II GSK 373/15

II GSK 373/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Barbara Mleczko-Jabłońska
Maria Jagielska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 475/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-09-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
§ 9 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 475/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 475/14, oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem, złożonym w dniu 10 maja 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., T. K. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na 2011 r. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych w Ł. i D. o łącznej pow. 52,26 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie wnioskowaną płatność w kwocie 9.066,46 zł do powierzchni 51,77 ha.
Kolejno wnioskiem złożonym w dniu 15 maja 2012 r. T. K. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej tego samego rodzaju na 2012 rok do powierzchni 49,54 ha.
Wskutek ujawnienia błędu kontroli zobowiązań wieloletnich, organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień na okoliczność zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo. W odpowiedzi na powyższe strona wyjaśniła, że umowa dzierżawy na działki ewidencyjne (nr 57/3, 58 i 59), położone w miejscowości Ł. została rozwiązana przez właścicieli. W zamian za brakujący areał producent wydzierżawił inne grunty położone w miejscowości Ł. oraz w miejscowości W. Działki o numerach: 71 i 73, położone w miejscowości W. zostały wycofane z płatności na 2012 r., ze względu na obawę przed stratami i trudną sytuację ekonomiczną gospodarstwa. Na powyższe okoliczności wnioskodawca przedstawił umowy dzierżawy oraz protokół strat z 2011 i 2012 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie wnioskowaną płatność na kwotę 8.867,66 zł do powierzchni 49,54 ha. Przyznane środki przekazano na rachunek bankowy producenta.
W dniu 7 maja 2013 r. T. K. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności ONW na 2013 rok do działek rolnych o łącznej powierzchni 38,76 ha. Następnie w dniu 17 maja 2013 r. złożył oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na podstawie którego od 11 kwietnia 2013 r. przejął zobowiązanie na pow. 16,26 ha (dz. ewid. nr 393/3) do dnia 30 października 2017 r. Tym samym zobowiązanie wieloletnie z tyt. ONW uległo zwiększeniu i wyniosło 68,03 ha (51,77 ha + 16,26 ha).
W piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. skarżący poinformował organ I instancji o wypowiedzeniu umowy dzierżawy na dz. nr 508/1 w D. Wyjaśnił, że negocjacje w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy nie doszły do skutku, zaś wypowiedzenie umowy dzierżawcy stanowi siłę wyższą, gdyż doszło do niego nie z winy dzierżawcy. Załączył umowę poddzierżawy tej działki z dnia 3 stycznia 2011 r. oraz pismo z dnia 10 kwietnia 2012 r. informujące skarżącego o wygaśnięciu umowy i rozwiązaniu jej z dniem 30 września 2012 r. z możliwością zbioru płodów do dnia 31 listopada 2012 r.
W dniu 21 sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawcę do przedłożenia umowy dzierżawy zawartej w dniu 17 stycznia 2011 r. na działki o nr 57/3, 58 i 59, umowy dzierżawy zawartej pomiędzy M. S.-A. a parafią R. [...] w D. w dniu 6 lutego 2008 r. oraz złożenia wyjaśnienia czy wystąpiły okoliczności uniemożliwiające wcześniejsze powiadomienie Agencji o rozwiązaniu umowy z dnia 17 stycznia 2011 r. oraz umowy z dnia 3 stycznia 2011 r. Jednocześnie organ poinformował o nieprawidłowościach polegających na zgłoszeniu mniejszej powierzchni działek od wielkości zobowiązania, jakie podjął producent. W odpowiedzi na powyższe producent wskazał, że informacja o wypowiedzeniu umowy z dnia 17 stycznia 2011 r. została przekazana do Biura Powiatowego ARiMR pismem z dnia 5 października 2013 r. Producent wyjaśnił, że pomimo wypowiedzenia umowy dzierżawy na działkę nr 508/1 podjął starania na rzecz jej przedłużenia, które zakończyły się niepowodzeniem. Wskazał, że doszło do opóźnienia w poinformowaniu ARiMR o zmianie areału objętego zobowiązaniem wieloletnim ONW.
