II GSK 381/24

II GSK 381/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
659
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 108/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-09
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 19, art. 22, art. 35 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 4, art. 15 par. 1. art. 149, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 108/22 w sprawie ze skargi J. L., T. L. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi ekspresowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 108/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J.L. i T.L. (dalej powoływani także jako skarżący) na przewlekłość Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej powoływany także jako GDDKiA, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na przebudowę zjazdu, stwierdził bezczynność GDDKiA która miała charakter rażącego naruszenia prawa; zobowiązał GDDKiA do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżących w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu, w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznał od GDDKiA solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 500 złotych; wymierzył GDDKiA grzywnę w wysokości 500 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.
Z nadesłanych przez organ dokumentów wynika, że pełnomocnik skarżących pismem z dnia 30 września 2021 r. skierowanym do Burmistrza [...] wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z jezdni serwisowej drogi ekspresowej S-[...] (działka nr ewid. [...]1 na teren działki nr ewid. [...]2) w obrębie [...] na terenie [...].
Burmistrz [...] w piśmie z dnia 28 października 2021 r. poinformował, że zjazd nie dotyczy drogi zarządzanej przez Burmistrza, lecz jest położony w pasie drogowym drogi ekspresowej S-[...] a więc jest zarządzany przez GDDKiA.
Wnioskiem z 5 listopada 2021 r. J.L. wystąpiła do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 31 grudnia 2021 r., GDDKiA poinformował, że droga lokalna, z której zjazd miałby zostać wykonany (dz. nr ewid. [...]1 obręb [...]) nie stanowi pasa drogi krajowej. Organ stwierdził, że na terenie [...] zarządcą wszystkich dróg publicznych (poza autostradami i drogami ekspresowymi) jest Prezydent [...].
Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących ponowił wniosek o zezwolenie na lokalizacje zjazdu kierowany do Burmistrz [...].
W reakcji na powyższe Burmistrz [...] przy piśmie z dnia 18 marca 2022 r. przekazał wniosek o lokalizację zjazdu do GDDKiA zgodnie z właściwością.
GDDKiA po otrzymaniu ww. pisma skierował do pełnomocnika skarżących pismo z dnia 12 kwietnia 2022 r., w którym stwierdził, że stanowisko w sprawie wyraził już przy piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. skierowanym do J.L. i nadal je podtrzymuje.
Pełnomocnik skarżących sformułował kolejne pismo do GDDKiA z dnia 4 maja 2022 r., w którym wniósł o rozstrzygnięcie sprawy lokalizacji zjazdu. GDDKiA w piśmie z dnia 30 maja 2022 r. ponownie stwierdził, że droga z której planowane jest urządzenie zjazdu nie znajduje się w zarządzie tego organu.
Pełnomocnik skarżący wniósł do GDDKiA ponaglenie z dnia 8 sierpnia 2022 r. dotyczące braku załatwienia w terminie sprawy wniosku o lokalizację przedmiotowego zjazdu. GDDKiA w piśmie z 18 sierpnia 2022 r. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania aby w sprawie miała miejsce bezczynność organu.
W skardze na przewlekłość postępowania prowadzonego przez GDDKiA w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na przebudowę zjazdu, skarżący wskazali, że organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wskazywał jedynie w formie pisemnej, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Skarżący podnieśli, że złożyli do organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. Podkreślił, że sytuacja, gdy strona czeka przez długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu podważa zaufanie do organów administracji publicznej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie przyjął, że w sprawie nie tyle mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez GDDKiA co z jego bezczynnością. W tym zakresie odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2400/19), wskazując że przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy przewlekłości i z jakich środków określonych w art. 149 p.p.s.a. skorzystać.
