II GSK 3705/17

II GSK 3705/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wilk
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 563/17 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2017-09-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 133, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 24 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 53 ust. 1, art. 53 ust. 4 lit. a
Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu
Dz.U. 2017 poz 1460
art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 4, 7, 9, art. 56 ust. 2, art. 58 ust. 3, art. 60, art. 67
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1364
par. 7 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowanie  dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt III SA/Po 563/17 w sprawie ze skargi Gminy A. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz Gminy A. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 563/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy A. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Gmina A. (dalej: wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]".
Pismem z [...] lutego 2017 r. wnioskodawca został poinformowany o pozytywnej ocenie wniosku w związku z przeprowadzoną oceną strategiczną wniosku o dofinansowanie, który znalazł się na pierwszym miejscu listy rankingowej.
Pismem z [...] marca 2017 r. Gmina A. została wezwana do skorygowania formularza wniosku o dofinansowanie oraz uzupełnienia lub skorygowania załączników w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, zgodnie z załączonymi w piśmie uwagami. Wnioskodawca został wezwany w zakresie uwag ogólnych do Projektu m.in. do:
a) ponownego zweryfikowania, czy Projekt podlega zasadom dotyczącym pomocy publicznej poprzez ponowną analizę przedsięwzięcia pod kątem spełniania przez Projekt przesłanek występowania pomocy publicznej, w związku z przeznaczeniem części powierzchni m.in. na wynajem (kawiarnia wraz z pomieszczeniami gospodarczymi kawiarni);
b) zweryfikowania danych pod kątem występowania w Projekcie powierzchni niezwiązanej z działalnością kulturalną i wskazania metodologii wyliczenia procentowego udziału całkowitej powierzchni pozakulturalnej w całkowitej powierzchni budynku;
Wnioskodawca został wezwany w zakresie uwag do Studium Wykonalności Projektu m.in. do:
a) w części opisowej: usunięcia rozbieżności pomiędzy Studium a wnioskiem w zakresie kwot dotyczących finansowania inwestycji;
b) w części obliczeniowej: wyjaśnienia niezgodności pomiędzy punktem 5.1.1 wniosku o dofinansowanie a Studium w zakresie kosztów niekwaiifikowalnych i całkowitych wydatków ponoszonych w związku z realizacją projektu;
c) w części obliczeniowej: wyjaśnienia niezgodności wysokości kosztów kwalifikowanych przedstawionych w Studium z wartością wskazaną we wniosku.
Pismem z [...] marca 2017 r. wnioskodawca złożył listę korekt i odniósł się do stwierdzonych braków, w tym wskazał, że:
1. w projekcie występuje pomoc publiczna i skorygował pkt 2.2 oraz tabelę 5.1.1 wniosku;
2. projekt został zweryfikowany pod kątem występowania powierzchni niezwiązanej z działalnością kulturalną. Skarżący przedstawił przyjętą metodologię obliczeń;
3. zastosowana metodologia wynika z dokumentacji projektowo-kosztorysowej;
4. skorygowany został pkt 5.1.1. wniosku poprzez przeniesienie kosztów promocji projektu do kosztów promocyjnych niekwalifikowalnych.
Pismem z [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawca został poinformowany, że wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryteriów formalnych:
- nr 13 Prawidłowa kwalifikowalność kosztów,
- nr 15 Analiza pomocy publicznej – zgodność z odpowiednim programem pomocowym,
- nr 16 Prawidłowo przygotowane Studium wykonalności/biznes plan (w tym prawidłowo wykonane obliczenia) oraz
- nr 21 Spójność informacji zawartych w dokumentacji projektowej.
Orzeczeniem z [...] lipca 2017 r. Komisja Odwoławcza IZ WRPO orzekła o nieuwzględnieniu protestu wnioskodawcy od powyższej oceny.
Zdaniem organu wnioskodawca błędnie założył, że chodniki i tarasy to powierzchnie przeznaczone na cele kulturalne, podczas gdy chodniki wokół budynku nie spełniały funkcji kulturalnej, a komunikacyjną, i nie stanowią kosztów kwalifikowalnych. Ponieważ budynek Pałacu wykorzystywany jest tak na cele związane z kulturą, jak na cele niezwiązane z kulturą, to również chodniki i tarasy pełnią dwojakie funkcje. Według wyliczeń Komisji, powierzchnia przeznaczona na działalność pozakulturalną wynosi powyżej 20% powierzchni obiektu, tak więc nie jest spełniony warunek § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2010 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1364; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w zw. z art. 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/14 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 187, str. 1 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 651/14). Organ stwierdził również niespójność danych wskazanych w metodologii wyliczenia powierzchni oraz Studium Wykonalności z załączonym projektem budowlanym, ale zgodził się z argumentem, że wnioskodawca przypisał w dokumentacji projektowej funkcje dla pozostałej powierzchni budynku.
W świetle ustaleń Komisji Odwoławczej, ocena projektu pod względem zgodności z kryteriami nr 13, nr 15, nr 21 została przeprowadzona w sposób właściwy. Za zasadny uznano natomiast protest w zakresie kryterium nr 16.
WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą ocenę.
