II GSK 371/22

II GSK 371/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1266/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-27
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 878
§ 8 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Finsnów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których  mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczych
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68, art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 1 , art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 , art. 189g § 1 , art. 189a § 2 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1 , art. 3 § 1 i § 2 , art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 791
art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 70 ust. 2
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1266/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 26 lutego 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.1.2021.MG w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 9.600 (dziewięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1266/21), w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 26 lutego 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.1.2021.MG w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 grudnia 2020 r. (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) i zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Sąd I instancji za podstawę orzeczenia przyjął następujące ustalenia.
1. W dniach od 6 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. upoważnieni pracownicy Komisji Nadzoru Finansowego (dalej przywoływana jako: "KNF", "Organ", "Komisja") przeprowadzili w siedzibie P. (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej: "PSDM", "Dom Maklerski") kontrolę zgodności działalności tego podmiotu z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniach i interesem zleceniodawców (dalej: "Kontrola"). Dokonane w jej toku ustalenia zostały opisane w protokole kontroli z dnia 30 sierpnia 2018 r., znak DIF-WK.4500.11.2018. Ujawnione w toku ww. Kontroli okoliczności faktyczne, w powiązaniu z faktami znanymi Organowi z urzędu, wskazywały na podejrzenie naruszenia przez PSDM przepisów prawa oraz zasad uczciwego obrotu, w związku z udziałem Domu Maklerskiego w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych Funduszu.
Na tej podstawie Komisja wszczęła i przeprowadziła postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Dom Maklerski kary pieniężnej w związku z udziałem PSDM w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych czterech serii Funduszu G. (dalej: "certyfikaty inwestycyjne"), w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
2. Decyzją z dnia 22 września 2020 r. znak: DPS.456.9.2019.JF, Organ nałożył na PSDM karę pieniężną w wysokości 1.800.000 zł za naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 72 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz banków powierniczych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 878 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie w sprawie trybu") w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tj. Dz. U. z 2020 poz. 89, ze zm., dalej: "ustawa o obrocie"), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 685; dalej: "ustawa zmieniająca") oraz za nieprzestrzeganie zasady uczciwego obrotu, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych, w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
3. Postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na M. K. - Prezesa Zarządu PSDM (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia przez PSDM art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w związku z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu oraz zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych czterech serii Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi, nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
4. W dniu 22 grudnia 2020 r. Komisja wydała decyzję nr DPS-DPSZA2.456.3.2020, na podstawie której:
– w pkt I nałożyła na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 300.000 złotych w związku z naruszeniem przez Dom Maklerski § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych,
– pkt II umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na Stronę kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia przez Dom Maklerski zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu G., w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi, nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
5. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
6. Decyzją z 26 lutego 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.1.2021.MG (dalej przywoływana jako: "zaskarżona decyzja") KNF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 180 ze zm.; dalej przywoływana jako: "ustawa o nadzorze") oraz art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymała w mocy własną decyzję z 22 grudnia 2020 r. nr DPS-DPSZA2.456.3.2020 nakładającą na Stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 300.000 zł oraz umarzającą postępowanie w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu 22 grudnia 2015 r. Dom Maklerski, reprezentowany przez Prezesa Zarządu M. K. zawarł z A. (...)S.A. z siedzibą w W. (dalej: "(...)" albo "Towarzystwo") Umowę zlecenia oferowania certyfikatów inwestycyjnych oraz obsługi bieżącej (dalej: "Umowa oferowania"). Na podstawie aneksu z dnia 21 marca 2016 r. wskazaną umową objęto również Fundusz G., reprezentowany przez A..
KNF podkreśliła, że w toku postępowania ustalono, że PSDM zawarł w czerwcu 2016 r. umowy zlecenia z 21 osobami zatrudnionymi w I. Bank S.A., (placówkach tego banku prowadzących działalność pod marką L. Bank) (dalej: "I. Bank" albo "Bank"), tj. ze wszystkimi Dyrektorami Oddziałów Banku funkcjonującymi pod marką L. Bank oraz z wybranymi S.Bankierami (dalej łącznie: "Pracownicy Banku" albo "Zleceniobiorcy"). Zawarcie tych umów nie nastąpiło z inicjatywy Pracowników Banku, lecz stanowiło realizację instrukcji otrzymanych od ówczesnej kadry zarządzającej IBankiem. Z treści zaś wskazanych umów wynika, że ich przedmiotem było zlecenie Pracownikom Banku przez Dom Maklerski wykonywania czynności związanych z informowaniem osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które są zainteresowane nabyciem papierów wartościowych w ramach ofert prywatnych (zwanych dalej: "Klientami"), o zakresie działalności prowadzonej przez PSDM w zakresie usług maklerskich oferowania instrumentów finansowych oraz przekazywania Klientom danych kontaktowych Domu Maklerskiego. Zleceniobiorcy zostali uprawnieni do przekazywania Klientom wyłącznie informacji o zakresie usług świadczonych przez PSDM. Pracownicy Banku zostali zobowiązali do wykonywania czynności składających się na obsługę Klientów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zgodnie z regulacjami wewnętrznymi obowiązującymi w PSDM, a także wskazówkami.
Jak przyjął Organ, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że we współpracy z Domem Maklerskim, czynności wykonywane przez Zleceniobiorców, dalece wykraczały poza zakres działań wynikających z umów zlecenia i polegały na dystrybucji wśród klientów I. Banku (dalej: także "klienci Banku" lub "inwestorzy") certyfikatów inwestycyjnych czterech serii Funduszu G.. Ponadto dystrybucją certyfikatów inwestycyjnych oferowanych formalnie przez PSDM, zajmowali się również inni pracownicy Banku, nieposiadający umowy zlecenia z PSDM. Co więcej, czynności te były podejmowane za wiedzą i zgodą ówczesnej kadry zarządzającej Banku, która je inspirowała i nadzorowała ich wykonanie.
Organ przyjął, że oficjalnie podmiotem pośredniczącym w oferowaniu tych instrumentów finansowych był Dom Maklerski, jednakże faktyczne czynności związane z poszukiwaniem klientów, prezentowaniem im tych instrumentów finansowych, zaproponowaniem ich nabycia oraz przyjęciem na nie zapisu, wykonywane były przez pracowników Banku, w tym przez Zleceniobiorców zatrudnionych przez PSDM na podstawie umów zlecenia.
