II GSK 365/23

II GSK 365/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 758/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 11 w zw. z art. 35, 36 i 37 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 758/22 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 758/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. G. (skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy, SKO) z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna (organ pierwszej instancji), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 13.202,00 zł za zajęcie 8,05 m2 pasa drogowego ulicy J. w Olsztynie, na wysokości budynku nr [...], położonej w ciągu drogi gminnej (część działki nr [...], obr. [...]) z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., zezwalającej na korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonego stanowiska postojowego ("koperty"), wyznaczonego w zatoce postojowej i oznakowanego linią P-20, znakiem pionowym D-18a z napisem "←1 x" oraz z tabliczką o treści: "...". Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że karę nałożono przedwcześnie, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2020 r., w którym skarżący zwrócił się o przedłużenie możliwości korzystania z przedmiotowego miejsca postojowego na warunkach, jakie były przed zmianą uchwały, tj. ze stawką 0,40 zł za 1m2. Kolegium stwierdziło, że jeśli organ miał wątpliwości co do treści wniosku strony z [...] grudnia 2020 r., to obowiązany był wezwać ją do udzielenia wyjaśnień i sprecyzowania treści żądania. Ponadto, jeżeli wnioskujący oczekiwał udzielenia mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dotychczasowych warunkach (tj. z dotychczasową stawką opłaty), a organ nie mógłby mu takiego zezwolenia wydać, to winien o tym orzec merytorycznie (wydać zezwolenie bądź odmówić jego wydania).
Decyzją z [...] lutego 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2020 r., organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie ww. stanowiska postojowego na prawach wyłączności w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., na warunkach jakie były przed wprowadzeniem uchwały nr [...] Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna, tj. ze stawką 0,40 zł za 1m2 dziennie.
Decyzją z [...] marca 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 13.202,00 zł, ponieważ – pomimo upływu ważności zezwolenia, wyznaczone miejsce postojowe nadal funkcjonowało i nie zostało przywrócone do poprzedniego stanu użyteczności.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący zajmował od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 23 marca 2021 r. pas drogowy zatoki postojowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasło z dniem 31.12.2020 r. i strona nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 01.01.2021 r., ponieważ ostateczną decyzją z dnia [...].02.2022 r. odmówiono wydania stronie zezwolenia na zajęcie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Kolegium zaznaczyło, że w zezwoleniu z [...] grudnia 2019 r. w punkcie 6 zawarto pouczenie, iż z dniem upływu terminu, na jaki wydano zezwolenie, należy usunąć oznakowanie (poziome i pionowe) i przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności, a ponadto – o skutkach braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nałożona kara pieniężna jest zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz z uchwałą nr [...] Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna, która weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2020 r. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do braku spełnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego, uznając ją za niezasadną. W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w toku postępowania nie były respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 6-9 i art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, zauważając jednocześnie, że w realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący posiadał zezwolenie za zajęcie pasa drogowego przez korzystanie z miejsca postojowego na zasadzie wyłączności do 31 grudnia 2020 r. Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, że od wielu lat korzystał z ww. zastrzeżonego miejsca postojowego, które sam wybudował. W ocenie Sądu skarżący wiedział zatem, że zezwolenie jest wydawane na czas określony, a przed upływem terminu ważności zezwolenia należy wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z 6 grudnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na rok 2020. W decyzji z [...] grudnia 2019 r. został prawidłowo pouczony o terminie złożenia wniosku o nowe zezwolenie i skutkach korzystania z pasa postojowego po upływie ważności decyzji zezwalającej. W ocenie WSA, pismo organu z [...] listopada 2020 r. należało odczytywać jako dobrą wolę organu i realizację wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady informowania stron unormowanej w art. 9 k.p.a. Należycie zarządca drogi uprzedził skarżącego o zmianie obowiązujących stawek opłat, wprowadzonych uchwałą Rady Miasta Olsztyna z 26 lutego 2020 r. Uchwała ta wiąże bezwzględnie zarządcę drogi, który musi stosować stawki obowiązujące na dzień wydawania zezwolenia. Wprawdzie przed upływem ważności zezwolenia skarżący nadał w dniu 30 grudnia 2020 r. w placówce pocztowej pismo, w którym wyraził wolę przedłużenia zezwolenia, lecz wniosek ten był spóźniony (wpłynął do organu 31 grudnia 2020 r., a więc w ostatni dzień ważności zezwolenia). Aby móc kontynuować zajęcie pasa, skarżący powinien był z odpowiednim wyprzedzeniem złożyć wniosek, tak aby organ mógł go rozpatrzyć przed upływem ważności dotychczasowego zezwolenia. W niniejszej sprawie organ nie miał takiej możliwości (z powodu końca roku i następnego dnia ustawowo wolnego