Sąd odniósł się do zarzutu, że w treści orzeczenia nie wskazano osób biorący udział w rozstrzyganiu protestu ani czy w rozpoznawaniu protestu brały udział osoby, które były zaangażowane w ocenę projektu. Stwierdził, że do strony skarżącej został przesłany jedynie odpis orzeczenia, jakie zostało podjęte przez Komisję Odwoławczą, podpisany przez przewodniczącego Komisji M. D.. Natomiast pozostałe osoby nie zostały wyraźnie wskazane w treści odpisu orzeczenia, ale ich podpisy powinny znajdować się pod oryginałem orzeczenia wydanego przez Komisję Odwoławczą. W tym zakresie wnioskodawca dysponował i dysponuje możliwością zwrócenia się do organu administracji o wskazanie osób, jakie brały udział w rozpoznawaniu złożonego protestu, aby zweryfikować, czy były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Zdaniem WSA brak takiego działania ze strony wnioskodawcy czyni zarzut przedwczesnym wobec braku podjęcia należnego działania przez wnioskodawcę. Niemniej kwestia ta została wyjaśniona na rozprawie przed Sądem. Zgodnie bowiem z oświadczeniem pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy, osoby oceniające przedmiotowy projekt nie brały udziału w rozpatrywaniu protestu. Wobec tego Sąd uznał zarzut za niezasadny.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) w związku z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w ten sposób że w orzeczeniu Komisji Odwoławczej nie było jakiegokolwiek uzasadnienia niespełnienia przez wniosek kryterium formalnego numer 15 Analiza pomocy publicznej – zgodność z odpowiednim programem pomocowym.
WSA uznał, że Komisja Odwoławcza przywołała treść kryterium nr 15 oraz treść art. 53, pkt. 4, lit. a rozporządzenia 651/2014. Wyjaśniła, że z przedstawionych informacji wynika, że powierzchnia pomieszczeń niezwiązanych z celami kulturalnymi przekracza 20% powierzchni budynku (zgodnie z zakresem projektu), a zatem projekt nie spełniał zapisów w zakresie udzielania pomocy publicznej na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego. Organ wyjaśnił, że powierzchnię chodników należało wyliczyć proporcjonalnie na część kulturalną i poza kulturalną, aby prawidłowo dokonać kwalifikacji wydatków. Tym samym, skoro włączono całą infrastrukturę komunikacyjną do głównego przedmiotu projektu, zostały zaburzone właściwe proporcje i wyliczenia wydatków niezbędnych do realizacji projektu zostały zawyżone. Tak więc nieprawidłowo dokonano kwalifikowalności wydatków. W tym względzie Sąd zgodził się ze skarżącym, że Komisja Odwoławcza, pomimo opisania stanu faktycznego, z którego wynikało naruszenie obowiązujących regulacji w zakresie odnoszącym się do wymogów stawianych przez art. 53 pkt. 4 lit. a rozporządzenia 651/2014, nie wskazała wyraźnie na naruszenie wymogów określonych w ramach kryterium nr 15. Niemniej uzasadnienie w tym zakresie zostało w orzeczeniu zawarte.
WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez:
- brak wezwania do skorygowania wniosku w zakresie załącznika w postaci projektu budowlano-wykonawczego w sytuacji rozbieżności danych wskazanych w metodologii wyliczenia powierzchni, zawartych we wniosku oraz Studium Wykonalności, z treścią załączonego do wniosku projektu;
- sporządzenie wezwania do korekty wniosku w sposób nierzetelny, z pominięciem informacji o rozbieżności danych wskazanych w metodologii wyliczenia powierzchni, zawartych we wniosku oraz Studium Wykonalności, wynikającej z omyłkowego załączenia do wniosku projektu budowlano-wykonawczego w wersji pierwotnej, a nie projektu budowlano-wykonawczego zamiennego;
- wprowadzanie skarżącego w błąd przy udzielaniu odpowiedzi na pytania zadawane IZ WRPO na etapie przygotowywania dokumentacji aplikacyjnej.
Sąd nie stwierdził, że organ naruszył art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w trakcie prowadzenia postępowania konkursowego z wniosku skarżącej gminy. Wezwanie wystosowane do wnioskodawcy dotyczyło wyjaśnienia nieścisłości ujawnionych przez organ prowadzący postępowanie konkursowe. W tym względzie to na wnioskodawcy ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których powstały wspomniane nieścisłości i przedłożenia wszystkich dokumentów wyjaśniających sytuację w sposób korzystny dla wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie. Sąd uznał, że nie można czynić zarzutu organowi administracji, że nie podjął czynności niezbędnych do wywiedzenia okoliczności korzystnych do strony zainteresowanej uzyskaniem pomocy finansowej ze środków publicznych. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w wezwaniu do korekty złożonego wniosku o dofinansowanie organ pominął informacje o rozbieżności danych niezbędnych do wyliczenia powierzchni przedmiotowych nieruchomości, jakie zostały zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz w Studium Wykonalności. W tym przedmiocie to wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie powinien złożyć dokumentację konkursową, która pozostaje ze sobą wewnętrznie spójna. Natomiast w przypadku rozpoznawanym wnioskodawca sam przyznał, że omyłkowo załączył do wniosku projekt budowlano-wykonawczy w wersji pierwotnej, a nie projekt budowlano-wykonawczy zamienny. Brak należytej staranności obciąża zatem wnioskodawcę, a nie organ administracji.