KNF podkreśliła, że jak wynika z pisemnych wyjaśnień Skarżącego z dnia 21 października 2020 r., w okresie od dnia 24 listopada 2015 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Skarżący sprawował nadzór nad działalnością PSDM, w tym nad osobami zatrudnionymi w PSDM, w zakresie czynności oferowania instrumentów finansowych. Natomiast od dnia 1 sierpnia 2016 r. funkcję tę pełnił inny członek Zarządu Domu Maklerskiego, przy czym Skarżący nadal pełnił obowiązki Prezesa zarządu PSDM i reprezentował Dom Maklerski.
Dodatkowo, ustosunkowując się do twierdzeń Strony, Komisja podniosła, że ustawodawca nie uzależnił nałożenia kary na członka zarządu od wcześniejszego ukarania domu maklerskiego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu na podstawie art. 169a ustawy o obrocie w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, udowodnieniu podlega m.in. naruszenie przepisów prawa przez dom maklerski i w tym zakresie nie jest potrzebny swoisty prejudykat w postaci decyzji administracyjnej wydanej wobec domu maklerskiego. Zdaniem KNF, członek zarządu domu maklerskiego ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności samego domu maklerskiego (przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na członka zarządu nie jest ustalenie odpowiedzialności domu maklerskiego, lecz stwierdzenie naruszenia przez niego przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej). Komisja nie zgodziła się także z poglądem reprezentowanym przez Skarżącego oraz PSDM, że nie popełnili oni jakiegokolwiek deliktu administracyjnego, bowiem naruszenia prawa dopuścił się inny podmiot tj. bank krajowy I. Bank S.A. Organ podkreślił że zarówno PSDM, jak i I. Bank, nie działały zgodnie z przepisami prawa, przy czym okoliczność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na I. Bank S.A. za naruszenia, jakich dopuścił się Bank, nie zwalniają Domu Maklerskiego z ponoszenia odpowiedzialności za własne działania i naruszenia prawa. Komisja stanęła na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał ustalić i stwierdzić, że PSDM naruszył przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej, a dalej, że Skarżący, pełniący w Domu Maklerskim funkcję prezesa zarządu ponosi odpowiedzialność za te naruszenia. Z powyższego względu, uzasadnionym i koniecznym było zastosowanie sankcji administracyjnej z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Według KNF prawidłowym i uzasadnionym było zastosowanie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej zarówno w zakresie podstawy materialnej dla odpowiedzialności Skarżącego jak i przy ustaleniu sankcji i wymiaru kary (dolegliwości sankcji administracyjnej).
W odniesieniu do przedawnienia karalności Strony z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, Organ podniósł, że termin ten uległby przedawnieniu w dniu 31 sierpnia 2020 r., jednak na mocy przepisów tzw. covidowych - okres przedawnienia karalności uległ zawieszeniu i rozpoczął swój bieg wraz z pierwszą czynnością procesową dokonaną w postępowaniu administracyjnym o ukaranie Skarżącego administracyjną karą pieniężną. Od dnia 31 marca 2020 r. (wejście w życie przepisów covidowych) okres przedawnienia karalności w tej sprawie uległ zawieszeniu z mocy prawa. Od dnia zawieszenia do 31 sierpnia 2020 r. (w którym przedawnienie karalności Strony nastąpiłoby na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) - upłynęło 5 miesięcy, o ten czas wydłużył się zatem termin na wydanie decyzji, przy czym termin ten rozpoczął swój dalszy bieg wraz z pierwszą czynnością procesową KNF dokonaną w postępowaniu administracyjnym. Istotne w sprawie jest, że w dniu 8 października 2020 r. Komisja w ramach postępowania administracyjnego o ukaranie Strony, wysłała do niej pismo, tym samym z ww. dniem rozpoczął dalszy bieg termin na wydanie decyzji (wydłużony o 5 miesięcy zawieszenia przedawnienia karalności). Co istotne, w dniu 22 grudnia 2020 r. Komisja wydała decyzję, na podstawie której nałożyła na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 300.000 zł. Tym samym termin przedawnienia karalności, do dnia wydania decyzji z 22 grudnia 2020 r. nie upłynął (upłynąłby dopiero w dniu 8 marca 2021 r.).
W ocenie Komisji, kara w wysokości 300 000 zł. jest powiązana ściśle ze stwierdzonymi przez nią nieprawidłowościami, pozostaje z nimi w ścisłym związku przyczynowo - skutkowym, wyrażając tym samym stopień naganności zachowania PSDM oraz prezesa zarządu Domu Maklerskiego tj. Skarżącego. Sankcja nałożona na Stronę stanowi odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, jednak współmierną do wagi i rodzaju naruszeń prawa, odpowiadającą wymogom celowości i proporcjonalności oraz stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości
7. WSA w Warszawie przywoływanym we wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1266/21), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję KNF z dnia 22 grudnia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne i zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna choć nie z powodów wskazanych w jej treści. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji musiało to skutkować uchyleniem decyzji KNF wydanych w sprawie i umorzeniem postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji, w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy, nie powinno dojść do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego. W ustawie o obrocie został przewidziany termin na wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu w przypadku naruszenia przez dom maklerski przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej i Organ temu terminowi uchybił.
W pierwszej kolejności WSA zauważył, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wskazał, że w okresie od 6 kwietnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. upoważnieni pracownicy KNF przeprowadzili w siedzibie PSDM kontrolę zgodności działalności tego podmiotu z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniach i interesami zleceniodawców. Ustalenia dokonane w toku tej kontroli zostały następnie opisane w protokole z 30 sierpnia 2018 r. Ujawnione zaś w toku kontroli okoliczności faktyczne wskazujące na naruszenie przez PSDM przepisów prawa oraz zasad uczciwego obrotu stały się następnie podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na PSDM kary pieniężnej.
W ocenie WSA, Organ najpóźniej z dniem 30 sierpnia 2018 r. tj., w dniu sporządzenia protokołu kontroli i sformułowania jej wyników pozyskał wiedzę o czynie, o którym mowa w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, tj. o naruszeniu przez PSDM przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej. W tym stanie rzeczy do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej mogło dojść, zdaniem Sądu I instancji, nie później niż 30 sierpnia 2020 r., z tym dniem bowiem, stosownie do art. 169a ust. 1c ww. ustawy o obrocie, upływał okres dwuletniego przedawnienia rozstrzygania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na Stronę jako Prezesa Zarządu PSDM. Po tej dacie decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie już nie mogła być wydana a postępowanie winno zostać umorzone.
Tymczasem postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. a decyzja w I instancji została wydana 22 grudnia 2020 r. (doręczona Stronie w dniu 23 grudnia 2020 r.). Nie ulega zatem, zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że do nałożenia kary pieniężnej doszło w takim przypadku po upływie terminu zakreślonego w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, tj. po 30 sierpnia 2020 r. Naruszenie tego terminu stało zaś na przeszkodzie zakończeniu postępowania w formie decyzji merytorycznej.
