II GSK 377/22

II GSK 377/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1522/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1522/21 w sprawie ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia względnie uchylenia decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1522/21 oddalił skargę M. M. i W. M. (dalej nazywanych: "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej nazywanego: "SKO", "Kolegium") z [...] marca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej nazywanego: "organem pierwszej instancji") z [...] lipca 2013 r., odmawiającą wygaśnięcia, względnie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do Zarządu Dróg Miejskich
w [...] o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r., z przyczyny określonej w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a. Wskazali, iż decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, a także wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] odmówiono wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku do decyzji nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 k.p.a. Niespełnienie przez stronę tych warunków nie wywołuje zatem skutku w postaci utraty bytu prawnego decyzji. Przedmiotowa decyzja nie została wydana pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem warunku. Określa ona jedynie warunki zajęcia pasa drogowego, tj. warunki na jakich ma być wykonane zajęcie pasa drogowego, które nie są warunkami, od których zależy obowiązywanie decyzji. Ponadto podkreślono, iż P. F. [...] Sp. z o.o. (dalej: "uczestnik postępowania", "spółka") nie miała możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego, gdyż pomimo braku tytułu prawnego do terenu skarżący byli w posiadaniu wszelkich przyłączy i liczników oraz nie rozwiązali umów z dostawcami mediów (skarżący zajmowali teren wskazanego pasa drogowego i odmawiali wydania spółce przedmiotu umowy poddzierżawy).
Rozpoznając wniesione odwołanie od powyższej decyzji Kolegium decyzją
z [...] kwietnia 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2013 r. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1183/16, oddalił skargę skarżących. Po złożeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt: II GSK 1834/17, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2016 r.
Wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1442/18 WSA
w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że NSA przesądził w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że ani decyzja ani załącznik do niej nie zawiera zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku. Żadnemu bowiem z postanowień decyzji czy też jej załącznika nie można przypisać treści, która bezpośrednio wpływałaby na skutki prawne wywierane przez tę decyzję.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia może stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, w trybie art. 162 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, dopuszczalność zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonana jest indywidualizacja dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 162 § 2 k.p.a., albowiem w takiej sytuacji zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Postanowienia zawartego w pkt 1 ppkt 20 załącznika do decyzji nie można analizować jako zlecenia, albowiem nie wyznacza on terminu do wykonania wskazanej czynności.
WSA zauważył również, że SKO nie rozpoznało w istocie podnoszonego
w skardze zarzutu naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. Nie wskazano bowiem przepisów,
z których wynikają obowiązki zawarte w załączniku do decyzji, nadto nie wskazano także, z jakiego powodu dany punkt przydzielono do jednej z dwóch wskazanych grup: czynności technicznych i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże, w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, zastosowanie trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione.
W przypadku przyjęcia założenia, że postanowienia dodatkowe z załącznika mają charakter "wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem", a nie "zlecenia", to niezastosowanie się przez adresata decyzji do treści nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Gdy obowiązki wynikają z mocy prawa, to nie mają one wówczas charakteru zlecenia. Przy dokonaniu odmiennych ustaleń należy ponadto mieć na uwadze, że przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie. W przypadku niedopełnienia zlecenia organ winien więc rozstrzygnąć, czy w danej sprawie jest wskazane uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., czy też doprowadzenie do wyegzekwowania czynności, których dotyczy zlecenie nałożone na stronę, zważywszy przy tym, że skarżący odmówili spółce wydania przedmiotu umowy dzierżawy uniemożliwiając dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego.
Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne, SKO decyzją z [...] marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaznaczono, że postanowienia dodatkowe z załącznika decyzji mają charakter "wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem", a nie "zlecenia", dlatego też nawet niezastosowanie się przez adresata decyzji do ich treści nie może stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
Zdaniem organu, załącznik stanowiący: "Warunki zajęcia pasa drogowego umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy traktować jako całościowy, spójny dokument o charakterze zaleceń, wytycznych mających na celu zapewnienie bezpiecznego korzystania z targowiska oraz usprawnienie komunikacji. Ponadto jedynie w dwóch punktach z 20-u wprowadzono ograniczenie czasowe. Jednakże nie określono sankcji za niewypełnienie wskazanej czynności w terminie.