W oparciu o zgromadzone dokumenty i wyjaśnienia strony, organ I instancji ustalił, że nie wywiązała się ona z podjętego zobowiązania ONW do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 51,77 ha. W związku z powyższym poinformował producenta o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2011 i 2012.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności ONW na rok 2013 w wysokości 6.938,04 zł do powierzchni 38,76 ha oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 9.966,20 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW złożył T. K. W uzasadnieniu podniósł, że mimo wypowiedzenia umowy dzierżawy (bez winy dzierżawcy) ze skutkiem na dzień 30 września 2012 r. prowadził gospodarstwo również na innych wydzierżawionych gruntach rolnych. Do faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na działce nr 508/1 doszło dopiero z końcem listopada 2012 r., co wynika bezpośrednio z treści pisma wypowiadającego umowę. Zdaniem skarżącego, organ był informowany o ewentualnych zmianach w przedmiocie dzierżawionych gruntów. W jego ocenie, rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta uniemożliwiło dalsze prowadzenie gospodarstwa na dotychczasowych gruntach i spełnia warunki wystąpienia siły wyższej w myśl art. 47 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie płatności ONW. Producent stwierdził, że nieprzerwanie od 2011 r. prowadzi gospodarstwo rolne, a nieruchomości stanowią tylko pomocnicze kryterium jego istnienia. Zmiana dzierżawionych gruntów powstała w ramach prowadzonej przez stronę działalności rolnej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ARiMR) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie ONW) i wyjaśnił, że w przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, pobrane dotychczas płatności podlegają zwrotowi. Organ przywołał również treść § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW nie podlega zwrotowi w określonych w tym przepisie przypadkach. Wyjaśnił przy tym, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie można wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta zostały określone w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23.12.2006, str. 15; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1974/2006). Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności beneficjent lub upoważniona przez niego osoba zgłaszają na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym osoby te są w stanie dokonać tej czynności.
Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia zobowiązań do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w roku 2013 wynosiła 68,03 ha. Tymczasem producent we wniosku na rok 2013 zgłosił do płatności działki rolne o pow. 38,76 ha. W jego ocenie, w sprawie niniejszej doszło zatem do niedotrzymania zobowiązania Nr 2114776/11, gdyż za wyjątkiem działki nr 393/3 objętej zobowiązaniem nr 1335071/12 - powierzchnia pozostałych gruntów położonych na obszarach ONW i użytkowanych rolniczo wyniosła w roku 2013 jedynie 22,50 ha (dz. ewid.: 21/2, 33/6, 6/6, 36). Tym samym nie dotrzymano zobowiązania ONW w odniesieniu do roku 2011 na powierzchni 29,27 ha (51,77 ha - 22,50 ha) oraz w odniesieniu do roku 2012 na powierzchni 27,04 ha (49,54 ha - 22,50 ha). Odwołujący nie wskazał zaś na żadne inne grunty położone na obszarach ONW i użytkowane rolniczo. Ponadto powierzchnia działek ewidencyjnych nr 71 i 73 nie została zgłoszona ani do płatności, ani jako powierzchnia gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych. Organ zauważył, że zobowiązanie ONW nie jest zobowiązaniem do konkretnych działek ewidencyjnych, lecz do powierzchni, która została objęta przez rozporządzenie strefami ONW. Fakt wydzierżawienia przez skarżącego dz. nr 71, 73, 6/6, 21/2, 33/6 nie skompensował w całości utraty posiadania działek nr 508/1, 57/3, 58 oraz 59.
