – art. 116 ust. 9a ustawy Prawo telekomunikacyjnej, to nie zawiera ono jednocześnie tego koniecznego elementu, który stanowiłby usprawiedliwioną podstawę przyjęcia, że strona skarżąca podnosi w istocie zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut taki zakłada bowiem potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – zaś ocena tego zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).
Powyższe, a to wobec tego samego rodzaju deficytów – w tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do wymogów stawianych zarzutowi błędnej wykładni (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15), co trzeba podnieść w związku z enigmatycznością konstrukcji ("poprzez uznanie", "poprzez przyjęcie", "poprzez pominięcie") i jednoczesnym operowaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentem, że Sąd I instancji oraz organ administracji "[...] błędnie i w sposób niepełny zinterpretowały" (zob. s. 6) – nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku zasadności, a co za tym idzie skuteczności, zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca podnosi z kolei naruszenie art. 111 ust. 3 i art. 112 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 54 ust. 1 i motywami 134 i 89 dyrektywy 2018/1972 (tj. Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej).
O braku jego skuteczności trzeba bowiem wnioskować na podstawie enigmatyczności jego konstrukcji – naruszenie "przez przyjęcie", "przez pominięcie", "przez uznanie" – braku wskazania formy zarzucanego naruszenia prawa materialnego przy równoczesnym niewyjaśnieniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa. Przepisy art. 111 ust. 3 oraz art. 112 ust. 4 wymienionej ustawy – których naruszenie zarzuca strona – oraz motyw 89 dyrektywy 2018/1972, nie zostały nawet przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wobec tego rodzaju deficytów, również więc omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.