Zdaniem sądu pierwszej instancji brak prawidłowego działania organu należy zaliczyć do bezczynności. Organ nie podjął żadnych czynności, które miałyby zmierzać do załatwienia sprawy. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że ani Burmistrz [...], ani też GDDKiA nie uznali się za organy właściwe do rozpoznania wniosku o zezwolenie na przebudowę zjazdu. WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie o bezczynność sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu kompetencyjnego między Burmistrzem [...] a GDDKiA. W świetle art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zagadnienie to należy bowiem do wyłącznej właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie sądu pierwszej instancji, z punktu widzenia skargi na bezczynność istotne jest natomiast, że po pierwsze wniosek o przebudowę zjazdu z dnia 5 listopada 2021 r. został skierowany do organu, a po drugie ponowny wniosek w tej samej sprawie został w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazany przez Burmistrza do GDDKiA przy piśmie z dnia 18 marca 2022 r. W jednym i drugim opisanym przypadku organ dopuścił się bezczynności. Jeśli bowiem uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku z dnia 5 listopada 2021 r. to przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 65 § 1) obligowały go do niezwłocznego przekazania wniosku do organu właściwego. Przed zarzutem bezczynności nie uchroniło organu wystosowane do strony pismo z dnia 31 grudnia 2021 r. informujące o tym, że GDDKiA nie jest właściwy do rozpoznania tego wniosku. Organ pozostaje zatem bezczynny w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 listopada 2021 r. Organ pozostawał bezczynny także gdy wniosek w tej samej sprawie został w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazany mu przez Burmistrza przy piśmie z dnia 18 marca 2022 r.
Nie budzi wątpliwości sądu pierwszej instancji, że GDDKiA nie podjęła jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym zmierzających do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. W ocenie sądu przyjąć należało, że organ jest związany przekazaniem dokonanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w razie kwestionowania jego zasadności, ma obowiązek zainicjowania sporu o właściwość.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.). W przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość albo spór kompetencyjny. Skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i obecnie znajduje się w GDDKiA.
Wobec powyższego, zdaniem sądu pierwszej instancji zasadne było zatem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie GDDKiA do wydania aktu w sprawie z wniosku w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu w terminie miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. jednocześnie sąd wskazał, że powyższe nie oznacza, że GDDKiA nie może obecnie wszcząć sporu kompetencyjnego. Jeżeli organ nadal będzie uważał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku, może skorzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji bezczynność GDDKiA miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.), bowiem od chwili wpływu wniosku z dnia 5 listopada 2021 r. (także po otrzymaniu zawiadomienia Burmistrza z dnia 18 marca 2022 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a.) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie podjął jakichkolwiek czynności w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na rażący charakter bezczynności wpływa też okoliczność, iż jak wskazano powyżej strony ponaglały organ, domagały się zatem załatwienia wniosku. Organ wprawdzie odpowiadał na każde z wnoszonych pism jednak w odpowiedziach tych wskazywał jedynie, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku. Sąd pierwszej instancji nie znalazł usprawiedliwienia dla zaistniałej w sprawie bezczynności organu.
Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne przyznanie skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 i 4 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła GDDKiA zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie błędne przyjęcie, że mamy do czynienia ze sprawą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4) p.p.s.a. podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy, w tym stanowiska Burmistrza [...] wynika, że przedmiotowa droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, co stanowi że wobec cywilnoprawnego charakteru żądania nie może zostać zainicjowane postępowania administracyjne przewidziane w ustawie o drogach publicznych, co w konsekwencji stanowi o braku podstaw do przypisania organowi bezczynności w rozpoznaniu sprawy administracyjnej oraz zobowiązania do wydania aktu administracyjnego;
b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem o właściwość pomiędzy organem a Burmistrzem [...], podczas gdy w istocie sporny jest status drogi, z której zjazdu domagają się skarżący, co w konsekwencji skutkowało błędnym stwierdzeniem, że na skutek zaniechania przez organ zainicjowania sporu kompetencyjnego z Burmistrzem [...], dopuścił się on bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżących;
c) 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu świadczenia pieniężnego na rzecz skarżących, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności.