W opinii Sądu I instancji upływ wspomnianego terminu karania należy traktować jako bezwzględną przeszkodę dalszego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu.
Sąd I instancji podkreślił, że przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu rozstrzygania w sprawie administracyjnej nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa. Chodzi o to aby zachować określony związek czasowy pomiędzy czynem a sankcją. Wówczas funkcje sankcji odstraszające czy dyscyplinujące do przestrzegania prawa zyskują na sile. Odpowiedzialność osoby fizycznej będącej członkiem zarządu domu maklerskiego jest odpowiedzialnością za czyn naruszający prawo, jakiego dopuścił się dom maklerski. Jej terminowe ograniczenie należy w ocenie WSA, postrzegać za przyzwolenie ustawodawcy na to, że z chwilą upływu wymaganego okresu prymat muszą wziąć względy natury społecznej czy też pragmatyczno-słusznościowej, usuwające stan niepewności tej osoby co do możliwej odpowiedzialności za czyny naruszenia prawa domu maklerskiego do których zaistnienia się przyczyniła. Omawiana tutaj instytucja pozwala ten stan niepewności usunąć, stabilizując sytuację i służąc zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego.
WSA nie podzielił stanowiska Organu, że okres przedawnienia karalności uległ zawieszeniu i rozpoczął swój bieg wraz z pierwszą czynnością procesową dokonaną w postępowaniu administracyjnym o ukaranie Skarżącego administracyjną karą pieniężną tj. rozpoczął swój bieg od dnia 8 października 2020 r., czyli z datą pisma wysłanego przez Komisję do Strony w ramach postępowania administracyjnego. Uzasadnienia dla twierdzeń Organu w tym zakresie formułowanych nie można upatrywać w postanowieniu art. 31za ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 567, dalej przywoływana jako: "ustawa covid").
Sąd I instancji dostrzegł, że z dniem 8 marca 2020 r. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) została zmieniona ustawa covid i został do niej wprowadzony art. 31za. W sprawach z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".
WSA podkreślił, z odwołaniem do art. 31za ust. 2 ustawy covid, że ustawodawca określił szczególne zasady biegu terminu przedawnienia nałożenia kar pieniężnych przez organ w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przy czym zdecydował się na odniesienie wprowadzanej regulacji tylko do tych terminów przedawnienia, do których stosuje się przepisy k.p.a. Gdyby bowiem chciał wprowadzić analogiczną regulację w odniesieniu do terminów przedawnienia nałożenia kary pieniężnej przewidzianych wprost w przepisach prawa materialnego stosowanego przez KNF, to by to uczynił. W konsekwencji ograniczenie w zakresie biegu terminów przedawnienia, zdaniem WSA, nie obejmuje terminów przedawnienia tych kar pieniężnych nakładanych przez KNF, do których (wobec istnienia stosownej regulacji prawnej w ustawie szczególnej) nie stosuje się przepisów k.p.a. a zatem i kary pieniężnej, o której mowa w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, do której ma zastosowanie szczególny termin przedawnienia karalności określony w art. 169a ust. 1c tej ustawy.
W ocenie WSA oparcia dla stanowiska Organu w tym zakresie nie można także upatrywać w brzmieniu art. 31za ust. 1 ustawy covid. Sąd zauważył, że art. 31za ust. 1 ustawy covid został zmieniony z dniem 18 kwietnia 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz.695) w ten sposób, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się art. 15zzs. Odwołując się zaś do art. 15zzs ustawy covid trzeba mieć, zdaniem WSA na uwadze, że wprowadzał on szczególne rozwiązania w zakresie biegu terminów procesowych i sądowych. Na uwagę zasługuje tutaj postanowienie ust. 9 tego artykułu, w oparciu o który wprowadzona została reguła określająca, że mogą zostać wydane, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, m.in. decyzje uwzględniające w całości żądanie strony i uczestnika postępowania. Oczywistym zatem pozostawało, że w tym czasie, nie mogły zostać wydane decyzje postrzegane za niekorzystne dla strony prowadzonego postępowania w tym decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Z dniem 16 maja 2020 r. (na mocy art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 –Dz.U. z 2020 r. poz. 875) przepis art. 15zzs z ustawy covid został uchylony, w konsekwencji także odesłanie do jego stosowania zawarte w art. 31za ust. 1 tej ustawy.
Z tą też datą, jak zauważył WSA, wyeliminowane zatem zostało ograniczenie w wydawaniu decyzji wprowadzone na mocy art. 15zzs ust. 9 ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wraz z uchyleniem tego przepisu prawa usunięte zostały także te udogodnienia, jakie dla stron postępowania wynikały ze wstrzymania czy zawieszenia biegu terminów procesowych.
W świetle powyższego WSA uwypuklił, że po dniu 16 maja 2020 r. (z tym dniem uchylono art. 15zzs ustawy covid), Organ zachowałby możliwość skorzystania, tak jak to widzi KNF, z regulacji przyjętej w art. 31za ust. 1 ww. ustawy według swojego uznania i to w sytuacji gdy po tej dacie, tych udogodnień procesowych, jakie wynikały z uchylonego art. 15zzs tej ustawy, została pozbawiona strona prowadzonych postępowań administracyjnych. WSA zatem uznał, że przyjmując, tak jak oczekiwałaby to KNF, Organ utrzymałby po tej dacie prawną możliwość decydowania o biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej poprzez dokonanie, czy też powstrzymywanie się przez określony okres od podjęcia dalszych czynności w sprawie. W demokratycznym państwie prawa zaś, w sytuacji gdy wolą ustawodawcy nałożenie na stronę prowadzonego postępowania administracyjnego kary pieniężnej jest możliwe tylko do pewnego momentu (np. 2 lat od daty powzięcia wiadomości o zaistniałym czynie), zdaniem WSA termin ten nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Jak bowiem należałoby wnioskować z treści art. 31za ust. 1 ustawy covid, idąc tokiem argumentacji Organu, termin do wydania decyzji nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, chyba że KNF wydałby decyzję załatwiającą sprawę tj. decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji to Organowi zostałby pozostawiony wybór, czy zawieszenie terminu będzie trwało nadal, czy też nie a nadto to, czy zawieszony termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej będzie biegł dalej od 8 (jak przyjęła KNF w tej sprawie), od 15 a może od 20 października 2020 r., kiedy to Organ zdecydowałby się podjąć jakąś czynność w sprawie.