Odnośnie wypowiedzenia producentowi umów dzierżawy na działki nr 508/1, 57/3, 58, 59 Dyrektor wskazał, że nie został dotrzymany termin 10 dni roboczych dla skutecznego zgłoszenia przypadków siły wyższej. Zdaniem organu, z chwilą wypowiedzenia umów dzierżawy producent był w stanie dokonać czynności pisemnego powiadomienia Kierownika BP ARiMR o tym fakcie, a strona nie wskazała żadnych okoliczności, które uniemożliwiały wywiązanie się z tych obowiązków. Organ podniósł, że strona składając wniosek o przyznanie płatności ONW, podpisała oświadczenie, że zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymała w pierwszym roku płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach ONW, znane są jej zasady przyznawania pomocy finansowej oraz, że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Strona była więc świadoma ciążących na niej obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu płatności ONW.
W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, że kwota płatności ONW za lata 2011 - 2012 jest płatnością nienależnie pobraną i wynosi 9.966,20 zł.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. K. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ posiadał dostateczne informacje o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa o wymaganej powierzchni gruntów oraz o ewentualnych zmianach dzierżawionych gruntów. Jeszcze przed zakończeniem użytkowania dotychczasowych gruntów beneficjent złożył zapowiedź dzierżawy, a tym samym – w jego ocenie – dopełnił obowiązku zawiadomienia organu o zmianie stanu faktycznego, tj. o wypowiedzeniu, bez swojej winy, umowy dzierżawy i objęciu innych gruntów w dzierżawę. Skarżący podniósł, że nieprzerwanie prowadził gospodarstwo rolne, na które przyznano pomoc, a rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta, uniemożliwiało dalsze prowadzenie gospodarstwa na dotychczasowych gruntach. Zdaniem skarżącego, wypowiedzenie umowy przez wydzierżawiającego może być również uznane za inną kategorię siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany. Zmiana dzierżawionych gruntów powstała zaś w ramach prowadzonej przez stronę działalności - gospodarstwa rolnego.
Zdaniem skarżącego, stanowisko ARiMR w zakresie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, na które przyznano pomoc, jest w świetle przytoczonych argumentów i dowodów sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym. Okoliczność wypowiedzenia umowy poddzierżawy nieruchomości z dnia 18 lipca 2010 r. należy uznać jako wyjątkową na podstawie § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia. O fakcie wypowiedzenia dotychczasowej umowy dzierżawy, jak i wydzierżawienia w zamian innych gruntów skarżący poinformował organ już w 2012 r., a nie jak błędnie uznano dopiero w 2013 r. Tym samym nie został, w jego ocenie, przekroczony termin 10 dni na poinformowanie o fakcie wypowiedzenia umowy, bowiem organ przed jego upływem uzyskał wszelkie informacje z tym związane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia ONW, na wszystkich działkach rolnych będących w posiadaniu skarżącego i położonych na obszarach wskazanych we wnioskach, zobowiązał się on prowadzić działalność rolniczą przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Niewątpliwie rozwiązanie umów dzierżawy określonych działek przez właścicieli gruntu wywołało trudności w wywiązaniu się przez skarżącego z pięcioletniego zobowiązania. Rozwiązanie tych umów bezpośrednio wpłynęło bowiem na zmniejszenie powierzchni obszaru objętego pomocą finansową. Bezsporne jest, że skarżący przeciwstawiając się powyższym problemom i mając świadomość konieczności wywiązania się z pięcioletniego zobowiązania uzupełnił brakującą powierzchnię o obszar działek nr 6/6, 21/2, 33/6 w Ł., 71, 73 w W., które również były objęte pomocą finansową ONW. W ocenie Sądu jednakże, pomimo zabiegów skarżącego polegających na uzupełnieniu wymogu obszarowego do wywiązania się z obowiązku prowadzenia działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych przynajmniej przez pięć lat od pierwszej płatności, prawidłowo organ dostrzegł niezgodność. Wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. potwierdziły niezgodności polegające na tym, że skarżący przestał być posiadaczem działki nr 508/1 na skutek wypowiedzenia umowy gruntów dzierżawionych w D. Pismo M. S.-A. z dnia 10 kwietnia 2012 r. wprost informowało o wygaśnięciu umowy z dnia 3 stycznia 2011 r. dotyczącej działki nr 508/1 w D. i rozwiązaniu jej z dniem 30 września 2012 r. oraz o możliwości zbioru płodów do dnia 31 listopada 2012 r. WSA podkreślił zatem, że już po 10 kwietnia 2012 r. skarżący miał wiedzę o okolicznościach, które miały wpływ na pomoc uzyskaną w roku 2011 oraz na pomoc, o którą ubiegał się w 2012 r. Zgodnie z powyższym, organ zasadnie poinformował producenta o stwierdzonych nieprawidłowościach polegających na mniejszej powierzchni działek zgłoszonych od wielkości zobowiązania, jakie podjął w latach 2011 i 2012.
Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia informowania przez niego organu w dniu 5 października 2012 r. o wypowiedzeniu umowy odnośnie działki 508/1. Bezsporne zaś jest, że skarżący w latach 2011 r. i 2012 r. nie był w posiadaniu obszaru o powierzchni 51,77 ha, a tym samym nie wywiązał się z nałożonego wcześniej obowiązku. Wobec powyższego organy obu instancji słusznie wywiodły, że w 2011 r. i w 2012 r. podmiot pobrał kwoty nienależnie. Wypłacone nienależnie środki publiczne za 2011 i 2012 rok pochodziły ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), tj. z funduszu, o którym mowa w ww. art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o ARiMR oraz ze środków krajowych. Organy w dostateczny sposób wykazały, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności gospodarczej na działkach objętych płatnościami. Zasadą jest, iż w przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, pobrane dotychczas płatności podlegają zwrotowi, co wynika wprost z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w rozpoznawanej sprawie i rozważyły zgodne z prawem odstępstwa od tej zasady, dotyczące sytuacji, gdy płatność ONW nie podlega zwrotowi, a więc uwzględniły przypadki przewidziane w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Okres między wypowiedzeniem umowy dzierżawy, a powiadomieniem organu był dłuższy niż 10 dni roboczych, wobec czego powyższy przepis nie znajduje zastosowania w sprawie. Sąd podzielił stanowisko organu, że w odniesieniu do żadnego z wypowiedzeń umowy dzierżawy producent nie zachował terminu 10 dni roboczych. Rozporządzenie nr 1974/2006 wyraźnie wskazuje, że termin 10 dni roboczych należy liczyć od dnia, w którym beneficjant lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. WSA wskazał, że z chwilą wypowiedzenia umów dzierżawy producent był w stanie dokonać czynności pisemnego powiadomienia Kierownika BP ARiMR o tym fakcie. Powyższe wnioskowanie jest tym bardziej uzasadnione, że producent w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień nie wskazał na żadne okoliczności, które uniemożliwiały wywiązanie się z obowiązków ciążących na beneficjencie płatności ONW. Ani zmiana firmy doradczej, ani też starania o przedłużenie wypowiedzianej umowy dzierżawy nie usprawiedliwiają uchybienia 10 - dniowemu terminowi na zgłoszenie siły wyższej. Powyższy termin nie podlega zaś przywróceniu, gdyż jest terminem prawa materialnego. Bezprzedmiotowe było więc badanie, czy wypowiedzenie umów dzierżawy kwalifikuje się jako siła wyższa. Sąd za zasadne uznał twierdzenie organu odwoławczego, że po pierwsze w przedmiotowej sprawie skarżący nie zachował terminu 10 dni roboczych na zgłoszenie organowi wyjątkowych okoliczności. Po drugie sytuacja skarżącego spowodowana rozwiązaniem umów dzierżawy nie może zostać zaliczona do żadnego przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia.
Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej z tytułu wypłaconych płatności na skarżącym ciążyły obowiązki wynikające z art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2005. 277.1.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1698/2005). Płatności udziela się bowiem rolnikom, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 50 ust. 2 i 3 przynajmniej przez pięć lat od pierwszej płatności. Zachowanie zobowiązania uzależnione jest od przesłanki kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych przy zachowaniu okresu pięcioletniego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo więc wywiodły zobowiązanie skarżącego do prowadzania działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Sumaryczna powierzchnia zobowiązań do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w roku 2013 wynosiła 68,03 ha. Skarżący we wniosku na rok 2013 do płatności ONW zgłosił powierzchnię działek rolnych wynoszącą 38,76 ha. Grunty o pow. 16,26 ha nie skompensowały producentowi zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo wskutek rozwiązania umów dzierżawy określonych działek. Tym samym niewątpliwym jest, że doszło do niedotrzymania zobowiązania ONW w odniesieniu do roku 2011 na powierzchni 29,27 ha oraz w odniesieniu do roku 2012 na powierzchni 27,04 ha. Skarżący nie wykazał żadnych innych gruntów położonych na obszarach ONW, które byłyby przedmiotem użytkowania rolniczego. Wobec powyższego ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ są prawidłowe w zakresie powierzchni zobowiązania ciążącego na producencie oraz powierzchni niedotrzymania zobowiązania ONW w roku 2013.
Sąd potwierdził również stanowisko organu, że strona podpisała stosowne oświadczenie, a zatem była świadoma ciążących na niej obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu płatności ONW. Za prawidłowe również uznał twierdzenie organu, że w stosunku do kwoty płatności ONW za lata 2011 - 2012 nienależnie pobranej nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 65/2011). Niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich ONW przez skarżącego nie wynikało z pomyłki ARiMR, a z zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na terenach objętych zobowiązaniem ONW przez beneficjenta. Dlatego też organ I instancji zasadnie ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności. Zdaniem WSA, ponieważ w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu,a w sprawie niniejszej środki za lata 2011-2012 były wypłacane w ramach programu 2007-2013, stwierdzić należało, że nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności, gdyż data zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r.
W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.
II
Skargę kasacyjną złożył J. T. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1. poprzez niezastosowanie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 w zw. z § 9 ust. 5 w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Może być również potraktowane (wypowiedzenie umowy przez wydzierżawiającego) inną kategorią siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.
Ta błędna wykładnia ww. przepisów poprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego niezastosowania ww. przepisów, mimo zaistnienia przesłanek z nich wynikających.
2. poprzez błędną wykładnię art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, polegającą na przyjęciu, że informowanie organu o zmianach w dzierżawionych gruntach (wypowiedzeniu umowy dzierżawy), przy okazji składania kolejnych wniosków, nie mieści się w kategorii powiadomienia organu przez beneficjenta w terminie 10 dni roboczych o wystąpieniu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności mimo, że skarżący – beneficjent przedmiot dzierżawy, w związku z wypowiedzeniem, był zobowiązany zwrócić do 30 listopada 2012 r., co też uczynił, natomiast poinformowanie organu o zmianach w dzierżawionych gruntach nastąpiło przed tą datą, tj. 26.11.2012 r., a więc przed upływem zakreślonego przepisami terminu 10 dni.
3. poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR i ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w sytuacji, gdy nastąpiły przesłanki wyłączające możliwość żądania zwrotu przekazanej pomocy (wypowiedzenie umowy przez wydzierżawiającego jako okoliczność niezależna od woli skarżącego).
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), błędną wykładnię art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 polegającą na przyjęciu, że informowanie organu o zmianach w dzierżawionych gruntach (wypowiedzeniu umowy dzierżawy), przy okazji składania kolejnych wniosków, nie mieści się w kategorii powiadomienia organu przez beneficjenta w terminie 10 dni roboczych o wystąpieniu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Skarżący zarzucił również błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR i ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w sytuacji, gdy nastąpiły przesłanki wyłączające możliwość żądania zwrotu przekazanej pomocy.