W zgodzie z powyższym, na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik organu - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym zadaniem NSA jest przede wszystkim ocena czy wyrok sądu pierwszej instancji, rozumiany jako sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, odpowiada prawu. Wniosek taki wyprowadzić można z treści art. 184 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.
Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 318/18). W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, w okolicznościach o których mowa w art. 184 in fine, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest do skorygowania uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zastępując w motywach swojego rozstrzygnięcia błędne poglądy czy przemilczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, wypowiedziami odpowiadającymi prawu. Uzasadnienie wyroku sądu kasacyjnego zastępuje wówczas uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w takim zakresie, w jakim NSA dokonał korekty motywów wskazanych przez wojewódzki sąd administracyjny.
Zdaniem rozpatrującego niniejszą sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Mimo uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez stwierdzenie bezczynności organu i jednoczesne zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o zezwolenie na przebudowę zjazdu, należy uznać za prawidłowy. Częściowo błędna argumentacja przytoczona w uzasadnieniu wyroku, w zakresie wytycznych sądu pierwszej instancji skierowanych do GDDKiA przy rozpoznaniu wniosku skarżących o zezwolenie na przebudowę zjazdu, pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Na wstępie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie jej przedmiotem jest bezczynność GDDKiA w rozpoznaniu wniosku skarżących w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie orzekał merytorycznie, nie przesądził, kto i jaką decyzję powinien wydać. Orzekał tylko w zakresie bezczynności zobowiązując organ do wydania aktu w określonym terminie, stwierdzając, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając jednocześnie o przyznaniu sumy pieniężnej skarżącym oraz wymierzając organowi grzywnę.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§1a). Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarżący organ w skardze kasacyjnej podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wskazując, że sąd pierwszej instancji nienależycie przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, bowiem w niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną lecz sprawą cywilną (z uwagi, że sporna droga nie jest zaliczona do dróg publicznych) a ponadto, nie można w sprawie mówić o sporze kompetencyjnym pomiędzy organem a Burmistrzem [...] gdyż sporny jest status drogi, z którego skarżący zamierzają przebudować zjazd a nie to, który organ powinien rozpoznać wniosek skarżących. Ponadto, mając na uwadze powyższe stwierdzenia, organ postawił zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi, iż w rzeczywistości organ nie pozostawał w bezczynności.
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, sąd pierwszej instancji nie naruszył cytowanych wyżej przepisów prawa w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, ogólnym, o charakterze tylko kompetencyjnym. O jego naruszeniu można by mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa również wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że skarżący organ nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1598/17).
Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter drogi, która nie została zaliczona do dróg publicznych, w ogóle nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a zatem nie można zasadnie stawiać organowi zarzutu bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty nie podważają prawidłowości i legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, przypomnieć należy, że jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma (precyzyjne) zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13; z 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21; por. również wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116).
Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 5535/16 i podane tam orzecznictwo).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z 5 listopada 2021 r. wystąpiła do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi (działka nr ewid. [...]1 na teren działki nr ewid. [...]2) w obrębie [...] dzielicy [...]. Następnie do tegoż samego organu w dniu 18 marca 2022 r. został przekazany przez Burmistrza [...] wniosek skarżącej z dnia 17 stycznia 2022 r. dotyczący tej samej sprawy, według właściwości. Nie jest także sporne, że w wyniku rozpoznania powyższych wniosków GDDKiA nie podjęło żadnych formalnych czynności (nie wydało żadnego aktu), które miałyby zmierzać do załatwienia sprawy, wskazało jedynie w pismach z dnia 31 grudnia 2021 r. oraz 12 kwietnia 2022 r., że nie jest właściwy do załatwienia sprawy.
