II GSK 369/07

II GSK 369/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba
Cezary Pryca
Edward Kierejczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 150/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-05-15
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
art. 36(9) ust. 1 i 2
Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 111
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 150/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi J. M., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. skarżący przystąpił do pisemnego egzaminu radcowskiego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., w związku z uzyskaną łącznie liczbą 37,5 punktów ustaliła negatywny wynik z tego egzaminu, pozbawiający go możliwości przystąpienia do części ustnej egzaminu. Skarżący odwołał się od powyższej uchwały, zarzucając jej niewłaściwe ustalenia faktycznie i zaniżenie ocen końcowych ze strony oceniających. Pismem Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zawiadomiono skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, wyjaśniając, że zgodnie z art. 369 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) nadzór Ministra Sprawiedliwości nad wynikami egzaminu ma charakter wyłącznie formalno-prawny a nie merytoryczny, tj. sprowadza się jedynie do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku tego egzaminu jako sumy uzyskanych punktów oraz spełnienia wszystkich warunków formalnych przewidzianych w obowiązujących przepisach. Minister Sprawiedliwości nie wykonuje uprawnień Komisji Egzaminacyjnej, sprowadzających się do ponownego sprawdzenia prac pisemnych. Powyższe pismo nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego. W związku z tym, skarżący zwrócił się z prośbą o sprecyzowanie charakteru tego pisma i wskazanie jego podstawy prawnej. W odpowiedzi Minister Sprawiedliwości, pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., poinformował, że odwołanie zostało rozpatrzone w trybie art. 369 ustawy o radcach prawnych bez zastosowania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wezwał ministra do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi minister pismem z dnia [...] września 2006 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] września 2006 r., zawiadomił go o braku podstaw do rozpoznania tego wezwania, jednocześnie pouczając, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji radcowskiej z dnia [...] lipca 2006 r. przysługuje stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] października 2006 r. wniósł na nie skargę do sądu.
W motywach wyroku WSA podkreślił, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym, dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, na co wskazuje między innymi dopuszczalność uruchomienia przez kandydata weryfikacji raz ustalonego wyniku egzaminu. I tak, zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych od uchwały Komisji Egzaminacyjnej dotyczącej wyniku egzaminu przysługuje mu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do tej Komisji, zgodnie z jej art. 331 ust. 2. Wprawdzie ustawa ta nie określa terminu do złożenia takiego odwołania oraz nie określa w jakiej formie następuje jego rozstrzygnięcie, to oczywiste jest, że tam gdzie jest rozstrzygana sprawa indywidualna, a od danego rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie, to zastosowanie mają przepisy k.p.a., bez konieczności stwierdzenia tego w akcie prawnym. Ponieważ takie rozstrzygnięcie ma zasadnicze znaczenie dla kandydata dla określenia jego uprawnień do ubiegania się następnie o wpis na listę radców prawnych, to przyjąć należało, że zapada ono w formie decyzji administracyjnej II instancji, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi, w tym z prawem do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W związku z powyższym sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2006 r. za decyzję administracyjną II instancji, zawierającą wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju aktów z wyjątkiem stosownego pouczenia o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Badając zatem warunki formalne skargi sąd uznał, że została ona złożona w ustawowym terminie, ponieważ dopiero od daty doręczenia późniejszego pisma zawierającego pouczenie o możliwości złożenia skargi, tj. od dnia [...] września 2006 r., należało liczyć trzydziestodniowy termin przewidziany do jej wniesienia. Nie mogą bowiem na skarżącym ciążyć skutki nieprawidłowego działania organu administracji państwowej, jak i uzasadnione wątpliwości co do charakteru prawnego pisma z dnia [...] lipca 2006 r.