SKO podkreśliło, że dopuszczalność zastosowania zlecenia z art. 162 k.p.a. jest uzależnione od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, zaś przedmiotowe wytyczne są standardowymi wytycznymi umieszczanymi w każdej decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wytyczne te wskazują bowiem na czynności techniczne, jakim winna sprostać strona na rzecz której udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Są to takie wytyczne, jak: przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu istniejących obiektów, umożliwienia pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego, dbałość o przyłącza, okablowanie, urządzenia elektryczne, monitorowanie stanu technicznego przejść, dokonywania bieżących napraw, itp.
Organ podkreślił, że takie "wytyczne" w żaden sposób nie odbiegają od wytycznych nakładanych na inne podmioty, którym ZDM udziela zezwolenia na zajęcie pasów drogowych. Tego typu wytyczne muszą się znaleźć w każdej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, aby zapewnić porządek i bezpieczeństwo na zajętym terenie. Dlatego też należy takim wytycznym odmówić przymiotu indywidualności. Zdaniem organu istotna jest okoliczność, że możliwość nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Tymczasem wynikający ze zlecenia obowiązek nie wpływa na ważność decyzji,
a jest jedynie związany z jej wykonaniem. Powinność zastosowania się do treści zlecenia zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją.
Reasumując, organ po ponownej analizie sprawy uznał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku lub określonych czynności (zlecenia administracyjnego), zaś obowiązki wskazane
w załączniku do decyzji to jedynie wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez spółkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę, opisanym na wstępie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne związane są oceną prawną oraz wskazaniami dokonanymi przez inne sądy administracyjne, jeżeli przepisy prawa nie uległy zmianie, a następnie opisał na czym owo związanie sądów w rozumieniu tego przepisu polega. Stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres oceny wyrażonej w poprzednim orzeczeniu nie jest już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której skarżona decyzja została wydana na skutek wyroku NSA z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 1834/17, który uchylił wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1183/16.
Z treści ww. wyroków jednoznacznie wynika, że będąca przedmiotem skargi decyzja ostateczna z [...] czerwca 2008 r., ani załącznik do niej nie zawierały zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku, gdyż żadnemu
z postanowień decyzji, czy też jej załącznika, nie można przypisać treści, która bezpośrednio wpływałoby na skutki prawne wywierane przez tę decyzję, od których spełnienia zależałaby jej ważność. Tym samym powoływanie się przez skarżących na treść art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, gdyż kwestia ta została już przez Sąd rozstrzygnięta.
Z treści wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji ostatecznej nie wynika, aby niespełnienie określonych warunków zajęcia pasa drogowego w jakikolwiek sposób uzależniało byt prawny samej decyzji organu, co oznacza, że nie została ona wydana pod warunkiem lub z zastrzeżeniem konkretnego warunku. Decyzja ostateczna określa jedynie ogólne warunki zajęcia odcinka drogi publicznej, tj. warunki na jakich ma być wykonywane zajęcie pasa drogowego, nie zaś warunek wejścia w życie decyzji administracyjnej, jej obowiązywania czy też wygaśnięcia.
Zgodnie z treścią wskazanych wyżej zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, zasadniczą merytoryczną kwestią jaka pozostała do wyjaśnienia przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest ocena możliwości naruszenia art. 162 § 2 k.p.a.
i przedstawienie w tym zakresie stanowiska organu wraz z uzasadnieniem.