W tym stanie rzeczy, już niezależnie od stanowiska WSA, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy covid w ogóle nie miał tutaj zastosowania, WSA podkreślił, że wnioskowanie Organu o tym, że termin przedawnienia karalności (jego bieg) jest warunkowany podjęciem czynności przez KNF w ramach toczącego się postępowania administracyjnego nie znalazł w ocenie WSA akceptacji.
W świetle powyższego, ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi WSA uznał za zbędną, skoro w sprawie zaistniał stan przedawnienia nałożenia kary pieniężnej.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Nadzoru Finansowego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że upłynął wskazany w tym przepisie dwuletni termin przedawnienia do nałożenia kary na Skarżącego, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 31za ust. 1 ustawy covid, od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 8 października 2020 r. termin przedawnienia wskazany w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed KNF uległ zawieszeniu, w związku z tym sankcja przedawnienia wskazana w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie nie znalazła zastosowania w postępowaniu w stosunku do Skarżącego, gdyż termin przedawnienia wskazany w tym przepisie nie upłynął w chwili wydawania decyzji;
- art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazany przepis miał zastosowanie w sprawie Skarżącego, podczas gdy w związku z zawieszeniem terminu do wydania decyzji na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covid, przepis art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie nie miał zastosowania;
- art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 31za ust 1 ustawy covid poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie polegające na uznaniu, że kara pieniężna powinna zostać nałożona przez Komisję na Skarżącego nie później niż w dniu 30 sierpnia 2020 r, podczas gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 31za ust 1 ustawy covid oraz art. 169a ust 1c to powinien uznać, że termin do nałożenia kary na podstawie ustawy covid nie uległ przedawnieniu i decyzja mogła zostać wydana do dnia 8 marca 2021 r., gdyż dopiero w tym dniu upływał dwuletni termin z art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie, którego bieg był zawieszony od 31 marca 2020 r, do dnia 8 października 2020 r. (do wysłania pisma do Skarżącego przez KNF);
- art. 31za ust. 1 ustawy covid poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stosuje się do terminów określonych w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że zawiesza termin do wydania decyzji administracyjnej KNF, a zatem też termin określony w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, który dotyczy decyzji wydawanej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie;
- art. 31za ust. 1 i 2 ustawy covid poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na pominięciu przesłanki zawieszenia terminu do wydania decyzji i uznaniu, że art. 31za ust. 1 ustawy covid nie stosuje się do kary pieniężnej nakładanej przez KNF na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, gdyż do zawieszenia przedawnienia kar pieniężnych nakładanych przez Komisję stosuje się wyłącznie do art. 31za ust. 2 ustawy covid, tymczasem przesłanka zawieszenia terminu do wydania decyzji, określona w art. 31za ust. 1 ustawy covid, ma zastosowanie do terminów przedawnienia wynikających z ustaw szczególnych, w tym art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, natomiast art. 31za ust. 2 ustawy covid stosuje się wyłącznie do przedawnienia wskazanego w art. 189g § 1 i 3 ustawy;
- art. 31za ust. 1 ustawy covid w zw. z art. art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym w decyzji stanie faktycznym przepis art. 31za ust. 1 ustawy covid nie ma zastosowania, podczas gdy przepis ten zawiesza termin do wydania decyzji o nałożeniu przez Komisję kary, o którym mowa art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, w związku z powyższym Komisja mogła w chwili podejmowania decyzji nałożyć karę na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, gdyż termin określony w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, jeszcze nie upłynął.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy covid poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że uprawnienie Komisji do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego nie uległo przedawnieniu w uwagi na zawieszenie terminu do wydania decyzji na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covid;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie oraz zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Komisja nie mogła wydać decyzji na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie z uwagi na upływ terminu określonego w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy covid, poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covid do zawieszania biegu terminu wskazanego w art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie poprzez uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie poprzez uznanie, że nałożenie kary nastąpiło po upływie terminu dwuletniego terminu określonego w art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 w zw. z art, 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy covid poprzez uwzględnienie skargi pomimo dokonania błędnej wykładni przepisów oraz ich niewłaściwego zastosowania a przez to nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż kara pieniężna powinna być nałożona przez Komisję na Skarżącego nie później niż w dniu 30 sierpnia 2020 r, podczas gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował przepis art. 31za ust. 1 ustawy covid oraz art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie to powinien uznać, że termin do nałożeniu kary na M. K. nie uległ przedawnieniu i decyzja mogła zostać wydana do dnia 8 marca 2021 r., gdyż dopiero w tym dniu upływał dwuletni termin z art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie, który został zawieszony w dniu 31 marca 2020 r. na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covid do dnia 8 października 2020 r. (do wyłania pisma do Skarżącego przez KNF);
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przyjęcie na podstawie art. 169a ust. 1 c ustawy o obrocie przedawnienia karalności czynu M. K..
9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący złożył, pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. (data wpływu 10 stycznia 2022 r.), obszerną odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
10. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2022 r., a następnie z dnia 9 czerwca 2025 r. Komisja Nadzoru Finansowego w uzupełnieniu argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, wskazała na występującą w sprawie nieważność postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, a mianowicie pozbawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie strony postępowania - Komisji Nadzoru Finansowego możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.").
KNF podniosła, że jedynym powodem uwzględnienia skargi na decyzję KNF było uznanie przez Sąd, iż możliwości nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego przez KNF uległa przedawnieniu. WSA uznał bowiem, że upłynął termin przewidziany przez art. 169 ust. 1c ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Jednocześnie Sąd odmówił zastosowania art. 31za ust. 1 ustawy covid, na który powoływała się Komisja swojej decyzji.
Zarzut taki nie był podnoszony przez Skarżącego ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze na decyzje KNF. Skarżący co prawda podnosił zarzut przedawnienia, ale opierał się on na przepisie art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Sprawa została rozpozna przez WSA na posiedzeniu niejawnym. Przy czym zarządzenie, jak i sam wyrok został doręczony w dniu 28 października 2021 r. Wyrok w istocie zatem zapadł w trybie inkwizycyjnym.
W związku z tym, że sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Komisja nie miała możliwości przedstawiać swojego stanowiska w zakresie stosowania art. 169 ust. 1c ustawy o obrocie oraz art. 31 za ustawy covid, które jak wynika z wyroku zostały się podstawą rozstrzygnięcia Sądu. Tym samym WSA, odbierając Komisji możliwość zajęcia stanowiska w kluczowej kwestii prawnej, pozbawił Organ prawa do obrony swych praw.