Mając powyższy, bezsporny stan faktyczny w sprawie, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że GDDKiA pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o zezwolenie na przebudowę zjazdu, bowiem uznając się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, przepisy k.p.a. obligowały go albo do niezwłocznego przekazania wniosku do organu właściwego albo do wszczęcia sporu o właściwość. Należy przyjąć, że organ do którego wpłynęło podanie (wniosek) tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi (art. 65 § 1 k.p.a.), albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). Organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu podania pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia. Organ, któremu przekazano podanie, jest bowiem związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Domniemanie to może być jednak obalone poprzez wszczęcie sporu o właściwość przez organ, któremu przekazano podanie. Skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ nie może biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg podaniu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy.
Sąd pierwszej instancji, w oparciu o przekazane przez GDDKiA akta sprawy przyjął, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną – zezwoleniem na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - bowiem powyższe wynikało z treści żądania skarżących, przekazania wniosku według właściwości przez Burmistrza [...] jak i odpowiedzi udzielanych przez GDDKiA, z których wynikało, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent [...]. Obecnie na etapie skargi kasacyjnej, GDDKiA wskazuje, że droga z której ma być przebudowany zjazd w ogóle nie jest drogą publiczną, bowiem nie została zaliczona do takiej kategorii dróg, a zatem nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną.
Powyższe stanowisko nie podważa prawidłowości wyroku sądu pierwszej instancji. Po pierwsze wskazać należy, że wskazywane argumenty nie znajdują oparcia w przekazanych sądowi aktach administracyjnych, bowiem kwestia charakteru prawnego drogi, z której planowana jest przebudowa zjazdu nie była przedmiotem oceny i wypowiedzi merytorycznej organów – zarówno GDDKiA jak i Prezydenta [...]. Po drugie, zakładając nawet, że w istocie sporna droga nie jest drogą publiczną lecz prywatną, to nie zwalniało to GDDKiA od formalnego ustosunkowania się do złożonego przez skarżącą wniosku. Obowiązkiem organu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest GDDKiA jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) a zatem w sytuacji, gdy w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku (sprawa nie ma charakteru administracyjnego lecz cywilny), organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informującego lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.
Przypomnieć należy, że na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać - zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. zwanego dalej k.p.a.) - na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. czy przekazaniu podania według właściwości - art. 65 § 1 k.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie (tak NSA w wyroku z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1036/20).
Przyjąć zatem należy, że trafnie WSA zobowiązał GDDKiA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu w sprawie z wniosku strony, a wyznaczając termin do wydania aktu uwzględnił fakt, że organ kwestionując swoją właściwość mimo braku wszczęcia sporu z Prezydentem [...] w ogóle nie zaczął rozpoznawać jej merytorycznie. W tym zakresie wskazać należy, zważywszy na argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, że załatwienie sprawy nie musi się ograniczać do merytorycznego rozpatrzenia wniosku lub wszczęcia sporu kompetencyjnego jak przyjął to sąd pierwszej instancji. Jak wskazano powyżej, poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie, dlatego też wskazany wyrok nie może przesądzać jakie rozstrzygnięcie powinien wydać GDDKiA. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można wykluczyć wydania przez organ innego rozstrzygnięcia niż wskazane przez sąd pierwszej instancji, np. postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiającego wszczęcia postępowania, czy też decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jedynie w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie sądu pierwszej instancji jest częściowo błędne, jednakże powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.
Podnoszone przez GDDKiA zarzuty w pkt b) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne, bowiem na obecnym etapie postępowania –bezczynności organu w załatwieniu wniosku o zezwolenie na przebudowę zjazdu – nie można oceniać, czy w sprawie kwestią sporną jest właściwość organów do wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu czy też zagadnienie statusu prawnego drogi z której taki zjazd ma być wykonany. Powyższa kwestia wykracza poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Przyjęcie w sprawie za prawidłowe stanowiska sądu pierwszej instancji, że GDDKiA pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o zezwolenie na przebudowę zjazdu czyni bezprzedmiotowym zarzut z pkt c) petitium skargi kasacyjnej, który dodatkowo nie został szerzej przez organ uzasadniony.
Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.