Zdaniem WSA, decyzja SKO z [...] marca 2021 r. jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa oraz z oceną i wytycznymi ww. wyroku WSA w Warszawie oraz NSA. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcie na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu prawnofaktycznego sprawy. Skarżona decyzja prawidłowo bowiem stwierdza, iż wcześniejsza decyzja ostateczna z [...] czerwca 2008 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności, w związku z czym brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
Sąd wskazał, że podobnie jak warunki zajęcia pasa drogowego nie stanowią zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku, w rozumieniu art. 162
§ 1 pkt 2 k.p.a., także zawarte w załączniku do decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2008 r. postanowienia dodatkowe, odnośnie do zajęcia pasa drogowego i sprawowania zarządu nad targowiskiem, nie mają charakteru zlecenia, gdyż stanowią zbiór ogólnych zasad dotyczących funkcjonowania targowiska o obszarze pasa drogowego, w związku z czym ich niewykonanie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji administracyjnej, na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Załącznik do decyzji zawiera bowiem ogólne wytyczne odnośnie zajęcia pasa drogowego, udzielane w jednakowej treści każdemu adresatowi analogicznej decyzji, co wynika wprost z treści tych warunków, określonych w punkcie 1 ppkt 1-20 ww. załącznika. Zlecenie administracyjne nie może bowiem dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązujących w obszarze zajęcia pasów drogowych. Przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., jest także niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie.
Z treści załącznika do decyzji ostatecznej wynika, że jedynymi obowiązkami tego rodzaju był obowiązek wykonania aktualnych pomiarów instalacji elektrycznej oraz złożenia kserokopii umów z zakładem oczyszczania, na wywóz śmieci, zakładem energetycznym oraz na pobór wody i odprowadzanie ścieków (vide. ust. 1 pkt 7 oraz ust. 1 pkt 11 ppkt 1 załącznika). Realizacja powyższych obowiązków wymagała zatem zapewnienia dostępu do liczników, przyłączy oraz instalacji elektrycznej. Tymczasem brak możliwości ich wykonania w praktyce było spowodowane okolicznością zajęcia przez skarżących fragmentu pasa drogowego (przejścia podziemnego), w okresie objętym ww. decyzją ostateczną, co potwierdzają prawomocne wyroki sądów powszechnych.
W rozpatrywanej sprawie w istocie brak jest indywidualizacji postanowień zawartych w załączniku do decyzji ostatecznej, świadczących o bezpośrednim dostosowaniu określonych w decyzji warunków do danego stanu faktycznego bądź adresata tej decyzji. Brak takiej zależności uniemożliwia zatem zastosowanie
w praktyce art. 162 § 2 k.p.a., albowiem przepis ten uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści tej decyzji.
Ponadto organ w skarżonej decyzji, realizując wytyczne sądu, w wystarczającym zakresie wyjaśnił, które postanowienia ww. załącznika do decyzji ostatecznej zaliczają się do konkretnej grupy czynności oraz wskazał na jakiej podstawie wyodrębniono ich określone grupy. W przypadku warunków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa organ wskazał także na obowiązujące podstawy prawne decyzji (vide. s. 4 i 5 skarżonej decyzji). Odniesienie się do tego rozróżnienia przez SKO w zaskarżonej decyzji świadczy zatem o wypełnieniu obowiązku spoczywającego na organach administracji publicznej, na podstawie art. 153 p.p.s.a.
WSA wskazał, że nie dopatrzył się także żadnych innych, istotnych dla wyniku postępowania naruszeń w obrębie prawa materialnego. Nie stwierdził także uchybień procesowych tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Organ
w uzasadnieniu decyzji dokładnie wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
w rozumieniu art. 174 pkt 2, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, oraz art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 oraz art. 162 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt
II GSK 1834/17 oraz wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/18, brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw, w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej w szczególności samorządowe kolegium odwoławcze oraz przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie zawierała zastrzeżenia konieczności dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego),
a były to wytyczne sprawowania zarządu nad targowiskiem, pomimo, że naruszają one nakaz równego traktowania stron określony w art. 32 Konstytucji, jak również lojalności państwa wobec obywateli oraz niepowiadomienie strony, że sprawa będzie rozpatrywana na posiedzeniu niejawnym;
2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadow administracyjnych
(Dz. U. z 2021 r., poz. 137), oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nie rozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie i określenie konkretnych przepisów prawa naruszonych przez sąd, z podaniem aktu w jakim występują, a także ich jednostek redakcyjnych w sposób nie budzący wątpliwości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany podać, które przepisy uznał za naruszone, a także wykazać wpływ na wynik sprawy tego naruszenia.
Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, zostały oparte na jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania i zostały one skonstruowane z naruszeniem opisanych powyżej zasad. Mając jednak na uwadze przysługujące skarżącym prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie.
Przed przystąpieniem do rozpoznania pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 – art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, oraz art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 oraz art. 162 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 1834/17 oraz wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/18, dla uporządkowania sprawy, należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym ten Sąd oddalił skargę na decyzję SKO w Warszawie z [...] marca 2021 r., odmawiającą wygaśnięcia i uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku kolejnego już rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących z [...] stycznia 2012 r., w którym jako podstawę żądania wskazali przyczyny określone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a.
W toku sprawy wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 1834/17, w uzasadnieniu którego rozstrzygnięto kwestię tej części wniosku skarżących, która została oparta na regulacji z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., co nie jest zresztą kwestionowane, ani objęte zarzutami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W pozostałym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie NSA nie przesądził tego, czy do decyzji została wprowadzona klauzula zlecenia, czego skarżący kasacyjnie nie zauważają cytując wybrane przez siebie fragmenty uzasadnienia ww. wyroku. Jednakże po wydaniu przez NSA orzeczenia, to WSA w Warszawie działając w ramach związania zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wydał wyrok z 17 października 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1442/18, uchylający zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. Tym samym SKO wydając decyzję z [...] marca 2021 r. związane było na podstawie art. 153 p.p.s.a. ww. wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1442/18. Nie można z tego względu skutecznie czynić w skardze kasacyjnej zarzutu (opartego na konstrukcji związania), naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 1834/17. Z tych już przyczyn zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w części, w której skarżący wiążą go z wcześniejszym, ww. wyrokiem NSA, jest chybiony.
Przechodząc w dalszym ciągu do analizy uregulowań mających znaczenie z perspektywy podniesionych zarzutów w pozostałym zakresie - podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Z omawianego związania wynika ponadto, iż skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny obowiązany jest w takim wypadku skargę oddalić. Ograniczenie takie jest logiczną konsekwencją postanowień art. 153 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3522/05).
Związanie oceną prawną mieści w sobie przede wszystkim, wykładnię przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem wskazania co do dalszego postępowania, działania podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższe, jak już wskazano, w niniejszej sprawie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zarówno WSA w Warszawie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] związane były oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1442/18, które to orzeczenie stało się prawomocne. WSA uznał wówczas, że SKO wydając decyzję nie rozpoznało podnoszonego w postępowaniu zarzutu naruszenia art. 162 § 2 k.p.a., a uzasadnienie tej decyzji jest niewystarczające i nie daje możliwości sprawdzenia jej prawidłowości. Zaliczając określone czynności do obowiązków wynikających z przepisów prawa należało wskazać te konkretne przepisy. Jednakże, gdy określone obowiązki wynikają z mocy samego prawa nie mają charakteru zlecenia. Gdyby przyjąć, że postanowienia dodatkowe z Załącznika nr 1 do decyzji z [...] czerwca 2008 r. miały charakter "wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem", a nie zlecenia, to niezastosowanie się adresata decyzji do ich treści nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Należy też pamiętać, że przesłanką uchylenia decyzji na tej podstawie jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie.
Skarżący kasacyjnie kwestię związania oceną prawną utożsamiają z koniecznością ponownej oceny ich stanowiska co do konieczności zastosowania art. 162 § 2 p.p.s.a. uznając, że zawarte w załączniku do decyzji z [...] czerwca 2008 r. postanowienia dodatkowe stanowią zlecenie w rozumieniu tego przepisu, a ich niewykonanie daje podstawę do uchylenia decyzji. Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem, w pozostałym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, sprowadza się zatem do wąskiego zagadnienia: czy w okolicznościach sprawy niewykonanie warunków oraz czynności związanych z zajęciem pasa drogowego w terminie, określonych w załączniku do decyzji, powinno powodować uchylenie decyzji zezwalającej na jego zajęcie w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a.