W ocenie Komisji w ogóle w sprawie nie zachodziły przewidziane przez art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covid podstawy do odstąpienia przez Sąd od przeprowadzenia rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w miejsce rozprawy możliwe jest jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek 1) uznania rozpoznania sprawy za konieczne, 2) brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
KNF podniosła, że przepis ten nakazuje przeprowadzenie przez WSA rozprawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. WSA w Warszawie w tamtym okresie w taki właśnie sposób wyznaczał i przeprowadzał rozprawy. W przedmiotowej sprawie z nieznanych powodów Sąd postanowił nie korzystać z tego przepisu, wbrew wynikającemu z niego nakazowi. WSA zastosował natomiast art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covid.
Zastosowanie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covid wymaga, zdaniem KNF - kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek 1) uznania rozpoznania sprawy za konieczne, 2) brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przesłanki te nie zostały spełnione. Po pierwsze skoro na etapie analizy sprawy przez Sąd pojawiło się nowe zagadnienie prawne związane z możliwością zaistnienia w sprawie przedawnienia, WSA powinien umożliwić stron postępowania wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Z całą pewnością, nawet gdyby nie istniała (a w ocenie KNF istniała) możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, to nie można przyjąć że wydanie orzeczenia w sprawie było tak naglące, że konieczne było natychmiastowe jej rozpoznanie. Była możliwość bowiem przełożenia rozprawy na inny termin. Po drugie, Sąd miał możliwości techniczne, z czego korzystał w owym czasie, na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, za pośrednictwem łączy internetowych.
W związku z powyższym - w ocenie KNF - Sąd I instancji naruszył art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covid w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione odstąpienie od rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, w której nie zachodziły określone w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covid okoliczności uzasadniające wyznaczenie posiedzenia niejawnego, co uniemożliwiło Komisji przedstawienia stanowiska wobec niepodnoszonej wcześniej kwestii przedawnienia, która stała się powodem uchylenia decyzji KNF, co w konsekwencji pozbawiło Komisję możliwości obrony swoich praw, stanowiącej przesłankę nieważności postępowania przed WSA określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Organu okazała się uzasadniona.
11. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
12. Odnosząc się w punkcie wyjścia do kwestii eksponowanej w piśmie procesowym Skarżącego kasacyjnie Organu z dnia 1 czerwca 2022 r., a następnie 9 czerwca 2025 r. – a mianowicie, konieczności rozważenia z urzędu kwestii nieważności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku, a to wobec rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a ponadto wobec braku uprzedniego powiadomienia o tym posiedzeniu oraz wobec doręczenia pełnomocnikowi organu administracji zarządzenia o takim trybie postępowania w sprawie, co nastąpiło wraz z doręczeniem odpisu wydanego w sprawie wyroku oraz jego uzasadnienia, co miałoby– jak wynika z wymienionego pisma oraz stanowiska pełnomocnika Organu administracji – prowadzić do wniosku o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanki nieważności postępowania, o której jest mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji RP. Choć rozszerzenie zarzutów skargi kasacyjnej Kasator złożył po terminie, to jednak zarzut nieważności postępowania, jak to już wskazano, NSA bierze pod uwagę z urzędu.
Podkreślając w tej mierze, że w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, rozpatrzenie jawne sprawy oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest więc pewnym (jednym z wielu) elementem rozpatrywania sprawy. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 45 Konstytucji RP nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego (por. P. Sarnecki t. 11 do art. 45 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki, M. Zubik, T. II, wyd. II , Wydawnictwo Sejmowe 2016; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19; 26 kwietnia 2021r., sygn. akt I OSK 2870/20). W tej zaś mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ze stanowiącej wykonanie tej zapowiedzi konstytucyjnej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika – co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 10 i art. 90, które stanowią odpowiednio, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej oraz, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie – że na jej gruncie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady jawności rozpoznawania spraw. Jeżeli tak, to za przepis szczególny w rozumieniu art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. należy uznać art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przywołanej. Co więcej, w relacji do jego treści oraz funkcji należy się również odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika dopuszczalność ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw przy zachowaniu formy ustawy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, w tym między innymi dla ochrony zdrowia. Podkreślając, że bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami przywołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, trzeba stwierdzić, że uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, jawi się więc również, jako nakaz. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że organ administracji został pozbawiony "[...] możliwości zajęcia stanowiska w zakresie niepodnoszonej wcześniej, wziętej przez Sąd z urzędu, jedynej podstawy do uchylenia decyzji KNF", a w konsekwencji, że zaktualizowała się w sprawie przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że pozbawienie strony możności obrony swych praw powinno być realne, a nie jedynie hipotetyczne (zob. postanowienie NSA z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2518/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II FSK 1230/21; por. także np. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2178/21; 25 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 2445/21 oraz sygn. akt II GSK 386/22; 6 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 87/20).
W związku z tym, że pozbawienie strony możności obrony jej praw powinno być realne, a nie jedynie hipotetyczne, nie można tracić z pola widzenia tego, że czynny udział strony w postępowania sądowym nie ogranicza się wyłącznie do jej udziału w rozprawie, o czym można i należy wnioskować na tej podstawie, że przepisy ustawy procesowej (p.p.s.a.) w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicują prawnego waloru formy, w jakiej strona prezentuje swoje stanowisko – a mianowicie stanowiska wyrażanego na piśmie (w piśmie procesowym), czy też prezentowanego ustnie w toku rozprawy – a co za tym idzie jego prawnej mocy i skuteczności (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2086/19; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19; 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 528/22; 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3543/21).
Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skarżący kasacyjnie Organ nie był pozbawiony możliwości prezentowania stanowiska w sprawie, a tym samym możności obrony swoich praw, skoro– jak wynika z akt sprawy– bez żadnych zakłóceń, czy też trudności mógł je wyrażać na piśmie w formie pism procesowych, a co więcej, stanowisko w przedmiocie przedawnienia skutecznie zaprezentował kolejno w: zaskarżonej decyzji (s. 83-84), odpowiedzi na skargę oraz następnie już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji - skardze kasacyjnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismo procesowe Organu administracji z dnia 29 kwietnia 2021 r. (data wpływu 30 kwietnia 2021 r.) stanowiące odpowiedź na skargę M.K. na decyzję KNF z dnia 26 lutego 2021 r., było ostatnim merytorycznym pismem procesowym w rozpatrywanej sprawie, które poprzedzało wydanie zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek więc faktem jest, że wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 zarządzenie z dnia 19 sierpnia 2021 r. rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, którego termin wyznaczono na dzień 27 września 2021 r., zostało doręczone pełnomocnikowi organu administracji w dniu 2 listopada 2021 r., co nastąpiło wraz z doręczeniem odpisu wyroku oraz jego uzasadnienia, to jednak w świetle przywołanych powyżej okoliczności nie sposób jest twierdzić, że Organ administracji został pozbawiony "[...] możliwości zajęcia stanowiska w zakresie niepodnoszonej wcześniej, wziętej przez Sąd z urzędu, jedynej podstawy do uchylenia decyzji KNF", co siłą rzeczy sprzeciwia się tezie, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały przesłanki nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 1937/21).