W zakresie wprowadzenia strony w błąd, WSA stwierdził, że organ wyjaśniał, że pytania zadawane przez gminę wymagały uzgodnień w przedmiocie interpretacji obowiązujących regulacji. Nie naruszyło to w żaden sposób zasady równości, gdyż wszyscy potencjalni wnioskodawcy znajdowali się w takiej sytuacji ze względu na ogłoszenie takich samych dokumentów konkursowych dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców. Za inną kwestią Sąd uznał precyzyjność ogłoszonych dokumentów konkursowych, która powinna być wyjaśniona znacznie wcześniej przed ogłoszeniem samego konkursu. Niemniej jednak takie działanie organów administracji nie stanowiło naruszenia zasad równości wszystkich potencjalnych wnioskodawców. W tym względzie działanie organów administracji mogło jednak budzić u wnioskodawców poczucie braku pewności obowiązujących reguł konkursowych, które nie zostały wystarczająco precyzyjnie przygotowane, co wymagało ich wyjaśnienia w trakcie interpretacji regulacji podejmowanej w przypadku oceny wniosku konkursowego.
Sąd zgodził się z Komisją Odwoławczą, że nie cała powierzchnia obiektu, jak i otoczenia obiektu, będzie wykorzystywana na cele kulturalne. Chodniki nie spełniają funkcji kulturalnej, a komunikacyjną. Kawiarnia z niezbędnym zapleczem również nie ma na celu zaspokojenia potrzeb kulturalnych mieszkańców regionu. WSA nie uznał powierzchni zajmowanej przez [...] Szkołę Muzyczną za powierzchnię typowo związaną za działalność kulturalną, gdyż pełni ona funkcje edukacyjne. Sala bilardowa oraz tarasy pełnią funkcję rekreacyjną. Zdaniem WSA, skarżąca nie wyjaśniła, że którakolwiek z wymienionych powierzchni będzie wykorzystywana na cele kulturalne, przez co została wezwana do wyjaśnienia spornych kwestii. Nadto w treści złożonego wniosku pojawiły się rozbieżności co do powierzchni konkretnych pomieszczeń, bowiem inne one były we wniosku, inne wynikały z załącznika, jakim był projekt budowlano-wykonawczy. Z tych też względów skarżąca wezwana została do skorygowania wniosku.
Zdaniem WSA skarżąca, odpowiadając na wezwanie organu, nie przypisała funkcji dla części powierzchni budynku (modelarnia, atelier fotograficzne, ciemnia sala bilardowa, kaplica, sala plastyki) i już tym samym słusznym było uznanie, że wezwanie w tym zakresie pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca wskazała, że było to wynikiem omyłki, bowiem wraz z wnioskiem złożyła projekt budowlano-wykonawczy zamiast projektu zamiennego i stąd wynikają wymienione przez organ powierzchnie o nieprzypisanej przez skarżącą funkcji. Niemniej, WSA uznał, że wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie powinien złożyć dokumentację konkursową, która pozostaje ze sobą wewnętrznie spójna, zaś przedmiotowy projekt budowlano-
-wykonawczy stanowił całość dokumentacji konkursowej.
Sąd podzielił więc stanowisko organu, że sama powierzchnia pomieszczeń niezwiązanych z kulturą przekracza 20% powierzchni budynku, co już dyskwalifikuje projekt, bowiem nie wpisuje się w obszar przedmiotowego wsparcia w oparciu o 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 651/2014.
Zdaniem WSA skoro koszty kwalifikowane są kosztami niezbędnymi do realizacji projektu, to oznacza, że muszą – zgodnie z Wytycznymi RPO – być wydatkami niezbędnymi do realizacji projektu. Sam projekt dotyczył restauracji i rewitalizacji Pałacu w J., więc w pierwszej kolejności należało uznać za kwalifikowane koszty niezbędne, związane w omawianej sprawie z kulturą, czyli bezpośrednio z pomieszczeniami przeznaczonymi na cele kulturalne, w których ta działalność kulturalna będzie się odbywać. Kolejną kwestią była kwalifikacja uznania w ramach szerszej infrastruktury tzw. ciągów komunikacyjnych czy też tarasów.