Art. 162 § 2 k.p.a. zawiera regulację jednoznaczną i bezwarunkową. Z przepisu tego wynika, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat. Przepis ten nakazuje organowi uchylenie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie to ostatnie sformułowanie określa się jako zlecenie (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 1032).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która obok terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być właśnie zlecenie. Nie zawiesza ono skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż jego niewypełnienie daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje wówczas organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie.
Przypomnienia wymaga, że zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., aby mogło zostać uznane za element decyzji administracyjnej o charakterze klauzuli zlecenia musi znajdować swoje oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreśla się w doktrynie - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron stosunku prawnego determinują normy prawa administracyjnego, stanowiące podstawy materialnoprawne upoważniające do wydania decyzji (por. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 22-34) Innymi słowy zastrzeżenie to musi znajdować oparcie bezpośrednio w konkretnej normie prawa powszechnie obowiązującego. "Należy bowiem zauważyć, że zlecenie może być wprowadzone do decyzji tylko wówczas, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa istnieje podstawa do nakładania na adresata decyzji dodatkowych zobowiązań." (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 747/08). W sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, zastosowanie trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione. Przy wyodrębnianiu zakresu omawianego zlecenia istotne jest również czy mamy do czynienia ze zleceniem, czy tylko zakreśleniem treści uprawnień wynikających z decyzji (tak T. Hilarowicz, M. Dąbrowski: Warunek, czasokres i zlecenie przy aktach administracyjnych" Gazeta Administracji i Policji Państwowej" Nr 1/1926, s. 2 i nast.).
Należy też przypomnieć, że aby skutecznie można było zawrzeć w decyzji instytucję zlecenia z art. 162 § 2 k.p.a. konieczne jest jednoczesne określenie terminu wykonania zakreślonego obowiązku. "Do przesłanek uchylenia decyzji zalicza się: 1) nałożenie na stronę w decyzji obowiązku wykonania określonych czynności; 2) wyznaczenie w decyzji terminu wykonania tych czynności; 3) niewykonanie przez stronę wskazanych czynności pomimo upływu terminu. Warunkiem zastosowania sankcji uchylenia decyzji jest indywidualizacja stanowiących przedmiot zlecenia czynności." (za: J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 162.) Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją.
Mając powyższe na uwadze, a przenosząc to na grunt niniejszego postępowania, należy wskazać, że zawarte w załączniku do decyzji z [...] czerwca 2008 r. postanowienia dodatkowe, dla wykonania których organ nie zakreślił terminu, już tylko z tego powodu nie mogą być uznane za zlecenie w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a.
Poza tym – należy uznać, że z punktu widzenia wspomnianego przepisu zachowanie podmiotu uprawnionego z decyzji, polegające na niedokonaniu wszystkich czynności określonych w omawianym załączniku jest obojętne. Załącznik ten określa bowiem w istocie ogólne wytyczne zajęcia pasa drogowego pod targowisko, niezindywidualizowane, jednolite dla wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie takiego zezwolenia. Ponadto, ani ustawa o drogach publicznych, ani Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481), nie zawierają przepisów, które mogłyby stanowić podstawę prawną zamieszczenia w decyzji dodatkowej klauzuli zawierającej zlecenie, o treści – jak w załączniku. Zobowiązania nałożone na adresata decyzji odnosiły się w tej sprawie do czynności, które z istoty swej powinny mieć miejsce w ramach prawidłowego zajęcia pasa drogowego i sprawowania zarządu nad targowiskiem. Nie mają one charakteru zlecenia, gdyż stanowią zbiór ogólnych zasad dotyczących funkcjonowania targowiska o obszarze pasa drogowego, podczas gdy dopuszczalność zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. jest uzależniona od tego, jak wyżej wskazano, czy istnieje osobna podstawa prawna upoważniająca organy administracyjne do zamieszczenia w decyzji dodatkowych warunków, i czy w ślad za tym upoważnieniem została dokonana indywidualizacja dopełnienia określonych czynności. Zlecenie stanowi klauzulę dodatkową decyzji administracyjnej, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana. Tak też okoliczności te zostały ocenione przez SKO, co zostało prawidłowo zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.