13. Przechodząc do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej i biorąc pod uwagę istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych, których wspólnym mianownikiem jest twierdzenie Autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia oceny kwestii przedawnienia, wyrażonej przez Sąd I instancji, będącej wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Powyższe dotyczy w szczególności licznych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 31za ust. 1 ustawy covid; art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie; art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 31za ust 1 ustawy covid; art. 31za ust. 1 i 2 ustawy covid – dotyczących kwestii upływu terminu przedawnienia karalności a także w konsekwencji art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 k.p.a.– dotyczącego umorzenia postepowania administracyjnego, które zostały zawarte w punktach I i II petitum skargi kasacyjnej.
14. Podzielając wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 169a ust. 1 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia art. 31za ust. 1 i 2 ustawy covid przez jego błędną wykładnię, na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (ustawy zmieniającej), w przypadku gdy dom maklerski narusza przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł na członków zarządu albo wspólników lub komplementariuszy w spółce osobowej, uwzględniając w stosownych przypadkach w szczególności kryteria wskazane w pkt 1-8.
Zgodnie z art. 169a ust. 1c tej ustawy, kara, o której mowa w ust. 1-1b, nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie określonym odpowiednio w ust. 1-1b upłynęło więcej niż 2 lata albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 5 lat.
Jak z kolei stanowi art. 31za ust. 1 ustawy covid, w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postepowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw. W okresie od dnia 8 marca 2020 r. do dnia 18 kwietnia 2020 r. przepis ten zawierał także końcowe zastrzeżenie (po wyrazie "sprzeciw") o brzmieniu: "z zastrzeżeniem art. 15zzf" (było to zastrzeżenie błędne, gdyż przepis art. 15zzf nie miał żadnego związku z art. 31za). W okresie od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. z art. zastrzeżenie końcowe miało brzmienie: "W zakresie nieuregulowanym stosuje się 15zzs". Z ostatnią wskazaną datą zostało ono skreślone.
15. Jednym z podstawowych elementów regulacji zawartej w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie jest ustanowiony w przepisie termin, przy czym określono jego wymiar, ustalono konsekwencje upływu, natomiast nie wskazano wprost jego charakteru prawnego, w szczególności nie wskazano czy jest terminem procesowym czy materialnym, nie nazwano go także wprost terminem przedawnienia. Brak dookreślenia charakteru terminu nie oznacza jednak, że jego ustalenie staje się niemożliwe. Co do zasady, dla istoty terminu podstawowe znaczenie mają skutki prawne związane z jego upływem. Z przepisu art. 169 a ust. 1 ustawy o obrocie wynika, że z upływem więcej niż 2 i odpowiednio 5 lat od określonej daty, "kara, o której mowa w ust. 1-1b nie może być nałożona". Rekonstrukcja właściwej normy wynikającej z tej regulacji wymaga jednoczesnego uwzględnienia formy prawnej nałożenia kary, czyli spostrzeżenia, że nałożenie kary, o której mowa w ust. 1 następuje w formie decyzji (administracyjnej). Ta forma załatwienia sprawy nałożenia kary przewidziana jest dla każdego ze wskazanych w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie przypadków, tj. w odniesieniu do regulacji ust. 1, 1a i 1b.
W rezultacie z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie wynika, że z upływem więcej niż 2 lat od określonej daty nie może zostać wydana decyzja administracyjna o określonej treści, czyli decyzja, której osnową byłoby nałożenie na stronę postępowania obowiązku w postaci kary pieniężnej. Upływ tego terminu nie oznacza zatem niedopuszczalności wydania decyzji w przypadku postępowania uprzednio już wszczętego (wszczęte postępowanie wymaga zakończenia przez wydanie decyzji – art. 104 § 1 k.p.a.), natomiast zdarzenie to oddziałuje wprost na treść wydanej decyzji. Upływ tego terminu sprzeciwia się bowiem wydaniu decyzji merytorycznej, czyli decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy przez nałożenie obowiązku, czyli kary pieniężnej i obliguje organ do wydania decyzji niemerytorycznej, czyli decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Podstawą prawną decyzji o umorzeniu postepowania w takim przypadku jest art. 105 § 1 k.p.a. pozostający w związku z normami ustawy prawa materialnego, czyli wynikającymi z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie.
16. Termin, którego upływ sprzeciwia się wydaniu decyzji merytorycznej, a w toku prowadzonego postępowania wymaga wydania decyzji umarzającej postępowanie, jest terminem o złożonej naturze prawnej. Wywołuje on bowiem oznaczone skutki tak dla prowadzonego postępowania, jak i skutki materialnoprawne. I jedne i drugie mają jednocześnie charakter skutków bezpośrednich. W tym pierwszym zakresie wskazany termin ma walor terminu procesowego, za który uznaje się okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, a którego uchybienie wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu, zaś bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do uniemożliwienia ukształtowania stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022 r., s. 440). Zakładając, ze postępowanie administracyjne jest określonym ciągiem czynności procesowych, a ostatnią z nich jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie – termin z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, z uwagi na skutki jego upływu, oddziałuje na wskazany ciąg w ten sposób, że wyznacza termin do wydania decyzji merytorycznej, natomiast po jego upływie nakłada obowiązek zamknięcia postępowania czyli zmusza KNF do wydania decyzji o umorzeniu postepowania w sprawie nałożenia kary.
Termin ten ma jednocześnie charakter terminu materialnego, rozumianego w nauce prawa jako okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnego, a z upływem którego stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022 r., s. 440). Skoro z upływem terminu wskazanego w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie "kara (...) nie może być nałożona, to formuła ta oznacza, że z upływem tego terminu nie może zostać ukształtowany materialny stosunek administracyjnoprawny, którego treścią w sferze przedmiotowej byłby obowiązek zapłaty kary pieniężnej.