Odnosząc się zatem od wskazanych zarzutów należy zauważyć, że T. K., występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych, jednocześnie nałożył na siebie obowiązki, których niezachowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Wsparcie w postaci płatności w ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) nie jest udzielane każdemu rolnikowi posiadającemu działki rolne Jak z tego wynika, płatność ONW nie jest wsparciem należnym każdemu rolnikowi posiadającemu działki rolne na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ale tylko takiemu, który zobowiąże się do prowadzenia określonej działalności rolnej i spełnienia wymagań, w tym także formalnych, które nałożył na niego prawodawca, a do respektowania których, rolnik zobowiązał się składając wniosek o przyznanie płatności. Jednym z takich wymogów jest niewątpliwie informowanie organu o każdej zmianie dotyczącej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do określonej płatności.
Należy zauważyć, iż zarówno w przepisach prawa unijnego jak i w przepisach krajowych przewidziano warunki, w oparciu o które uchylić się można od w/w obowiązku zwrotu płatności. Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U.UE.L 368 z 2006 r. s. 15) państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.
Przy czym zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Z kolei zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, były: 1) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności; 2) wykonanie prawa pierwokupu gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW przez dzierżawcę lub Agencję Nieruchomości Rolnych, jakie przysługuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 oraz z 2008 r. Nr 180, poz. 1112), lub wykonanie w odniesieniu do tych gruntów uprawnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, przez Agencję Nieruchomości Rolnych; 3) przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której zmniejszyła się całkowita powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW; 4) wygaśnięcie umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu upływu czasu, na jaki została zawarta ta umowa, jeżeli jej wygaśnięcie nastąpiło po upływie 5 lat i 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu pierwszej płatności ONW stała się ostateczna, a przed upływem 5 lat od dnia wypłaty tej płatności; 5) inne okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania mające wpływ na realizację tego zobowiązania i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości ani Sądu, ani organu administracji, że podniesione przez wnioskodawcę wypowiedzenie umowy dzierżawy bez jego winy, jest okolicznością mieszczącą się w § 9 rozporządzenia, stanowiącym o poszczególnych kategoriach okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, jednakże fakt ten musi być zgłoszony w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności.
W przedmiotowej sprawie fakt wypowiedzenia nastąpił w dniu 30 kwietnia 2012 r., tymczasem skarżący poinformował o tym zdarzeniu Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dopiero w dniu 14 grudnia 2014 r. i to w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnień w sprawie, wystosowane po przeprowadzonej kontroli. Wypada w tym miejscu podkreślić, iż datą zdarzenia, od której liczy się termin zgłoszenia, była okoliczność wypowiedzenia dzierżawy.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, że skarżący nie zgłosił zaistnienia "siły wyższej", tj. wypowiedzenia umów dzierżawy w terminie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor jednak pomija ustalone przez ustawodawcę warunki zastosowania uregulowań wynikających z wyżej wymienionych przepisów uchylających obowiązek zwrotu przyznanej mu pomocy prawnej, tj. obowiązek poinformowania organu we właściwym terminie o zaistnieniu siły wyższej. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby skarżący wykonał obowiązek poinformowania organu o przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w terminie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, poprzez wskazanie innych gruntów we wniosku o płatności bezpośrednie na 2012 rok. W tak ustalonym stanie faktycznym skarżący nie może skutecznie powoływać się na takie okoliczności, skoro w terminie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, nie poinformował o nich właściwego organu.
W tych okolicznościach, pomimo tego, że sytuacja, w której znalazł się skarżący, tj. rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn od niego niezależnych, zasługiwała na uznanie – jako okoliczność wyłączająca obowiązek zwrotu przez niego wsparcia – fakt niedotrzymania ustalonego przepisem prawa unijnego terminu na powiadomienie organu o zaistniałej okoliczności stanowił podstawę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR oraz art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 są nietrafne.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.