Tym samym, jeżeli nawet realizacja wydanego zezwolenia odbywała się w sposób niezgodny z dodatkowymi wytycznymi zarządcy drogi, to przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Konstatacji tej nie podważa stanowisko prezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej, w której ograniczono się do wskazania, iż WSA błędnie dokonał kontroli legalności decyzji SKO, nie uwzględniając okoliczności dotyczących obowiązku przekazania przejścia podziemnego pod targowisko i związanego z tym brakiem możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego.
Skarżący błędnie odczytują przedmiotową regulację, w sposób sprzeczny z przytoczonymi poglądami judykatury wskazującymi na konieczność "indywidualizacji" czynności, a nadto nie powołują się na żadną normę prawną, z której można byłoby wyprowadzić konieczność zawarcia zlecenia – o treści jak w załączniku – w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Za taką nie sposób uznać przytoczonych na 6 stronie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ogólnie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., które ustanawiają ogólne reguły postępowania, a także prawa i obowiązki wnioskujących o udzielanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie stanowią one zaś, jak wyżej wskazano, podstawy do nałożenia zlecenia w myśl art. 162 § 2 k.p.a.
Tym samym niezasadne jest stanowisko skarżących co do możliwości uznania zawartych w załączniku do decyzji z [...] czerwca 2008 r. postanowień dodatkowych za zlecenie w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a., w konsekwencji podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 162 § 2 k.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a. należało uznać za bezpodstawne.
Odnosząc się zaś do pozostałych przepisów powołanych w zarzucie określonym pod nr. 1 w petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarga kasacyjna powinna wskazywać, które działania Sądu pierwszej instancji i w jaki sposób naruszały prawo procesowe lub materialne poprzez akceptację wadliwych działań organów administracji. Ogólnikowe powołanie się na określone przepisy Konstytucji RP (art. 7, art. 32) i zasady k.p.a. (art. 6 i art. 7) oraz art. 77 k.p.a. (zawierający cztery jednostki redakcyjne choć w uzasadnieniu strona konkretyzuje go do § 1), art. 107 k.p.a. (zawierający pięć jednostek redakcyjnych, choć w uzasadnieniu strona konkretyzuje go do § 3) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bez wskazania, w jaki sposób organ wymienionym przepisom uchybił, nie spełnia tego wymogu. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśniają w żaden sposób, w jaki sposób miałoby dojść w niniejszej sprawie do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., ani w jaki sposób miałoby naruszenie to mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie sytuacja wygląda z zarzucanymi naruszeniami ustawy zasadniczej, gdzie skarżący poza gołosłownym uznaniem, iż wydane w sprawie decyzje oraz zaskarżony wyrok WSA naruszają zasadę równego traktowania wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP, a także zasadę lojalności państwa wobec obywateli i działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP) – ostatnia strona skargi kasacyjnej – w żaden sposób nie wskazują jak do owych naruszeń miałoby dojść, łącząc je jedynie z omawianym wcześniej zarzutem dot. art. 153 p.p.s.a., który został oceniony jako chybiony. Przepisy konstytucyjne mogłyby zostać naruszone, ale tylko poprzez naruszenie konkretnych przepisów procesowych, gdyż wyrażone w Konstytucji RP zasady zostają skonkretyzowane w przepisach szczegółowych – w tym wypadku – określonych procedur, k.p.a. i p.p.s.a. Brak wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje, że wymienione zarzuty są gołosłowne i nie spełniają wymogów ustawowych, zatem muszą być uznane za nieusprawiedliwione.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zdaniem skarżących kasacyjnie polega na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji całokształtu materiału dowodowego. Z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sprawie, w której oddalono skargę, sporządza się uzasadnienie na żądanie strony złożone w ustawowo określonym terminie. Wyrok objęty skargą kasacyjną posiada uzasadnienie, zatem zostało ono sporządzone, a więc nie mogło dojść do naruszenia tej normy prawnej. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Analiza tej części wyroku wskazuje, że uzasadnienie spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony, co do ocen w nim sformułowanych nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu pod względem zgodności z prawem, zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć powołane przepisy ogólne i ustrojowe, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.
Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.