W ocenie Sądu Komisja Odwoławcza zasadnie uznała, że cała powierzchnia drugiej kondygnacji pałacu w J., która jest wynajmowana przez wnioskodawcę, nie mogła zostać wliczona do powierzchni związanej z działalnością kulturalną. W konsekwencji powierzchnia chodników i tarasów oraz ciągów komunikacyjnych i innych pomieszczeń na kondygnacjach, na których znajdują się pomieszczenia wynajmowane oraz zajmowane przez rozmaite instytucje edukacyjne powinna zostać proporcjonalnie podzielona pomiędzy powierzchnię służąca celom kulturalnym i innym celom. Zastosowana przy tym przez organ metodologia wyliczenia zdaniem WSA jest prawidłowa. Zasadne bowiem było twierdzenie organu, że należało obliczyć procent powierzchni przeznaczonej na działalność kulturalną proporcjonalnie do powierzchni kulturalnej budynku w stosunku do całkowitej powierzchni obiektu. Taki sposób określenia powierzchni pełniącej funkcje związane z działalności kulturalną nie został wprost zapisany w dokumentacji konkursowej skierowanej do wnioskodawców. Sąd zauważył jednak, że powyższe nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż Gmina wskutek własnej omyłki (dołączony jako załącznik wniosku zły projekt) nie usunęła rozbieżności na skutek wezwania organu, co doprowadziło do uznania przez organ, że powierzchnia pomieszczeń niezwiązanych z kulturą przekracza 20% powierzchni budynku, co już dyskwalifikowało projekt bowiem nie wpisywał się w obszar przedmiotowego wsparcia w oparciu o art. 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 651/2014.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Komisję art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrażającej poprzez brak określenia metodologii obliczania powierzchni przestrzeni wykorzystywanej do celów związanych z kulturą w Regulaminie Konkursu oraz innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosków w konkursie.
WSA stwierdził, że wnioskodawca powinien uwzględnić oprócz kryteriów oceny projektu również obowiązujące regulacje dotyczące pomocy publicznej. W momencie złożenia wniosku nie zostało jednak uwzględnione w złożonej dokumentacji, że skarżąca korzysta z pomocy publicznej, a na skutek wezwania skierowanego przez organ do wnioskodawcy, przedłożona dokumentacja nie została należycie skorygowana. Wnioskodawca nie uwzględnił treści przepisu art. 53 ust 4 rozporządzenia 651/14, które znajduje bezpośrednie zastosowanie w polskim systemie prawnym. Wnioskodawca nie posłużył się zatem należycie algorytmem czasu wykorzystywania infrastruktury na cele kulturalne. W takiej sytuacji w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie posługiwano się informacjami przekazanymi przez stronę aplikującą o dofinansowanie, tj. danymi dotyczącymi przestrzeni obiektu, jaką wnioskodawca wskazał i jaka z założenia jest wykorzystywana na działalność kulturalną. W ocenie WSA nie było zadaniem organu poszukiwanie dowodów i dokonywanie ustaleń w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi, kwestia wykazania, według jakiego algorytmu organ dokonał przeliczenia procentowego udziału powierzchni infrastruktury wykorzystywanej na cele kultury została wyjaśniona w orzeczeniu stanowiącym rozstrzygnięcie protestu. Obliczenie przyjęte przez Komisję odwoławczą, zdaniem WSA, jest uzasadnione z uwagi na treść samego przepisu art. 53 rozporządzenia nr 651/14 i powinno być traktowane jako powszechnie stosowana i akceptowana metodyka związaną z realizacją projektów dofinansowanych ze środków europejskich. Sąd I instancji wskazał, że mimo to wspomniana metodyka powinna jednak zostać wyraźnie zaakcentowana w dokumentacji konkursowej upublicznionej w momencie ogłoszenia konkursu dla zwiększenia pewności regulacji obowiązujących wnioskodawców. Szczególnie, że wskazane przepisy prawa unijnego nie określają wprost, jak należy obliczać powierzchnię nieruchomości w ramach składanych wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych. W tym zakresie WSA zgodził się ze skarżącą, że sposób określania powierzchni obiektu i infrastruktury, które mogą stanowić koszt kwalifikowany, rzeczywiście nie wynika wprost ani z rozporządzenia 651/2014, ani z rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a także nie została wyraźnie określona przez IZ WRPO w Wytycznych Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 2014-2020 oraz Regulaminie Konkursu i załącznikach do niego. Niemniej, Sąd zwrócił uwagę na to, że ta kwestia w omawianej sprawie nie miała wpływu na wynik postępowania, bowiem to strona skarżąca złożyła wniosek niespójny i rozbieżności nie usunęła pomimo wezwania organu, co musiało skutkować jego negatywną oceną.
Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 53 ust. 4 a Rozporządzenia 651/2014 w zw. z § 7 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Regulaminem Konkursu poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie powierzchni chodników, tarasów i korytarzy do powierzchni wykorzystywanych do celów związanych z kulturą, wyłącznie w części oraz niezakwalifikowanie kosztów związanych z chodnikami do kosztów kwalifikowalnych.