Wskazany termin spełnia także wszelkie cechy terminu przedawnienia. Pojęcie przedawnienia nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa administracyjnego, natomiast w nauce prawa przyjmuje się, że przedawnienie jest "instytucją prawną, która z upływem wyznaczonego w przepisach prawa administracyjnego czasu oraz biernością uprawnionego do podjęcia określonego działania podmiotu, którym jest organ administracji publicznej albo podmiot prywatny, łączy stosunek w postaci wygaśnięcia prawa do nałożenia na jednostkę obowiązku bądź też jego wykonania albo prawa do uzyskania bądź realizacji przyznanego jednostce uprawnienia (por. W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2019 r., s. 156). Przy czym, jak wskazuje NSA, nie istnieje żadne "prawo do przedawnienia", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie, ani ekspektatywa takiego prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 555/19, z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1764/23). Oznacza to, że jeśli w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje zmiana rozwiązań dotyczących kwestii przedawnienia, a ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, należy stosować nowe przepisy (to znaczy nowy termin przedawnienia).
Taki charakter terminu, o którym mowa w 169a ust. 1c ustawy o obrocie mają także podobne do niego formuły ustawowe, które traktuje się za wprowadzające terminy przedawnienia (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej czy art. 189g § 1 k.p.a.). A. Skoczylas wskazuje, odnosząc się do analogicznie skonstruowanego przywoływanego art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, że w istocie rzeczy mamy tu do czynienia z niezwykle rzadką w tej dziedzinie prawa instytucją – przedawnieniem karalności za delikty administracyjne. (por. A. Skoczylas, komentarz do art. 96 [w:] T. Sójka (red.) Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. LEX/el). Również zdaniem M. Dyla, termin ten jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Jego upływ uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, gdyż odpada materialnoprawny element możliwości kształtowania stosunku administracyjnoprawnego. (por. M. Dyl, Termin prawa materialnego a podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Glosa 2011, nr 4; M. Dyl, komentarz do art. 96 [w:] A. Chłopecki, M. Dyl, Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych. Komentarz. LEX/el. 2014).
17. W aspekcie przedmiotowym, art. 31 za ust. 1 bardzo szeroko określił postacie terminów, których bieg nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do określonego dnia w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Przy czym NSA podkreśla, że wskazany w art. 31 za ust. 1 "termin przewidziany do wydania decyzji" to w szczególności termin materialnoprawny, w tym termin przedawnienia, po upływie którego kara nie może być nałożona. Nadawanie wskazanemu terminowi charakteru wyłącznie procesowego, jak to przyjął WSA, jest nietrafne. Skoro art. 31za ust. 1 ustawy covid w sposób jednoznaczny oddziela "terminy załatwiania spraw" od terminów "przewidzianych do wydania decyzji", to czyni to w celu rozróżnienia ich zakresów. Za stosowaniem wskazanego przepisu do terminów materialnoprawnych przemawia także drugi ze wskazanych w nim typów aktu administracyjnego. Skoro mowa jest o terminie przewidzianym do wydania postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a takie jest konstrukcją wyjątkową (postanowienie co do zasady wydawane jest w toku postępowania i nie kończy postępowania – art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.) to zakresem przepisu mogą być także objęte terminy o skutkach materialnoprawnych.
Stwierdzenie, że zwrot "termin przewidziany do wydania decyzji" (art. 31za ustawy covid) obejmuje swoim zakresem termin, po upływie którego nie może być wydana merytoryczna decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej (czyli m.in. terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie) nie jest próbą wykładni rozszerzającej tego pierwszego przepisu. Kompetencja KNF jest w tym przypadku wyraźnie określona normą prawa powszechnie obowiązującego, a jednoznaczny zakres przedmiotowy normy nie wymaga tu jakiegokolwiek rozszerzenia już z uwagi na bardzo szeroką kategorię terminów w nim wskazanych. "Termin przewidziany do wydania decyzji" to każdy ustalony, zaplanowany normą termin, związany z wydaniem decyzji. Formuła ta odnosi się do prostego związku dwóch pojęć: terminu i wydania decyzji, nie wprowadzając do tego związku jakichkolwiek ograniczeń.
Wyraźna treść przepisu art. 31za ustawy covid, wskazane w nim oddzielne grupy terminów, jego wewnętrzna struktura, sprzeciwiają się twierdzeniu o zastosowaniu rozszerzającej wykładni przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31za ust. 1 ustawy covid. Jednocześnie błędnie także przyjął WSA, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy covid nie znajduje zastosowania do terminów przedawnienia, w tym do terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie.
18. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1909/21) oraz z dnia 7 listopada 2024 r. (sygn. akt II GSK 1764/23) odnośnie do wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, która jednoznacznie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie normą określoną w tym przepisie zarówno aktów, jak i czynności KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych. W powoływanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny celnie wskazał, że konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania art. 31za ust. 1 ustawy covid jest jednoznaczna, a przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19, związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań. Jak trafnie stwierdził NSA w przytaczanych orzeczeniach, w związku z narastającym zagrożeniem wywołanym niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19, intencją ustawodawcy było, aby w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie działalności orzeczniczej KNF w zakresie podejmowania czynności i aktów o charakterze merytorycznym, co oczywiście – w świetle omawianego przepisu - nie pozbawiało KNF prawa wydawania aktów o charakterze merytorycznym.
19. Nie ulega wątpliwości NSA, że przy dokonywaniu interpretacji norm prawnych dopuszczalne jest sięganie m.in. do uzasadnienia projektu aktu normatywnego, którym te normy wprowadzono do obrotu prawnego. Oczywiste jest przy tym stwierdzenie, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak w doktrynie trafnie przyjmuje się, że "z całą pewnością dokumenty wytworzone w procesie legislacyjnym odgrywają pewną, niekiedy nawet doniosłą rolę przy wykładni prawa, nawet jeśli – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości – nie można przypisać im mocy normatywnej" oraz że "ich wykorzystywanie oraz uwzględnianie w procesie stosowania prawa może przyczyniać się do prawidłowej identyfikacji intencji ustawodawcy (ratio legis regulacji)", przy czym "w tym sensie dokumenty wytworzone w ramach procesu stanowienia prawa powinny być postrzegane w kontekście metod wykładni celowościowej (...)" (J. Chmielewski, Wykładnia autentyczna w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, ZNSA 2015/3/45-63, a także przywołana tam publikacja Z. Tobora, W poszukiwaniu intencji prawodawcy, Warszawa 2013, s. 276).
Z motywów ustawodawczych wskazanych w uzasadnieniu projektu ustawy zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (IX.299, wnioskodawca: Rada Ministrów, data zgłoszenia: 26 marca 2020 r., data uchwalenia: 31 marca 2020 r.) wynika jednoznaczny – bardzo szeroki – cel regulacji art. 31za ustawy covid.