Oceniając zasadność skargi pod względem merytorycznym sąd zwrócił uwagę, że z uregulowań ustawy o radcach prawnych nie wynika ograniczenie Ministra Sprawiedliwości do roli organu odwoławczego przeprowadzającego kontrolę działania Komisji jedynie pod względem formalnym (tj. sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołów i podpisów). Taka interpretacja przepisów jest dowolna i nie znajduje oparcia w ustawie, a ustawodawca nie ograniczył w jakikolwiek sposób zakresu kontroli Ministra co do ustalenia prawidłowości wyniku egzaminu. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentowane jest stanowisko podkreślające rolę decyzji organu II instancji o charakterze merytorycznym, a więc zawierającym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a postępowanie przed organem odwoławczym nie jest ograniczone tylko do kontroli formalnej. Tym samym Minister Sprawiedliwości, rozpatrując odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, nie mógł uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył kontrolę uchwały Komisji jedynie do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę odwoławczą w postępowaniu administracyjnym i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister powinien badać ewentualne błędy w zastosowaniu prawa, popełnione przez członków Komisji sprawdzających prace. Brak natomiast podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków tej Komisji bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów, mając na względzie, że jej członkami są osoby będące starannie dobranymi fachowcami i ich ocena jest wiążąca, do czasu ustalenia przez Ministra, że popełnili oni błąd w prawie i na skutek tego błąd w ocenie. W innym przypadku polemika z samą liczbą przyznanych przez Komisję punktów jest niedopuszczalna, ponieważ prowadziłaby do zastąpienia takiej punktacji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, ponieważ do oceny egzaminu powołana jest Komisja.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:
1) art. 369 ust. 1 i 2, art. 365 ust. 1 i 2, art. 335 ust. 1 i 2, art. 331 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 369 ust. 2 w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu,
2) art. 53 § 1, art. 54 § 1, art. 86 §1, art. 87 § 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi od decyzji organu z dnia [...] lipca 2006 r. zaczął biec od chwili doręczenia pisma z dnia [...] września 2006 r. i tym samym przyjęcie, że skarżący złożył skargę w terminie,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie.
W jej uzasadnieniu zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na błędne i wewnętrznie sprzeczne stanowisko sądu co do charakteru prawnego pisma z dnia [...] lipca 2006 r. Z jednej strony uznaje je za wadliwą decyzję administracyjną, z drugiej wskazuje, że dla skarżącego pismo to nie było decyzją, ponieważ nie zawierało oznaczenia organu, jako niezbędnego składnika takiego aktu. Tym samym rozumowanie sądu sprowadza się do wniosku, że o fakcie istnienia decyzji administracyjnej decyduje subiektywna ocena danej osoby. Mianowicie sąd mógł przyjąć, że wskazane pismo jest decyzją, ponieważ był w posiadaniu dokumentów wskazujących na organ, który ją wydał, natomiast skarżący nie posiadał takiej wiedzy, więc dla niego pismo to nie było decyzją administracyjną. O fakcie istnienia lub nieistnienia aktu administracyjnego decydują przesłanki obiektywne, na co sąd zwrócił uwagę, zatem nie miało znaczenia stanowisko samego Ministra, który twierdził, że sporne pismo nie jest decyzją, skoro zawierało, pomimo licznych uchybień, określone elementy istotne dla takiego aktu jakim jest decyzja i nie ma znaczenia subiektywna ocena tego aktu przez samego skarżącego. Zatem kiedy w dniu [...] września 2006 r. dowiedział się, że na rozstrzygnięcie organu z dnia [...] lipca 2006 r. przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego I instancji, to zgodnie z przepisami procedury przed tymi sądami, trzydziestodniowy termin do wniesienia takiego środka zaskarżenia biegł do daty otrzymania tego rozstrzygnięcia, a nie od daty otrzymania pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] września 2006 r. W tej sytuacji, od daty otrzymania wspomnianego pouczenia skarżącemu biegł termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tej skargi. Strona nie dokonała tej czynności, a wnosząc skargę naruszyła przepisy procedury przed sądami administracyjnymi poprzez złożenie jej po terminie i z tego względu powinna zostać odrzucona.