WSA podał informacje wynikające ze skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy i uznał, że wskazane niespójności powstały po złożeniu korekty dokumentacji, przez co IZ WRPO nie mogła wezwać wnioskodawcę do wniesienia kolejnych poprawek w złożonym wniosku konkursowym i jego załącznikach poprzez wystosowanie kolejnego pisma o korektę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przedstawienie przebiegu postępowania, bez przytoczenia i oceny stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd,
- sprzeczność ustaleń stanu faktycznego sprawy z zebranym materiałem dowodowym poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie przypisał funkcji dla części powierzchni budynku (modelarnia, atelier fotograficzne, ciemnia sala bilardowa, kaplica, sala plastyki) w sytuacji, gdy z zaskarżonego orzeczenia IZ WRPO wynika, że Komisja Odwoławcza IZ WRPO przychyliła się do wyjaśnień wnioskodawcy, zawartych w liście korekt, iż przypisał w dokumentacji projektowej funkcje dla pozostałej (innej niż kawiarnia i [...] Szkoła Muzyczna) powierzchni budynku;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej polegające na niewskazaniu w treści orzeczenia osób biorących udział w rozstrzygnięciu protestu, co uniemożliwiło kontrolę, czy w rozpatrywaniu protestu brały udział osoby, które były zaangażowane w ocenę Projektu;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niezawarcie w zaskarżonym orzeczeniu jakiegokolwiek uzasadnienia niespełnienia przez wniosek kryterium formalnego numer 15;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lite w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez:
i. brak wezwania skarżącego do skorygowania wniosku w zakresie załącznika w postaci projektu budowlano-wykonawczego w sytuacji ujawnionej na etapie formalnej weryfikacji wniosku rozbieżności danych wskazanych w metodologii wyliczenia powierzchni, zawartych we wniosku oraz Studium Wykonalności, z treścią załączonego do wniosku projektu;
ii. sporządzenie wezwania do korekty wniosku w sposób nierzetelny, z pominięciem informacji o rozbieżności danych wskazanych w metodologii wyliczenia powierzchni, zawartych we wniosku oraz Studium Wykonalności, wynikającej z omyłkowego załączenia do wniosku projektu budowlano-wykonawczego w wersji pierwotnej, a nie projektu budowlano-wykonawczego zamiennego;
iii. poprzez wprowadzanie Skarżącego w błąd przy udzielaniu odpowiedzi na pytania zadawane IZ WRPO na etapie przygotowywania dokumentacji aplikacyjnej.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przesądziły o negatywnej ocenie wniosku Skarżącego z powodu niespełnienia kryteriów formalnych i legły u podstaw odmowy dofinansowania realizacji projektu.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 53 ust. 4a rozporządzenia nr 651/2014 poprzez błędną wykładnię pojęcia przestrzeni infrastruktury wykorzystywanej do celów związanych z kulturą polegającą na przyjęciu, że chodniki, tarasy i korytarze (powierzchnia ruchu) podlega uwzględnieniu przy określaniu powierzchni tej przestrzeni w takiej proporcji, w jakiej powierzchnia budynku wykorzystywana wyłącznie do celów związanych z kulturą, pozostaje do całej powierzchni budynku;
b) art. 53 ust. 4a rozporządzenia 651/2014 w zw. z pkt III D ust. 3a i h Regulaminu Konkursu poprzez niewłaściwą wykładnię kosztu kwalifikowanego w postaci zagospodarowania otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym;
c) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 tej ustawy poprzez brak określenia metodologii obliczania powierzchni przestrzeni wykorzystywanej do celów związanych z kulturą w Regulaminie Konkursu oraz innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosków w Konkursie;
d) art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt III D ust. 3a i h Regulaminu Konkursu poprzez:
i. niejasne zdefiniowanie kryterium w postaci: kosztów robót budowlanych i materiałów w zakresie rozbudowy, przebudowy, konserwacji, rewitalizacji, renowacji, rewaloryzacji, restauracji, zachowania, a także adaptacji obiektów na cele kulturalne i zagospodarowania otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym (pkt III D ust. 3a Regulaminu Konkursu), a także kosztów zagospodarowania otoczenia obiektów objętych projektem (jako element szerszego projektu infrastrukturalnego) – pkt III D ust. 3h Regulaminu Konkursu, które uniemożliwiało prawidłowe odczytanie istoty tych kryteriów, skutkujące dowolną oceną Projektu;
ii. nieokreślenie w Regulaminie Konkursu, ani innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosku, metodologii obliczania powierzchni w przypadku obiektów "mieszanych" łączących funkcję kulturalną i pozakulturalną, wraz z częściami wspólnymi obiektu oraz jego otoczeniem, a następnie opieranie się na nieujawnionej skarżącemu metodologii przy dokonywaniu oceny wniosku;
e) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 53 ust. 4 a rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie powierzchni chodników, tarasów i korytarzy do powierzchni wykorzystywanych do celów związanych z kulturą, wyłącznie w części;
f) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt III D ust. 3a i h Regulaminu Konkursu poprzez niezakwalifikowanie kosztów związanych z chodnikami do kosztów kwalifikowanych w sytuacji, gdy wskazany wyżej punkt Regulaminu przewidywał kwalifikowalność wydatków związanych z zagospodarowaniem otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna skarżącej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpozna obie grupy zarzutów kasacyjnych.
Jednak w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na niewłaściwym skonstruowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przedstawienie przebiegu postępowania bez przytoczenia i oceny stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA oraz na sprzeczności ustaleń stanu faktycznego sprawy z zebranym materiałem dowodowym.
Zarzut ten nie jest trafny.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, NSA podniósł, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., wówczas gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną, jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Podkreślenia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się zarzucanymi mu brakami, ponieważ Sąd I instancji w sposób dostateczny i logiczny wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia.
Treść pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem stanowiska Zarządu Województwa Wielkopolskiego zawartego w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. w zakresie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach WRPO, stwierdził, że ocena ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do wykładni pojęcia przestrzeni infrastruktury wykorzystywanej do celów związanych z kulturą, o której mowa w art. 53 ust. 4a rozporządzenia nr 651/2014 oraz wykładni kosztu kwalifikowalnego w postaci zagospodarowania otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym.
W konsekwencji WSA przyjął, że skarżąca Gmina błędnie zaliczyła chodniki i tarasy do powierzchnie przeznaczonych na cele kulturalne, co doprowadziło do wadliwego zakwalifikowania ciągów komunikacyjnych do powierzchni stanowiącej koszty kwalifikowalne. Sąd I instancji zgodził się z organem, że skoro budynek Pałacu wykorzystywany jest zarówno na cele związane z kulturą, jak i na cele niezwiązane z kulturą, to również chodniki i tarasy pełnią dwojakie funkcje. Według wyliczeń IZ WRPO, powierzchnia przeznaczona na działalność pozakulturalną wynosi powyżej 20% powierzchni obiektu, tak więc nie jest spełniony warunek § 7 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 53 ust. 4 lit. a ustawy wdrożeniowej.
Poza tym Sąd I instancji uznał, że brak metodologii sposobu określenia powierzchni obiektu i infrastruktury branej pod uwagę przy ustalaniu kwalifikowalności kosztów w regulaminie konkursu nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu, gdyż "zastosowana (...) przez organ metodologia wyliczenia (...) jest prawidłowa".
Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie ww. przepisów prawa daje podstawy, aby stwierdzić, że jest ono błędne.
Zauważyć trzeba, że IZ WRPO zarzuciła skarżącej Gminie błędne sporządzenie metodologii wyliczenia procentowego udziału całkowitej powierzchni przeznaczonej na kulturę w całkowitej powierzchni budynku. Jednocześnie organ nie wskazał, w oparciu o jaką regulację prawną należy to wyliczyć.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że sposób określania powierzchni obiektu i infrastruktury, które mogą stanowić koszt kwalifikowany, nie został określony w Wytycznych Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 2014-2020 oraz Regulaminie Konkursu i załącznikach do niego. Pomimo tego, że żaden ze wskazanych wyżej dokumentów nie określał przyjętej przez organ metodologii, że powierzchnia tarasów, korytarzy oraz chodników, które stanowią część infrastruktury przeznaczonej na cele kulturalne, nie może być w całości zakwalifikowana do całkowitej powierzchni obiektu, a jedynie proporcjonalnie w stosunku do powierzchni kulturalnej budynku w stosunku do całkowitej powierzchni budynku, Sąd I instancji nie wywiódł z tego prawidłowych wniosków.
Na wstępie podnieść należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zacytowany przepis formułuje reguły przeprowadzania naboru wniosków (konkursu), mające charakter ogólnych i fundamentalnych zasad prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach, bez możliwości odstępstwa od nich. Zasady te mają bowiem zapewnić gwarancję praw procesowych strony, ubiegającej się o wsparcie realizacji zgłoszonego przez nią projektu.
Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiano żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).
Ocenę realizacji zachowania wymienionych w tym przepisie zasad postępowania, należy przede wszystkim badać pod kątem zachowania warunków konkursu, które określa Regulamin konkursu. Stanowi o tym art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. W myśl ust. 2 tego przepisu regulamin konkursu określa w szczególności: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu (pkt 9). Jest to więc kluczowy dokument, który w sposób szeroki i dokładny określa warunki i zasady przeprowadzanego konkursu.
Dodać trzeba, że z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej wynika, że regulamin konkursu ma charakter wiążący zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym. Określone w regulaminie kryteria wyboru projektów powinny być przy tym określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.
Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy znajdującym poparcie w orzecznictwie, że jeżeli użyte w treści kryteriów wyboru pojęcia dają przestrzeń do interpretacji, to stan taki stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości, gdyż reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, a standardom tym nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących lub na tyle nieostre, że właśnie ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiano żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tym bardziej uzasadniony jest zatem zarzut sformułowany w punktach 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej, że brak metodologii obliczania powierzchni, w przypadku gdy obiekty spełniają łącznie funkcje kulturalną i pozakulturalną, narusza art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej mające istotny wpływ na wynik oceny projektu złożonego. Przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą ocena wniosku skarżącej Gminy w ramach ww. kryterium nie odpowiadała standardom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1925/17). W konsekwencji ocenę wniosku przeprowadzono w sposób naruszający ww. przepis i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, gdyż pozbawiło wnioskodawcę uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie. Nieprecyzyjny sposób określenia oceny kryterium kwalifikowalności kosztów stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji kosztów robót budowlanych i materiałów (pkt III D ust. 3a regulaminu konkursu) oraz kosztów zagospodarowania otoczenia obiektów (pkt III D ust. 3h), a tym samym doprowadziło do dowolnej oceny wniosku. Organ zastosował własną metodologie obliczania powierzchni obiektu i infrastruktury, która nie była wskazana w żadnych przepisach regulujących zasady przeprowadzania konkursu, nade wszystko w regulaminie, który – jak już kilkakrotnie wskazano wyżej – wyznacza ramy prawne postępowania konkursowego, w którym osoby zgłaszające się powinny znaleźć informacje dotyczące metodologii wyliczenia powierzchni branej pod uwagę przy ustalaniu kwalifikowalności kosztów.
Reasumując, NSA stwierdził, że wskutek nieprecyzyjnego określenia kwalifikowalności kosztów doszło do naruszenia zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad przejrzystości i rzetelności, które to zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17).
Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni zarówno pojęcia przestrzeni infrastruktury wykorzystywanej do celów związanych z kulturą wskazanego w art. 53 ust. 4a rozporządzenia 651/2014, polegającą na przyjęciu, że chodniki, tarasy i korytarze (powierzchnia ruchu) podlegają uwzględnieniu przy określaniu powierzchni tej przestrzeni w takiej proporcji, w jakiej powierzchnia budynku wykorzystywana wyłącznie do celów związanych z kulturą pozostaje do całej powierzchni budynku, jak również pojęcia kosztu kwalifikowalnego wskazanego w art. 53 ust. 4a Rozporządzenia 651/2014 w zw. z pkt III D ust. 3a i h Regulaminu Konkursu, a dotyczącego zagospodarowania otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym.
Sąd I instancji przyjął, że nie cała powierzchnia obiektu, jak i otoczenia obiektu będzie wykorzystywana na cele kulturalne. Do kosztów kwalifikowalnych nie zaliczył chodników, bowiem nie spełniają one funkcji kulturalnej, a komunikacyjną.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 Rozporządzenia 651/2014 pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i jest wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w tym artykule i w rozdziale I. Stosownie do ust. 4a przepisu, w przypadku pomocy inwestycyjnej za koszty kwalifikowane uznaje się koszty inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, w tym koszty budowy, modernizacji, nabycia, konserwacji lub poprawy infrastruktury, jeżeli w skali roku przynajmniej 80% czasu lub przestrzeni tej infrastruktury jest wykorzystywane do celów związanych z kulturą.
Z literalnego brzmienia art. 53 ust. 4a Rozporządzenia 651/2014 wynika, że kosztami kwalifikowalnymi są koszty modernizacji, konserwacji i poprawy infrastruktury, jeżeli w skali roku 80% jej przestrzeni jest wykorzystywane do celów związanych z kultura. Przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, nie cała powierzchnia obiektu, jak i otoczenia obiektu będzie wykorzystywana na cele kulturalne. W kosztach kwalifikowanych Projektu zarówno chodniki, jak i tarasy oraz korytarze przewidziane zostały do wykorzystania jako infrastruktura do celów związanych z kulturą.
Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 53 ust. 4a rozporządzenia 651/2014, akceptując stanowisko organu, że o kwalifikowalności danego kosztu stanowi spełnianie przez niego funkcji kulturalnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 53 ust. 4a Rozporządzenia 651/2014 jednoznacznie definiuje koszty kwalifikowalne pomocy na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego możliwością wykorzystywania danej części infrastruktury do celów związanych z kulturą. Wprawdzie ciągi komunikacyjne w postaci chodników, tarasów i korytarzy nie spełniają funkcji kulturalnej, ale bez wątpienia w ramach inwestycji związanej z restauracją i rewitalizacją Pałacu w J. stanowić mogą infrastrukturę wykorzystywaną do celów związanych z kulturą, zapewniając dostęp do budynku, w którym część pomieszczeń przeznaczona jest na funkcje związane z kulturą. To że wskazane chodniki, korytarze oraz tarasy mogły być wykorzystane również do innej funkcji nie przekreśla tego, że powierzchnie te stanowić mogą infrastrukturę wykorzystywaną do celów związanych z kulturą.
Wymaga podkreślenia, że potwierdzeniem ww. wykładni art. 53 ust. 3a Rozporządzenia 651/2014 jest brzmienie pkt III D ust. 3a i h Regulaminu Konkursu, zgodnie z którym przykładowe koszty kwaiifikowalne stanowią: a) koszty robót budowlanych i materiałów w zakresie rozbudowy, przebudowy, konserwacji, rewitalizacji, renowacji, rewaloryzacji, restauracji, zachowania, a także adaptacji obiektów na cele kulturalne i zagospodarowania otoczenia obiektów o charakterze kulturalnym, h) koszty zagospodarowania otoczenia obiektów objętych projektem (wyłącznie jako element szerszego projektu infrastrukturalnego).
W świetle powyższych uregulowań, zagospodarowanie otoczenia obiektów może stanowić koszt kwalifikowalny pod warunkiem, że stanowiło otoczenie obiektu o charakterze kulturalnym.
Pojęcie "przestrzeni infrastruktury wykorzystywanej do celów związanych z kulturą, zawartej w art. 53 ust. 4a" nie zostało nigdzie wyjaśnione, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie dla stwierdzenia w niniejszej sprawie, że ocena projektu skarżącej dokonana przez IZ RPO WP została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny.
IZ WRPO, a w ślad za nią Sąd I instancji, dokonały nieuprawnionej wykładni tego pojęcia, która skutkowała błędnym przyjęciem, że chodniki, tarasy i korytarze (powierzchnia ruchu) nie stanowią kosztów kwalifikowalnych Projektu.
Sytuacja taka w sposób oczywisty narusza ww. zasady sporządzania regulaminu, a w konsekwencji oceny i wyboru projektów, gdyż pełna znajomość kryteriów stosowanych przy wyborze projektu jest kluczowa dla wnioskodawców na etapie podejmowania decyzji o przystąpieniu do projektu i składania aplikacji o dofinasowanie. Organ nie może na późniejszym etapie dookreślać znaczenia opisanego uprzednio (w sposób niejasny) kryterium wyboru projektu, a w szczególności modyfikować (zawężać) znaczenia użytych pojęć na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy odczytanie ich "innego" (szerszego) znaczenia mogło być uzasadnione.
Znajomość kryteriów wyboru projektu jest kluczowa na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie złożenia wniosku o dofinansowanie, a kształt (treść) składanych wniosków (będących następstwem podjętych czy planowanych w ramach projektu przez wnioskodawcę działań) zależy właśnie od stopnia jasności sformułowania określonych przez instytucję zarządzającą kryteriów wyboru. Przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje (zarządzającą, pośredniczącą) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się nie tylko ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny, ale kryteriami, które nie były wcześniej wskazane w regulaminie konkursu. Podkreślenia wymaga również i to, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas – jako arbitralna – powinna być uznana za niezgodną z prawem. Dlatego sposób oceny projektów, zwłaszcza z punktu widzenia kryteriów nieznanych w regulaminie, musi być uznane za naruszające zasady określone w art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ustawy wdrożeniowej.
W świetle wskazanych wyżej wywodów uznać należy za uzasadniony zarzut wskazany w pkt 1 d) petitum skargi kasacyjnej. Brak metodologii wyliczenia powierzchni branej pod uwagę przy ustalaniu kwalifikowalności kosztów sprawia, że wezwanie wysłane do skarżącej Gminy o braków formalnych wniosku należy uznać za całkowicie wadliwe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać jego trafność. W myśl ww. przepisu, przy rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. W zdaniu drugim art. 60 określa, że przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) stosuje się odpowiednio. Z treści art. 67 komentowanej ustawy wynika ponadto, że w trakcie procedury odwoławczej stosuje się instytucję wyłączenia pracownika organu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zagadnienie wyłączenia pracownika instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania pozostaje też w ścisłym związku z dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wskazany wyżej przepis stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Przeprowadzenie oceny projektu dwukrotnie przez tę samą osobę będąca pracownikiem instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z powołanymi unormowaniami, w rozpatrywaniu środków odwoławczych wnoszonych w oparciu o ustawę wdrożeniową, nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek wcześniejszym etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Nie chodzi tu wyłącznie o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą jego ocenę – w tym dokonaną na etapie badania, czy projekt spełnia wymogi formalne.
Niewątpliwie zakaz przewidziany w art. 60 ustawy wdrożeniowej ma silnie gwarancyjny charakter, wobec czego należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny, obligującym sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Stąd też zagadnienie wyłączenia pracowników instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania i rozpatrujących protesty należy uznać za kluczowe podczas rozpoznawania przez wojewódzkie sądy administracyjne skarg, w których podnoszone są bezpośrednio lub pośrednio zarzuty zmierzające do wykazania, że w rozpatrywaniu protestu mogły brać udział osoby zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. W takiej sytuacji rzeczą tych sądów jest zbadanie w oparciu o treść art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a na podstawie akt sprawy, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy wdrożeniowej w zakresie ubiegania się o dofinansowanie zaangażowany był dwukrotnie pracownik organu w ocenę wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podnoszoną przez skarżącą Gminę kwestię ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 60 ustawy wdrożeniowej pracownika organu Sąd I instancji powinien w sposób definitywny rozstrzygnąć w oparciu o akta sprawy, a nie jedynie na podstawie oświadczenia pełnomocnika organ złożonego na rozprawie.
Zważyć należy, że ratio legis art. 60 ustawy wdrożeniowej służy wyeliminowaniu sytuacji, w której na ocenę projektu mógłby mieć wpływ stosunek osoby uczestniczącej uprzednio w czynnościach związanych z przygotowywaniem tego samego projektu albo jego oceną. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż wyłączenie osoby mającej związek ze sprawą od jej rozstrzygania w wyższej instancji należy do katalogu zasad sprawiedliwości proceduralnej. Instytucja wyłączenia służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20). Relację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu, były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA zapadłe w sprawach na tle tożsamej regulacji zawartej ustawie zasadach prowadzenia polityki rozwoju: z dnia 11 marca 2011 r., II GSK 268/11, LEX nr 1080087, z dnia 5 kwietnia 2013 r., II GSK 364/13, LEX nr 1310453, z dnia 13 kwietnia 2011 r., II GSK 494/11, LEX nr 1081546).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika, reprezentującego stronę również przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed NSA (360 zł).