od pracy). Dlatego zarzucana organowi pierwszej instancji bezczynność pozostaje bez znaczenia dla oceny sytuacji skarżącego. Ponadto wniosek ten był wadliwy, ponieważ skarżący domagał się ustalenia opłaty w nieobowiązującej stawce 0,40 zł za 1 m2. Potwierdziła to decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na rok 2021, której skarżący w ogóle nie zaskarżył. Ponadto w piśmie z 18 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź Prezydenta Olsztyna na wniosek z 30 grudnia 2020 r., organ wyjaśnił skarżącemu, że nie może stosować innych stawek, niż określone w obowiązującej uchwale. Nie dysponując zgodą zarządcy drogi na dalsze zajmowanie miejsca postojowego po 31 grudnia 2020 r., skarżący działał samowolnie, na własną odpowiedzialność. W związku z tym należało uznać, że w okresie od 1 stycznia 2021 r. skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia z własnej winy, bez uiszczania należnych opłat, a więc wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustalonymi stawkami opłat, to należało zwolnić miejsce postojowe. Skarżący nie wykazał też, że zgłaszane problemy zdrowotne uniemożliwiły mu zwolnienie miejsca postojowego przez usunięcie znaków pionowych i poziomych. Skarżący nie musiał dokonywać demontażu osobiście, ale mógł wyręczyć się inną osobą. Zdaniem WSA działanie skarżącego miało charakter samowolny, a naruszenie prawa nie było znikome. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, podczas gdy okoliczności sprawy oraz interes społeczny, w tym postępowanie skarżącego zgodnie z pouczeniem organu, zakres, sposób i termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a także zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego, wskazują, iż waga naruszenia prawa jest znikoma i organ winien odstąpić od nałożenia kary poprzestając na pouczeniu skarżącego;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że:
- doszło do zajęcia pasa drogowego w ustalonej przez organ powierzchni, podczas gdy zgromadzone dowody były do tego niewystarczające z uwagi na brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali oznakowaniem pozostawionym przez skarżącego,
- do dnia 23.03.2021 r. w pasie drogowym znajdowało się oznakowanie P-20, zajmujące powierzchnię 8,05 m2, podczas gdy protokoły z 11.03.2021 i 23.03.2021 wskazują wyłącznie na istniejące oznakowanie "D-18" z napisem "<-1x" oraz tabliczką o treści: "...", a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego we wskazanym terminie i na wskazanej powierzchni;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach miejsca postojowego, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, wyjaśnienia wątpliwości organu co do zakresu pozostawionego oznakowania i jego powodów, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że kierowanie przez organ do skarżącego dalszych pism (pismo z 10.11.2020 r.) wskazujących sposób postępowania w przypadku zamiaru dalszego zajmowania miejsca postojowego na prawach wyłączności, nie spowodowało wprowadzenia skarżącego w uzasadnione błędne przekonanie o możliwości pozostawienia oznakowania miejsca postojowego do czasu rozpoznania kolejnego wniosku skarżącego, podczas gdy skarżący pozostawił część oznakowania miejsca postojowego uznając, że postępuje w zgodzie z otrzymanym pouczeniem i przepisami prawa;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał dogłębnie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności lakoniczne odniesienie się do zarzutu nie uwzględnienia znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art 189f§ 1 pkt 1 k.p.a., który to zarzut ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i świadczy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na podstawie art 151 p.p.s.a. oddalenie skargi może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu przez sąd wszechstronnej oceny badanego aktu pod względem jego zgodności z prawem;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy powinien zostać wydany wyrok uchylający decyzję organu II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art 189f § 1 k.p.a.;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy powinien zostać wydany wyrok uchylający decyzję organu II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin i wizji lokalnych przy udziale strony, a także sporządzenia opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych określających rzeczywistą powierzchnię pasa drogowego zajętą przez skarżącego;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 35, 36 i 37 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym - polegających na bezczynności organu co do rozpoznania wniosku skarżącego, braku należytego informowania skarżącego o skutkach pozostawienia oznakowania miejsca postojowego - a mających wpływ zarówno na termin (długość) naruszenia prawa (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) przez skarżącego, jak również na ocenę wagi naruszenia prawa - gdyż w przypadku odmownego załatwienia w ustawowym terminie sprawy wniosku skarżącego z 30.12.2020 r. naruszenie prawa trwało by znacznie krócej;
8. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1) i 2) oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych ż zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez brak jego zastosowania i brak skierowania do skarżącego zawiadomienia o uchybieniu terminu do dokonania usunięcia oznakowania.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy do co istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2014 r., wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Olsztynie) na okoliczność właściwości psychofizycznych skarżącego (bycia osobą niepełnosprawną bez prawa do karty parkingowej, potrzeby zapewnienia miejsca parkingowego zlokalizowanego jak najbliżej lokalu mieszkalnego).
Organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu podstawy nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy z art. 189 p.p.s.a.
Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono realizacji podstaw z art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a., dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Przeprowadzona w wyżej wskazanych granicach kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie dostarczyła podstaw do jego wzruszenia wobec stwierdzenia bezzasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały samodzielne oraz złożone zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Odnosząc się do najdalej idącego i podlegającego rozpoznaniu na wstępie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi, pomimo że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał dogłębnie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze", m.in. przez lakoniczne odniesienie się do zarzutu nieuwzględnienia znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art 189f§ 1 pkt 1 k.p.a., "który to zarzut ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i świadczy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na podstawie art 151 p.p.s.a. oddalenie skargi może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu przez sąd wszechstronnej oceny badanego aktu pod względem jego zgodności z prawem", należy podnieść, że w postaci nadanej mu przez stronę skarżącą kasacyjnie nie zasługuje on na uwzględnienie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie nie może jednak kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych Sądu a quo, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może w związku z tym odnieść zamierzonego skutku kwestionowanie w ramach powyższej podstawy kasacyjnej "lakonicznego odniesienia się do zarzutu nieuwzględnienia znikomej wagi naruszenia prawa", gdyż kwestia poziomu, zakresu i merytorycznej prawidłowości oceny powyższego zarzutu nie podlega weryfikacji w świetle tej właśnie podstawy.
Jako bezzasadne zostały również ocenione zarzuty błędnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji.
Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem (zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a.), że materiał dowodowy zebrany przez kontrolowane organy nie był wystarczający do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego co najmniej w zakresie powierzchni określonej w zaskarżonej decyzji, a do dnia 23 marca 2021 roku w spornym pasie drogowym znajdował się poziomy znak drogowy P-20 (tzw. koperta), wyznaczający stanowisko postojowe zastrzeżone dla określonego rodzaju pojazdów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził legalność zebrania i stanu materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że granice pasa drogowego oraz powierzchnia zajętej jego części zostały ustalone na podstawie urzędowej dokumentacji kartograficznej oraz geodezyjnej, w tym wydruku z odpowiedniej sekcji mapy zasadniczej (kopia z dnia 12 marca 2021 r., skala 1:500) wraz z naniesionymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, protokołów kontroli pasa drogowego z dnia: [...] stycznia 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. wraz odpowiednią dokumentacją fotograficzną, sposobem obliczenia powierzchni zajęcia, a także protokołu oględzin powierzchni zajęcia pasa drogowego (wyznaczonej granicami znaku poziomego P-20, użytkowanej jako miejsce postojowe przez skarżącego) z wykazem przyjętych do obliczenia specjalistycznego powierzchni zajęcia punktów geodezyjnych. Wobec tak zgromadzonej bazy dowodowej, której wiarygodność i moc dowodowa nie budziły wątpliwości w toku postępowania administracyjnego, jak również nie budzą jej obecnie, wskazane wyżej zarzuty kasacyjne jawią się jako oczywiście chybione. Zupełnie bezpodstawne jest w szczególności sugerowanie, że do rozstrzygnięcia sprawy były konieczne opinia biegłego geodety lub dalsze materiały kartograficzne ("mapa do celów prawnych").
Bez względu na powyższy wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z pkt. 5.2.6. oraz tabelą 5.2. załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach minimalne wymiary tzw. kopert (znaków poziomych P-20 stosowanych w celu oznaczenia stanowiska postojowego przeznaczonego do wyłącznego użytkowania przez niektórych uczestników ruchu) w przypadku ich umieszczania prostopadłego lub skośnego (jak w niniejszej sprawie) na jezdni lub chodniku wynoszą w przypadkach kątów nachylenia 45, 60 lub 90 stopni – odpowiednio w metrach: 5,0 x 3,2 (3,8 co do stanowisk przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych), 5,0 x 2,6 (3,6 co do stanowisk przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych) oraz 4,5 x 2,3 (3,6 co do stanowisk przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych). Dokonując porównania ustalonej przez kontrolowane organy powierzchni zajęcia pasa drogowego przez znak P-20, oznaczający granice stanowiska postojowego przeznaczonego do wyłącznego użytkowania skarżącego (powierzchnia 8,05 m kw.), z minimalnymi powierzchniami tych znaków (które wynikają z iloczynów ustalonych minimalnych wymiarów boku krótszego i dłuższego koperty), należy uznać, że ustalona przez organy powierzchnia zajęcia była mniejsza niż wymagana przez ww. rozporządzenie powierzchnia minimalna. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie zaakceptowały korzystną dla skarżącego, lecz nieodpowiadającą wymaganiom wynikającym z cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., powierzchnię faktycznego zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo, co nie zostało jednak dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, ustalona w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na zajęcie spornego pasa drogowego w zakresie tzw. koperty w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. powierzchnia zajęcia miała wynosić 8,43 m kw., podczas gdy skarżący dokonał w istocie jej nieuprawnionej redukcji. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, natomiast jest ona kolejnym argumentem potwierdzającym bezzasadność podniesionego zarzutu kasacyjnego. Podobnie oczywiście bezzasadne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że linie wyznaczające granice tzw. koperty (znaku poziomego P-20) nie istniały do dnia 23 marca 2021 r. w pasie drogowym, gdyż nie zostały stwierdzone w protokołach kontroli drogowej z [...] lutego 2021 r. i [...] marca 2021 r. Z treści powyższych dokumentów urzędowych nie wynika, że linie te nie istniały. W protokole z [...] lutego 2021 r. stwierdzono, że linie te nie były widoczne ze względu na zalegający śnieg, natomiast w protokole z [...] marca 2021 r. wprost stwierdzono, że "w zatoce postojowej jest wyznaczone miejsce postojowe do korzystania na prawach wyłączności".
Po drugie, jako oczywiście bezzasadny należy ocenić zarzut błędnej oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie legalności zastosowania przez organ przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. w części dotyczącej czynności oględzin ("wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach miejsca postojowego, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym"). Jak wynika z akt sprawy, skarżący był osobiście obecny w trakcie czynności oględzin w dniu [...] kwietnia 2021 r., co potwierdza protokół oględzin podpisany przez skarżącego, natomiast w odniesieniu do wcześniejszych czynności kontroli pasa drogowego trzeba uznać, że nie miały one charakteru czynności przeprowadzenia dowodów wymagających udziału stron postępowania (art. 79 § 2 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a.), natomiast dotyczące ich protokoły są dokumentami urzędowymi, które korzystają z domniemania autentyczności i wiarygodności (art. 76 § 1 k.p.a.), które z kolei nie zostało obalone w toku postępowania administracyjnego (zob. art. 76 § 3 k.p.a.).
Po trzecie, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a. przez "wadliwe przyjęcie, że kierowanie przez organ do skarżącego dalszych pism (pismo z [...].11.2020 r.) wskazujących sposób postępowania w przypadku zamiaru dalszego zajmowania miejsca postojowego na prawach wyłączności, nie spowodowało wprowadzenia skarżącego w uzasadnione błędne przekonanie o możliwości pozostawienia oznakowania miejsca postojowego do czasu rozpoznania kolejnego wniosku skarżącego, podczas gdy skarżący pozostawił część oznakowania miejsca postojowego uznając, że postępuje w zgodzie z otrzymanym pouczeniem i przepisami prawa". Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny i świadczy o zawinionej nieznajomości treści decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. W punktach 6 i 7 powyższej decyzji jasno i precyzyjnie wskazano tryb, sposób i okres wystąpienia do organu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres roczny (od dnia 1 stycznia 2021 r.), natomiast przejawem realizacji zasad ogólnych wynikających z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. było pismo organu I instancji z dnia 10 listopada 2020 r., przypominające skarżącemu o nachodzącym końcu terminu obowiązywania zezwolenia.
Po czwarte, formalnemu oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 35, 36 i 37 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez "oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym" w zakresie bezczynności, braku należytego informowania skarżącego o skutkach pozostawienia oznakowania miejsca postojowego oraz oceny wagi naruszenia prawa. Autor skargi kasacyjnej błędnie skonstruował powyższy zarzut, wskazując jako źródłowy wzorzec kontrolny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy w opisie słownym podstawy kasacyjnej podał, że przepis ten został naruszony przez wydanie wyroku oddalającego skargę, którego podstawę procesową stanowi art. 151 p.p.s.a.
Po piąte, formalnemu oddaleniu podlegają również dotknięte nieusuwalnymi błędami konstrukcyjnymi zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Po szóste, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 1) i 2) oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych ż zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych "przez brak jego zastosowania i brak skierowania do skarżącego zawiadomienia o uchybieniu terminu do dokonania usunięcia oznakowania".
Przepis art. 15zzzzzn(2) został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą z dnia [...] grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255), która weszła w życie 16 grudnia 2020 r, umożliwiając złożenie wniosku o przywrócenie uchybionych terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, po uprzednim zawiadomieniu strony o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn(2) ust. 1 i 2). Niezależnie od oceny, czy przypadający przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z powodu upływu terminu jego obowiązywania termin do złożenia wniosku o wydanie tego rodzaju zezwolenia na kolejny okres roczny mógłby zostać zaliczony do grupy terminów prawa materialnego, "od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej" lub "do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki" (art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 1 i 2), na przeszkodzie do uznania, że przepis art. 15zzzzzn(2) mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie stoi zasadnicza okoliczność, że skarżący nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o wydanie nowego zezwolenia, gdyż wniosek ten został skutecznie złożony 30 grudnia 2020 r., a więc przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia (31 grudnia 2020 r.), zgodnie z ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r.
W drugiej części procesu weryfikacji kasacyjnej ocenie poddano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez "błędne zastosowanie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma".
Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie, a pozytywna weryfikacja legalności stanowiska skarżonego organu, że waga naruszenia prawa przez stronę skarżącą kasacyjnie nie jest znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), podlega podtrzymaniu przez Sąd kasacyjny. Kontrola prawidłowości wykładni i niezastosowania względem skarżącego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy, a wyrażona ocena prawna nie narusza prawa.
Potwierdzając oraz uzupełniając uwagi interpretacyjne Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w procesie wykonywania kompetencji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. należy uwzględnić skonkretyzowane i powiązane ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej oraz stanu odpowiadającego sankcjonowanemu zachowaniu okoliczności faktyczne i prawne, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności (na tle wzorców konstytucyjnych) wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś – do zakresu (np. czasowego, przestrzennego, podmiotowego) i postaci (np. typ kwalifikowany deliktu) stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych (w sferze założonych przez prawodawcę celów lub podlegających ochronie wartości wprowadzenia określonych nakazów lub zakazów i sankcji związanych z ich naruszeniem) oraz indywidualnych cech przedmiotowych (istotność lub wpływ okoliczności niezależnych od sprawcy, przyczynienie się osób trzecich) i podmiotowych (np. umyślność, natężenie złej woli) sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23).
Uwzględniając ustalone i rozważone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności związane z naruszającym prawo i poddanym sankcji administracyjnej zachowaniem skarżącego w postaci zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (zob. art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.), nie można odmówić cechy prawidłowości wnioskowi, że waga powyższego naruszenia prawa nie jest znikoma, a o niewadliwości takiej ocenie przesądza przede wszystkim samowolna postawa skarżącego, który nie tylko wystąpił z nowym wnioskiem w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa w przedostatnim dniu terminu (30 grudnia 2020 r.) obowiązywania cyt. decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., lecz także bez podstawy prawnej żądał (zob. wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2020 r.) od organu "indywidualnego" ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego (wbrew treści aktu prawa miejscowego – odpowiedniej uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r.) oraz – pomimo udzielenia przez organ I instancji jednoznacznej odpowiedzi na powyższe żądanie w piśmie z [...] stycznia 2021 r. – nielegalnie zajmował pas drogowy aż do dnia 23 marca 2021 r.
Odnosząc się natomiast do wniosku kasacyjnego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia z dnia [...] stycznia 2014 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącego, należy stwierdzić, że wniosek ten podlegał oddaleniu jako pozbawiony znaczenia dla oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.