W przypadku nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższej argumentacji wskazał, że istotna dla sprawy jest prawidłowa interpretacja przepisów ustawy o radcach prawnych dotyczących przeprowadzenia egzaminu radcowskiego i ustalenia charakteru postępowania w tej sprawie. Jak słusznie sąd I instancji zauważył, jest to postępowanie administracyjne, jednak o odmiennym charakterze. W ustawie brak jest uregulowań mówiących o stosowaniu przepisów procedury administracyjnej w tym postępowaniu egzaminacyjnym, nie określono też na przykład terminu do wniesienia odwołania czy też formy jego rozpatrzenia. Ponadto Minister Sprawiedliwości nie może w ramach odwołania ponownie dokonać ustaleń faktycznych, w ramach kontroli nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji Egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych, ponieważ oznaczałoby to w praktyce ponowne przeprowadzenie egzaminu. Jako organ odwoławczy nie bada wyników egzaminu, a jedynie sposób ich ustalenia. Nie ma uprawnień do samodzielnej oceny pracy każdego kandydata, skoro ocena ta należy do właściwej Komisji. W przeciwnym razie takie postępowanie prowadziłoby do sytuacji, w której kandydat najpierw jest oceniany przez organ kolegialny, składający się z wybitnych specjalistów w dziedzinie prawa, a następnie ocena ta mogłaby być zmieniona jednoosobowo decyzją Ministra Sprawiedliwości. To określona liczba członków Komisji jako organu kolegialnego ma gwarantować rzetelność i prawidłowość przeprowadzonego postępowania egzaminacyjnego pod względem merytorycznym, a ocena tej Komisji ma charakter uznania administracyjnego. Rola Ministra jako organu odwoławczego sprowadza się jedynie do oceny, czy nie zostały przekroczone granice takiego uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne.
Ponadto organ wskazał, że z dniem 31 grudnia 2006 r. art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przestał obowiązywać, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, z powodu jego niezgodności z art. 17 Konstytucji, wskutek pozbawienia samorządu wpływu na tryb odwołań od wyniku egzaminu radcowskiego. W związku z tym, w obecnym stanie prawnym nie istnieje przepis uprawniający Ministra Sprawiedliwości do rozpatrywania odwołań od uchwał komisji egzaminacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podkreślił, że zamysł ustawodawcy w ustawie o radcach prawnych jest bardzo czytelny, ponieważ skoro nie przewidział on w niej szczególnego trybu w stosunku do k.p.a., to należy stosować przepisy kodeksu w całej rozciągłości, w tym dotyczące odwołań, a Minister Sprawiedliwości, jako organ odwoławczy, jest zobligowany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W kolejności zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczą one liczenia terminu do wniesienia skargi na decyzję organu, uprawnień organu odwoławczego przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego i skutków utraty z dniem 31 grudnia 2006 r. mocy obowiązującej art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Biorąc pod uwagę wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu nieważności postępowania, wychodzące poza takie granice inne rozważania nie mogą być dokonywane. Nie można jednak pominąć trudności, z jakimi początkowo spotykali się w orzekaniu Minister Sprawiedliwości i WSA w W. przy prawnej identyfikacji postępowania egzaminacyjnego i ustalaniu jego wyników, o jakich mowa nie tylko w przytoczonych przepisach ustawy o radcach prawnych, lecz także w odpowiadających im unormowaniach dotyczących samorządu adwokackiego. Ta uwaga niejako usprawiedliwia wątpliwości ministra co do charakteru prawnego odpowiedzi z dnia [...] lipca 2006 r. udzielonej na odwołanie wniesione przez skarżącego od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, zanim uznał ją za decyzję administracyjną organu odwoławczego podlegającą zaskarżeniu do WSA w W.