20. W związku ze sformułowanym w zaskarżonym wyroku WSA zarzutem, że przyjęcie stanowiska Organu nadzoru prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której to organ w istocie decydowałby o dalszym biegu materialnoprawnego terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (określonej w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie), poprzez dokonanie lub powstrzymanie się przez określony czas od podjęcia dalszych czynności w danej sprawie, zauważyć trzeba, że pomija on w zupełności uwarunkowania, w jakich bieg terminów przewidzianych w art. 31za ust. 1 ustawy covid nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W warunkach zwyczajnego procedowania pozostawienie organowi określonej swobody w podjęciu czynności uruchamiających bieg terminu wydania decyzji mogłoby nasuwać wątpliwości i rodzić pytanie o zrealizowanie wymogów pewności prawa, natomiast wątpliwości te nie powstają w przypadku wystąpienia stanu wyższej konieczności. Pewność prawa jest fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawa, jednak nie może być ona rozumiana w ten sposób, że wartość ta oznacza absolutną niedopuszczalność ingerencji w skutki wynikające z obowiązujących norm w przypadkach szczególnych, a takim jest stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii. Sąd I instancji zarzuca m.in., że termin przedawnienia nałożenia kary nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Zauważyć wypada, że warunki i zasady, o których mowa nie były także znane Organowi nadzoru. Wynikły one ze zdarzenia nieplanowanego i powszechnego co do zasięgu. Nietrafne jest także założenie, że "przedłużenie terminu" nie jest oparte na obiektywnych kryteriach. Wprost było uwarunkowane stanem obiektywnym. Stanowisko Sądu I instancji godzi w równość ograniczeń wynikających ze stanu epidemii czy zagrożenia epidemicznego, które dotykają tak osób fizycznych będących stronami postępowania, jak i osób będących pracownikami organu administracji publicznej. W skrajnych przypadkach jest to oczekiwanie, by pracownicy KNF, mimo stanu zagrożenia lub epidemii, prowadzili postępowanie bez przerwy i by w ustawowym terminie Komisja wydała decyzję. Oczekiwanie to godzi w konstytucyjnie chronione wartości podstawowe, takie jak życie i zdrowie ludzkie. Założenie to narusza równość środków działania. Chroni stronę postepowania (przed negatywnym wpływem na jej sytuację, jak podnosi WSA), natomiast pozbawia organ nadzoru możliwości realnego i skutecznego działania, w tym podjęcia decyzji.
21. Przepis art. 31za ust. 2 ustawy covid, do której także w skardze kasacyjnej odniósł się Skarżący kasacyjnie Organ, jak też WSA w kontrolowanym orzeczeniu, jest ograniczony zakresowo. Odnosi się wyłącznie do spraw administracyjnych należących do właściwości KNF, a nadto tylko do tych, do których w zakresie biegu terminu przedawnienia mają zastosowanie art. 189g § 1 i § 3 k.p.a., czyli kodeksowe przepisy regulujące kolejno przedawnienie nałożenia kary oraz przedawnienie egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. Z treści art. 189a § 2 k.p.a. wynika jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej (pkt 3) przepisów działu IVA ("Administracyjne kary pieniężne") w tym zakresie nie stosuje się. Rację ma zatem Skarżący kasacyjnie Organ, że przepis art. 31za ust. 2 ustawy covid ma zastosowanie tylko do tych administracyjnych kar pieniężnych nakładanych lub wymierzanych przez KNF, których terminy przedawnienia nakładania oraz egzekucji kar – z braku przepisów odrębnych – reguluje wyłącznie k.p.a. Podkreślić jednak należy, że jeśli przepisy odrębne regulują problem terminów przedawnienia nakładania lub egzekucji kar, norma art. 31za ust. 2 ustawy covid nie znajduje zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że przepis art. 31za ust. 2 ustawy covid jest swoistym superfluum ustawowym. W stosunku do regulacji art. 31za ust. 1 ustawy covid przepis ten spełnia wyłącznie funkcję dookreślającą. Objęty nim zakres regulacji mieści się już bowiem w normie art. 31za ust. 1 ustawy covid. Termin wskazany w ust. 2, czyli "termin przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego" jest już objęty tym fragmentem art. 31za ust. 1 ustawy covid, który wynika ze sformułowania "terminów przewidzianych do wydania decyzji...". WSA zatem dokonał niewłaściwej wykładni art. 31za ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy covid.
22. Obowiązujący od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., przepis art. 15zzs ustawy covid, na który także nieprawidłowo powołuje się WSA przyjmował, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w określonych postępowaniach nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W regulacji tej wymieniono dziewięć rodzajów dookreślonych postępowań, a nadto wprowadzono normę uzupełniającą (o brzmieniu: "w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw"), nadającą całemu unormowaniu wymiar bardzo szeroki. Charakterystycznym elementem norm wynikających z art. 15zzs ustawy covid jest jednoznaczne odniesienie tej regulacji wyłącznie do biegu terminów procesowych i sądowych. Przepis nie miał zatem zastosowania do terminów prawa materialnego, w tym także terminów przedawnienia, niezależnie od podstawy prawnej, z której taki termin wynika. Stąd też zarzut jego naruszenia jest uprawniony.
23. W konsekwencji zatem za nieprawidłowe uznać należy zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c w zw. z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, poprzez przyjęcie, że upłynął wskazany w tym przepisie dwuletni termin przedawnienia do nałożenia kary na Skarżącego, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 31za ust. 1 ustawy covid, od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 8 października 2020 r. (do wysłania pisma do Skarżącego przez KNF), termin przedawnienia wskazany w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed KNF uległ zawieszeniu, w związku z tym sankcja przedawnienia wskazana w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie nie znalazła zastosowania w postępowaniu w stosunku do Skarżącego, gdyż termin przedawnienia wskazany w tym przepisie nie upłynął w chwili wydawania decyzji. Tym samym także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie poprzez uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego także należało uznać za zasadny. W tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, z uwagi na zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowiły konsekwencję naruszenia norm prawa materialnego, stąd zarzuty ich naruszenia uznać należało za uzasadnione.
24. Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie przedawnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z zastrzeżeniem związania sformułowanymi wyżej wytycznymi interpretacyjnymi (art. 190 p.p.s.a.). Stwierdzone uchybienia - stosownie do poczynionych wyżej rozważań, Sąd I instancji zobowiązany będzie usunąć po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozpoznać sprawę ze skargi Skarżącego.
25. Z tych wszystkich względów - skoro zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uznać należało za usprawiedliwiony - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
26. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl