II GSK 362/06

II GSK 362/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grabowski
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 901/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-07
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 901/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich 1). uchyla zaskarżony wyrok 2). uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 marca 2006 r. Nr [...] 3). zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. R. kwotę 335 zł ( trzysta trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/06 oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Komisja Konkursowa powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. (zwaną dalej OIRP) do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w dniu 10 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] o uzyskaniu przez A. R. negatywnego wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską (184 punkty), przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2005 r. Krajowa Rada Radców Prawnych w dniu 17 grudnia 2005 r., podjęła uchwałę nr 479/VI/2005, w której postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie, poprzez sprostowanie z uwzględnieniem Komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań z dnia 21 grudnia 2005 r., zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi. Po dokonaniu weryfikacji wyników egzaminu i sporządzeniu z tej czynności protokołu Komisja Konkursowa uchwałą nr [...] z dnia 2 stycznia 2006 r. uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia 10 grudnia 2005 r. o negatywnym wyniku egzaminu uznając, że A. R. udzielił 190 trafnych odpowiedzi, co daje wynik pozytywny.
Zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z dnia 6 marca 2006 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich ORIP w T., dokonanemu uchwałą nr [...] Rady OIRP z dnia 31 stycznia 2006 r., podjętą na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 4 i ust. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zwanej dalej ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, jedynie Zespół ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu i tylko Zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe oraz dokonać ewentualnego ich sprostowania. Rola Komisji Konkursowej sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata, nie zaś do ustalenia prawidłowych odpowiedzi testowych. W świetle wyroku TK z dnia 18 lutego 2004 r. o sygn. P 21/02 selekcja kandydatów powinna się odbywać wyłącznie według zasad ustawowych, a organy korporacyjne nie mogą korzystać z uprawnień do samoistnego określania wymogów (jak zasady przeprowadzania konkursu, czy zasady oceniania rezultatów) stawianych kandydatom na aplikacje. Organ uznał, że uzyskany przez wnioskodawcę wynik, po zweryfikowaniu jego testu zgodnie z zasadami wskazanymi w komunikacie Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską, wynosi 188 punktów, nie uzyskał on zatem określonego w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wyniku pozytywnego (190 punktów) z egzaminu konkursowego, czyli nie spełnił określonego w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych warunku do wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku A. R. odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia 6 marca 2006 r. uznając, że skoro rozpoczął on zajęcia dla aplikantów radcowskich oraz podjął decyzje zawodowe w zaufaniu do decyzji nieostatecznej, nie posiadając statusu aplikanta radcowskiego i będąc poinformowanym o obowiązujących w tym zakresie regulacjach ustawowych, to nie można przyjąć, że podjęcie następnie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu narusza słuszny interes strony. Organ stwierdził również, że zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego i interes społeczny sprzeciwia się dokonaniu wpisu na listę aplikantów radcowskich osoby, która nie uzyskała wymaganej liczby punktów.
W skardze do WSA na decyzję z dnia 6 marca 2006 r. A. R. podniósł, że Zespół powołany został tylko do opracowania pytań testowych, nie zaś do ustalania wyniku egzaminu i ustalania, które odpowiedzi są prawidłowe. Komisja Konkursowa zgodnie z ustawą o radcach prawnych jest jedynym organem kompetentnym do przeprowadzenia egzaminu, sprawdzenia testu, oraz ustalenia i ogłoszenia wyniku. Skarżący podkreślił, że zgodnie z uchwałą Komisji Konkursowej nr [...] z dnia 2 stycznia 2006 r. złożył on egzamin z wynikiem pozytywnym (190 punktów), co oznacza, iż została spełniona przesłanka z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, od której uzależniony był wpis na listę aplikantów radcowskich. Powołał się na stanowisko Ministra Sprawiedliwości zawarte w piśmie z dnia 22 grudnia 2006 r., skierowanym do przewodniczących Komisji Konkursowych, wyrażone również w komunikacie z dnia 13 stycznia 2006 r., aby wątpliwości przy weryfikacji testu rozstrzygać na korzyść zdających. Wykonując apel organu wyższego stopnia Komisja stwierdziła nieprawidłowości w 20 pytaniach i ustaliła pozytywny wynik egzaminu złożonego przez skarżącego. Ponadto podniósł, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego sformułowania pytań egzaminacyjnych, oraz że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości stoi w sprzeczności z hasłem otwarcia zawodów prawniczych.
WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota problemu w niniejszej sprawie polega na ocenie sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez Komisję Konkursową. Na wstępie Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości był uprawniony do wniesienia sprzeciwu wobec uchwały Rady OIRP o wpisie na listę aplikantów radcowskich, co sprawiło, że jest ona nieważna od dnia podjęcia.
Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stanowiska stron. Zdaniem skarżącego, Komisja Konkursowa była odpowiedzialna za przeprowadzenie egzaminu, sprawdzenie testu oraz ustalenie i ogłoszenie wyniku egzaminu, co oznacza, że miała również prawo do sprostowania jego wyników, zaś Zespół ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy przygotowywał jedynie zestaw pytań konkursowych w formie testu wyboru. Z kolei, w ocenie Ministra Sprawiedliwości kompetencje Zespołu nie ograniczały się wyłącznie do przygotowania zestawu pytań konkursowych w formie testu wyboru, lecz również do przygotowania zestawu odpowiedzi na te pytania, zatem o wadliwości odpowiedzi na pytania testowe mógł rozstrzygać wyłącznie Zespół, a Komisje Konkursowe były w tym zakresie związane jego ustaleniami i nie miały uprawnień do samodzielnej oceny prawidłowości odpowiedzi.
W ocenie Sądu I instancji, charakter prawny Zespołu ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy oraz Komisji Konkursowych jest trudny do ustalenia w oparciu o przepisy ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ustawa nie określa precyzyjnie procedur egzaminacyjnych, a z jej przepisów nie wynika możliwość weryfikacji wyników egzaminu, jej zasad i organów uprawnionych do jej przeprowadzenia, a także trybu odwoławczego od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Przepisy te nie pozwalają więc na rozstrzygnięcie spornych kwestii wyłącznie na podstawie wykładni językowej, lecz również w oparciu o wykładnię celowościową.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw zawierał przepisy o charakterze przejściowym, które miały obowiązywać tylko w 2005 r. i podzielił stanowisko organu, że ideą przeprowadzenia konkursu, podkreśloną także w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw było (...) obiektywne i bezstronne sprawdzenie wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej. Przepisy ustawy z 2005 r. zmierzały do scentralizowania uprawnień do przygotowania pytań na egzamin konkursowy w rękach jednego podmiotu, to jest Zespołu ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy w sposób jednolity dla całego kraju. Utrzymano natomiast zdecentralizowany sposób przeprowadzenia egzaminu konkursowego, pozostawiając kompetencję w tym zakresie komisjom konkursowym, powoływanym przez rady okręgowych izb radców prawnych, których przewodniczących wyznaczał Minister Sprawiedliwości spośród swoich przedstawicieli.
W ocenie Sądu I instancji, możliwość i procedura podjęcia aktów organów samorządu zawodowego, to jest uchwały Nr 479/VI/2005 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 grudnia 2005 r. i komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań z dnia 21 grudnia 2005 r. nie zostały przewidziane w art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Z komunikatu Zespołu wynika, iż przy sprostowaniu wyników egzaminu należało uwzględnić jedynie odpowiedzi udzielone na 10 pytań, tymczasem weryfikując wyniki testu skarżącego Komisja Konkursowa dokonała weryfikacji 20 pytań.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że podmiotem uprawnionym do określenia pytań, na które odpowiedzi powinny ulec weryfikacji, był wyłącznie Zespół ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską, oraz że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane przez Zespół. Objęcie weryfikacją przez Komisję Kwalifikacyjną odpowiedzi na pytania nie zaliczone do niewłaściwych przez Zespół było złamaniem zasad weryfikacji. Z treści art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw wynika bowiem założenie rozdzielenia funkcji przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (a więc również odpowiedzi na te pytania) od funkcji przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Pierwszą z tych funkcji powierzono Zespołowi, który miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru, jednolity w skali całego kraju. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zakładającego kompetencję w tym zakresie Komisji Konkursowych poszczególnych okręgowych izb radców prawnych, zniweczyłoby dążenie do scentralizowania ustalania pytań w jednym ręku, umożliwiające zobiektywizowane porównanie wyników egzaminu konkursowego w różnych okręgowych izbach radców prawnych oraz równość szans wszystkich zdających. Uznanie, że okręgowe izby radców prawnych zachowały uprawnienia do swobodnej weryfikacji wyników egzaminacyjnych oznacza, zdaniem Sądu, zniweczenie wyników reformy zasad naboru na aplikację radcowską, dokonanej przez ustawodawcę.
Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 10, art. 8 oraz art. 61 § 4 k.p.a. nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Minister Sprawiedliwości na podstawie przedstawionych materiałów, jedynie kontrolował sposób przeprowadzenia egzaminu. Za nietrafny Sąd uznał zarzut niezawiadomienia o wszczętym postępowaniu, gdyż skarżący w uchwale o wpisie został poinformowany o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W komunikacie Ministra Sprawiedliwości, zawartym w piśmie z dnia 22 grudnia 2005 r., skierowanym do przewodniczących komisji konkursowych, na który powołuje się skarżący, nie było zapisu uprawniającego komisje konkursowe do dokonywania wskazanych czynności odmiennie, aniżeli wynikało to z treści powołanej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana na podstawie ustawy z 1982 r. o radcach prawnych - w brzmieniu nadanym jej ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ocena działań organu oraz decyzji podjętych na podstawie powołanej ustawy, odnosi się do zgodności podjętych rozstrzygnięć z przepisami tej ustawy - mimo jej braków. Uznając, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej A. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 1, ust. 12 i ust. 27 oraz art. 10 pkt 2 b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zm.) oraz art. 331 ust. 1, art. 339 i art. 3310 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, iż Zespół ds. przygotowania pytań testowych mógł rozstrzygać o ich wadliwości, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Zarzucił także niedopatrzenie się przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ, że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez Zespół ds. przygotowywania pytań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że pogląd Sądu I instancji, iż wadliwie opracowany test mógł weryfikować jedynie jego autor, to jest Zespól ds. przygotowywania pytań, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zespół miał za zadanie ułożyć test jednokrotnego wyboru składający się z 250 pytań testowych, zaś Komisja Konkursowa miała kompetencje do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu, ustalenia i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego. Skarżący podkreślił, że ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, ani ustawa o radcach prawnych, nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i procedur eliminowania tej wadliwości.
Zdaniem skarżącego, w momencie dostrzeżenia nieprawidłowości w teście, Komisja Konkursowa była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia nieprawidłowości i rzetelnego ustalenia wyników egzaminu. Ponadto, w świetle przepisów art. 7 ust. 27 oraz art. 10 pkt 2 b ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, na podstawie których przeprowadzono egzamin konkursowy w 2005 r., Minister Sprawiedliwości nie posiadał kompetencji do merytorycznej weryfikacji wyników egzaminu. W 2005 r. Minister uprawniony był jedynie do kontrolowania treści uchwały Komisji Konkursowej, potwierdzającej uzyskanie przez kandydata wyniku pozytywnego bądź negatywnego, oraz czy przebieg egzaminu był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżący stwierdził, że z treści komunikatu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2006 r. wynika, iż mimo komunikatu Zespołu z 21 grudnia 2005 r. zmieniającego wskazanie prawidłowych odpowiedzi na 10 pytań testowych, dopuszczał on istnienie dalszych wątpliwości, co dawało możliwość działania Komisji Konkursowej. Niezależnie od wskazań Zespołu, weryfikacji podlegać powinny wszystkie pytania, które były skonstruowane błędnie. Osoby zdające egzamin nie mogą ponosić negatywnych skutków wadliwie opracowanego testu. Skarżący powołał się na pogląd WSA w Warszawie, że samo uznanie, iż Komisja Konkursowa nie miała prawa weryfikacji wyniku testu, bez wyjaśnienia zasadności wyrażonych przez nią wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyroki z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 856/06 i sygn. akt VI SA/Wa 857/06 oraz z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1141/06).
Ponadto zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości, wnosząc sprzeciw bez wcześniejszego sprawdzenia zasadności zgłoszonych przez Komisję Konkursową uwag co do 10 pytań testowych, naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., a Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do tej kwestii, naruszając tym samym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem sądowej kontroli - w ramach wniesionej skargi kasacyjnej - jest decyzja administracyjna Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 marca 2006 r. o sprzeciwie wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich. Decyzja ta, na skutek wniosku A. R., była ponownie badana przez Ministra Sprawiedliwości, który decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r. odmówił jej uchylenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji wskazujący, że podmiotem uprawnionym do weryfikacji odpowiedzi na pytania testowe przygotowane przez Zespół ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy na aplikację radcowską, był wyłącznie ten Zespół, oraz że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane przez Zespół, jako sformułowane niejednoznacznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie zasługuje na aprobatę.
W skardze kasacyjnej A. R. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1, ust. 12 i ust. 27 oraz art. 10 pkt 2 b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 331 ust. 1, art. 339 i art. 3310 ustawy o radcach prawnych. Zarzucił w związku z tym, pozbawione oparcia w przepisach prawa przyjęcie, że tylko Zespół ds. przygotowania pytań testowych mógł rozstrzygać o ich wadliwości. Zarzucił także niedopatrzenie się przez Sąd I instancji naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., który błędnie przyjął, że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez Zespół ds. przygotowywania pytań.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę na pozycję organów powołanych do przygotowania i przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską. To jest powołanego przez Krajową Radę Radców Prawnych Zespołu ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy oraz powołanej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych Komisji Konkursowej, która po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego miała ustalić wynik, jaki osiągnął kandydat. Skoro egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego, to stwierdzić należy, że wskazane organy są powołane do opracowania testu, który ma tę wiedzę sprawdzić (Zespół) i następnie oceny merytorycznej kandydata (Komisja). Działania tych organów mają zatem na celu ustalenie, czy kandydat na aplikację spełnia kryteria, od których ustawa uzależnia dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Minister Sprawiedliwości z kolei pełni w tym zakresie inną rolę. Organ ten czuwa, by proces naboru na aplikację odpowiadał wymogom obowiązującego prawa. Minister Sprawiedliwości pełni więc w omawianym zakresie rolę organu stojącego na straży interesu publicznego. Minister nie uczestniczy w procesie wyłaniania kandydatów na aplikantów, ale może sprzeciwić się wpisowi konkretnego kandydata na listę aplikantów. Może to uczynić wówczas, gdy wspomniany interes publiczny mógłby być zagrożony oraz gdy nie ma wątpliwości, że doszło do naruszenia prawa, w tym do niezgodnego z prawem działania organów prowadzących nabór na aplikację. Kontrola dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie ma niewątpliwy wpływ na prawa obywateli. Z istoty środka prawnego jakim jest sprzeciw co do wpisu na listę aplikantów radcowskich, wynika że Minister z natury rzeczy działa niejako przeciwko indywidualnym interesom kandydatów na aplikacje radcowskie.
Mając na uwadze charakter tak określonych kompetencji i cel, jakiemu ma służyć działanie organu kontrolnego (Ministra Sprawiedliwości) należy szczególnie podkreślić, że tego rodzaju rozstrzygnięcia, jak decyzje o sprzeciwie mogą być podejmowane w sytuacji jasnej co do wiedzy kandydata i muszą być oparte na niebudzących wątpliwości przesłankach.
Przy tak ukształtowanych zadaniach i funkcjach organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, aby ocenić cel i sens zajęcia stanowiska w sprawie przez Komisję Konkursową, należało odwołać się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego i na ich podstawie ocenić, czy rozstrzygnięcie organu podjęte w niniejszej sprawie nie narusza tych zasad. Rozstrzygnięcie Ministra sprawiedliwości wymaga też oceny z punktu widzenia słusznego interesu jednostki, oraz rozważenia, czy pozostaje ono w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości i zasadą zaufania do organów państwa.
Na podkreślenie zasługuje fakt, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską został przeprowadzony w dniu 10 grudnia 2005 r. na podstawie art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, który nie przewidywał trybu odwołania od wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Regułą, jaka miała być stosowana przy organizacji i przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską było opracowanie zestawu pytań przez powołany do tego Zespół i ustalenie wyników przeprowadzonego egzaminu przez Komisję Konkursową. Taki podział zadań wydaje się bezdyskusyjny w sytuacji, gdy każdy z tych organów wywiązuje się ze swojej roli. W związku jednakże z komunikatem z dnia 21 grudnia 2005 r., w którym Zespół dokonał korekty odpowiedzi na 10 spośród 250 opracowanych przez siebie pytań testowych, powstała sytuacja, która zmusiła do podjęcia stosownych (nieprzewidzianych wprost przez prawo) czynności, mających na celu zagwarantowanie rzetelnego i sprawiedliwego potraktowania kandydatów na aplikantów radcowskich. Efektem tych działań było skierowanie pisma z dnia 22 grudnia 2005 r. przez Ministra Sprawiedliwości do Przewodniczących Komisji Konkursowych, które ten konkurs przeprowadzały i wyrażony w komunikacie z dnia 13 stycznia 2006 r. apel o rozstrzyganie na korzyść uczestników konkursu wątpliwości stwierdzonych w toku weryfikowania jego wyników przez komisje egzaminacyjne. Powyższe działania prowadzą do wniosku, że w sytuacji, kiedy Zespół ds. przygotowania pytań dokonał korekty odpowiedzi na 10 pytań testowych, zajęcie stanowiska przez Komisje Konkursowe w sprawie prawidłowości odpowiedzi na pytania egzaminacyjne było wysoce pożądane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przepisów art. 7 ust. 12 - 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw wypływa wniosek, że rola Komisji Konkursowych, składających się z wykwalifikowanych prawników, nie ogranicza się, w sytuacji wystąpienia błędów w sformułowaniu pytań egzaminacyjnych i odpowiedziach traktowanych jako prawidłowe, jedynie do technicznego sprawdzania testu, ale obejmuje także (oczywiście w warunkach badanej sprawy) weryfikowanie prawidłowości odpowiedzi i reagowanie na dostrzeżone błędy.
W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 6 marca 2006 r. wydaną na podstawie przepisu art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich, dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. z dnia 31 stycznia 2006 r. uznając, że nie spełnił on określonego w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych warunku do wpisu na listę aplikantów radcowskich, gdyż uzyskany przez niego wynik, po zweryfikowaniu testu, zgodnie z zasadami wskazanymi w Komunikacie Zespołu, wynosił 188 punktów.
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w tym ustawy o radcach prawnych, uregulowała sposób przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską. Zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 12 tej ustawy rada okręgowej izby radców prawnych powołuje komisję konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Przepis art. 7 ust. 27 tej ustawy wskazuje, że w 2005 r. do przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stosuje się odpowiednio przepisy art. 331 ust. 3, art. 337 - art. 339 i art. 3310 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych. W myśl przepisu art. 339 ust. 2 test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Przepis art. 3310 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego.
Należy zauważyć - o czym była mowa - że zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i ustawa o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania takich wadliwości. Ustawy nie wskazują kto, na czyj wniosek i w jakiej formie poprawia błędnie opracowany test. Trudno natomiast zaakceptować sytuację, w której wadliwości testu, wobec braku stosownych procedur, byłyby w ogóle nieusuwalne.
WSA w Warszawie stwierdził, że orzekający w sprawie organ administracji nie może zasłaniać się niedoskonałością prawa, na podstawie którego ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Jest on zobowiązany wydać decyzję stosując m.in. takie rodzaje wykładni, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia Sądu I instancji - z założenia słuszna - doprowadziła jednak do rozstrzygnięcia zakładającego, że wspomniane wady normatywne wywołują skutek negatywny dla obywatela. Innymi słowy WSA w Warszawie doszedł do wniosku, skoro celem stosownych zmian ustawowych była centralizacja egzaminów w trosce o zachowanie reguł obiektywizmu w ocenianiu kandydatów, to to jest właśnie wartość, która powinna stanowić dyrektywę w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie NSA, wobec braku stosownych procedur w sytuacji wadliwie opracowanego testu, domniemanie (w świetle powyższego) wyłącznej kompetencji Zespołu w zakresie weryfikacji wadliwego testu, z uzasadnieniem, że to właśnie Zespół (a nie inne organy) jest uprawniony do tworzenia testu, nie znajduje uzasadnienia.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że nie można domniemywać kompetencji, które nie wynikają z przepisów prawa. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). Mając na uwadze takie rozumienie kompetencji organu do załatwienia sprawy w określony prawem sposób oraz okoliczność, że przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, nie przewidują kompetencji do weryfikacji wyników egzaminu w przypadku błędnie opracowanego testu, należy stwierdzić, że w sprawie ustalenia organu i trybu właściwego do usunięcia wadliwości testu wchodziła w grę taka wykładnia, która nie będzie stała w sprzeczności z celem i sensem dokonanej nowelizacji, to jest centralizacją i zwiększeniem obiektywizmu z jednej strony, ale jednocześnie będzie uwzględniała fundamentalną zasadę zaufania obywatela do organów państwa i nieponoszenia negatywnych konsekwencji przez obywateli na skutek prawa niezawierającego odpowiednich mechanizmów dla prawidłowej realizacji norm prawnych stanowionych przez państwo.
W rozpoznawanej sprawie Komisja, mając na uwadze apel Ministra Sprawiedliwości, dokonała powtórnej weryfikacji wyników egzaminów. W wyniku tej weryfikacji Komisja stwierdziła nieprawidłowości w sformułowaniu 20 pytań i w rezultacie ustaliła, że skarżący uzyskał 190 punktów z testu na egzaminie konkursowym, co daje wynik pozytywny. Na skutek powyższych ustaleń Komisja ta uchwałą nr [...] z dnia 2 stycznia 2006 r. uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia 10 grudnia 2005 r. o negatywnym wyniku egzaminu.
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że działanie Komisji było niezgodne z prawem. Wręcz przeciwnie, działania Komisji zmierzały (w warunkach wspomnianego braku stosownych mechanizmów prawnych) do pozyskania jak największej wiedzy na temat trafności pytań, wiedzy kandydatów i uzależnienia od tego wyniku egzaminu. Skoro test egzaminacyjny został opracowany wadliwie przez powołany do tego - zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - Zespół, to uzasadnione jest stwierdzenie, że Komisja Konkursowa była zobowiązana ustosunkować się do dostrzeżonych błędów. Należy bowiem zwrócić szczególną uwagę na cel i zadania, do realizacji których została ona powołana. Nie można również przy tym pominąć, że w skład owej Komisji Konkursowej wchodzili obok przedstawicieli korporacji - radców prawnych, także przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości. Z akt sprawy wynika, że w skład Komisji Konkursowej wchodziło 5 osób: trzech radców prawnych i dwóch przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości - Sędziów Sądu Apelacyjnego. W ocenie NSA, nie może być tu więc mowy o wykazywanym braku obiektywizmu przy dokonywaniu powtórnej weryfikacji testu, czy też o dowolności w jego ocenie.
Sąd I instancji stwierdził jednakże, iż skoro Zespół ds. przygotowania pytań miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (a więc również odpowiedzi na te pytania), jednolity w skali całego kraju, zatem tylko ten podmiot był właściwy do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji, modyfikacji. Sąd I instancji wskazał co prawda na sens i cel nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw podkreślając, że zmierzała ona do centralizacji i tym samym zwiększenia obiektywizmu, wyrównania szans i warunków dla wszystkich zdających poprzez obiektywne sprawdzenie ich wiedzy, według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu i z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże ów cel nie może stanowić okoliczności przesądzającej w rozpoznawanej sprawie. Wskazane cele wprowadzonej nowelizacji nie mogą przysłonić innych wartości, jakim powinna odpowiadać i jakie ma realizować omawiana regulacja prawna, to jest rzetelność, dążenie do pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej i sprawiedliwość rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem - jak wskazywano - do czynienia z sytuacją, w której autor testu, to jest Zespół ds. przygotowania pytań przygotował te pytania wadliwie, dostrzegając te wady w 10 pytaniach. Zatem zajęcie stanowiska, co do innych (pozostałych) pytań, przez Komisję Konkursową było w niniejszej sprawie wskazane i potrzebne, właśnie z uwagi na dążenie do realizacji wspomnianej zasady prawdy obiektywnej.
Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie zasługuje zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że Minister Sprawiedliwości składając sprzeciw, wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich, naruszył wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, oraz że rozstrzygnięcie organu zapadło z naruszeniem wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Zgłoszenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, co do wpisu A. R. na listę aplikantów radcowskich, z pominięciem zasadności zastrzeżeń Komisji Konkursowej, co do poprawności pytań testowych, narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, gdyż sankcjonuje niepewność, co do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, w tym opracowania pytań egzaminacyjnych i oceny odpowiedzi udzielanych na te pytania. W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozstrzygnięcie, które w tak specyficznej, nieprzewidzianej w przepisach prawa sytuacji nakazuje obywatelowi ponosić negatywne konsekwencje wadliwego opracowania testu egzaminacyjnego.
Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 203 pkt 1 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.