Zgodnie z art. 111 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia m.in. co do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wówczas termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. zawierała elementy niezbędne do uznania jej za decyzję administracyjną organu odwoławczego − z wyjątkiem pouczenia o trybie jej zaskarżenia. O uzupełnienie tego braku skarżący zwrócił się do Podsekretarza Stanu w dniu [...] lipca 2006 r. zachowując powyższy termin, o możliwości zaskarżenia decyzji do WSA w W. został poinformowany dnia [...] września 2006 r. i przed upływem trzydziestodniowego terminu wniósł skargę do tego sądu za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości. Niejasność sformułowań używanych w korespondencji pomiędzy organem a stroną wymagała odpowiedniej interpretacji prawidłowo zastosowanej przez WSA. W rezultacie nie jest trafny zarzut Ministra Sprawiedliwości o przysługującym w takiej sytuacji uprawnieniu strony do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia skargi liczonego od doręczenia jej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., bo skarga została wniesiona w terminie.
W postępowaniu administracyjnym i przed sądem I instancji Minister przyjmował, że odpowiedź udzielona w dniu [...] lipca 2006 r. na odwołanie skarżącego była zwykłym pismem informującym, które później określał jako rozstrzygnięcie. Dopiero w skardze kasacyjnej Minister nazwał je decyzją administracyjną tak, jak to uczynił WSA. Przy niekwestionowaniu już w skardze kasacyjnej administracyjnego charakteru odwoławczego postępowania egzaminacyjnego, nie można jednocześnie przypisywać mu tak daleko idących cech szczególnych, że zostaje ono pozbawione podstawowych instytucji procesowych. Taka konstrukcja nie jest w dodatku spójna. Przede wszystkim chodzi o to, że bez sugerowanego braku określenia terminu do wniesienia odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej i sposobu ustosunkowania się organu do odwołania strony, całe postępowanie odwoławcze traciłoby jakikolwiek sens. Skoro postępowanie egzaminacyjne zostało z woli ustawodawcy poddane kontroli instancyjnej w procedurze uruchamianej przez skorzystanie z prawnej instytucji odwołania, a następnie dwuinstancyjnej kontroli sądowej, to brak ustawowych wyłączeń co do jej zakresu i stosowanych środków, nie nadaje temu postępowaniu cech szczególnych. Obszerną i trafnie zestawioną argumentację, hasłowo tylko zarysowaną w przypomnianym stanie faktycznym sprawy, przedstawił WSA w motywach zaskarżonego wyroku i dlatego nie ma potrzeby ponownego omawiania tej problematyki. Zresztą w późniejszych orzeczeniach dotyczących odwołań od takich uchwał Komisji Egzaminacyjnych, przewidzianych w przepisach dotyczących samorządu radcowskiego i adwokackiego, Minister Sprawiedliwości posługiwał się prawną formą decyzji administracyjnej i uprawnieniami organu odwoławczego, także o charakterze reformatoryjnym, włącznie ze zmianą uchwały na podstawie art. 138 pkt 2 k.p.a. po merytorycznej ocenie zarzutów odwołania kwestionujących oceny odpowiedzi w postępowaniu przed organem I instancji. Nie można bowiem przyjmować, że wiedza niezbędna do oceny odpowiedzi na pytania lub tematy opracowane dla osób ubiegających się dopiero o możliwości wykonywania zawodów prawniczych, przerasta możliwości Ministra Sprawiedliwości i wykwalifikowanych pracowników jego urzędu, z których pomocy może on skorzystać.
Z przedstawionych powodów nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1−3 skargi kasacyjnej.
Kończąca jej wywody informacja o utracie − na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2006 r. sygn. akt K-30/06 (OTK-A 2006/10/149) − z dniem 31 grudnia 2006 r. mocy obowiązującej m.in. art. 369 ustawy o radcach prawnych, nie ma charakteru zarzutu wpływającego na wynik sprawy. WSA oceniał legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązujących w dniu jej wydania; art. 369 ustawy o radcach prawnych obowiązywał wówczas w całości. Ponadto stosownie do art. 145a § 2 w związku z art. 147 k.p.a. skargę o wznowienie postępowania administracyjnego wnieść może tylko strona w terminie jednego miesiąca od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Podobne ograniczenia obowiązują również w art. 272 p.p.s.a. dotyczącym postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Poza jej granice wykraczają także dalsze losy odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.