II GSK 360/23

II GSK 360/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1280/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-06
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 2 pkt 2, art. 1 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e i f, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 46a pkt 2, art. 46b pkt5, art. 48a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 861
par 5 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1280/21 w sprawie ze skargi A.B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną postanawia: 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie, osób o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020, poz. 1845 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634)?"; 2. odroczyć rozpoznanie sprawy.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę małoletniej A.B reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K.B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie objęcia małoletniej kwarantanną.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w Krakowie w dniu [...] sierpnia 2021 r. objął małoletnią A. B. kwarantanną, na podstawie art. 34 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej jako: ustawa o zapobieganiu) oraz w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej jako: rozporządzenie). Powodem objęcia skarżącej kwarantanną był kontakt z osobą chorą na SARS-CoV-2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że skierowanie małoletniej na kwarantannę nastąpiło w granicach przewidzianych przez art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. W ocenie Sądu I instancji analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.
Sąd I instancji uznał, że wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zostały naruszone żadne standardy konstytucyjne. Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a nie z rozporządzenia. Natomiast brak formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Sąd stwierdził, że skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, obowiązek kwarantanny został ukonstytuowany wprost w ustawie, to nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła małoletnia A.B. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego K.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:
1. naruszenie art. 151 ppsa w związku z § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. oraz w związku z art. 92 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, to jest brak odmowy zastosowania powołanego, sprzecznego z ustawą i niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do oddalenia skargi;
- na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:
2. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu przez błędną wykładnię, to jest uznanie, że jest to wyjątek wobec art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, cyt.: "Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust 1 i art. 34 ust 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego (...)" vide: s. 9 u dołu i 10 u góry uzasadnienia, a więc przepis nie wymagający wydania decyzji dla objęcia danej osoby kwarantanną, która powstaje ex lege, cyt.: "Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej" vide: s. 10 u góry uzasadnienia
- co jest sprzeczne z jego brzmieniem (verba legis: "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej"), a także wynikami wykładni systemowej (porównaj z normą z art. 35 ust. 1 ustawy), historycznej oraz ustalonym przez lata jego rozumieniem tak w doktrynie, praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie sądów oraz koniecznością wzięcia pod uwagę obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa (por. art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP), a przy tym gwarancji art. 5 ust. 1 lit. e Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
3. naruszenie art. 46b pkt 5 w związku z art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, jako podstawy prawnej dla § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów tj. wyłączenia formy decyzji administracyjnej, cytat: "Ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5" vide: s.10 u dołu i s.11 uzasadnienia u góry
- skoro art. 46b pkt 5 stanowi delegację do uregulowania w rozporządzeniu: "obowiązku poddania się kwarantannie", a nie zmiany ustawowego trybu jej nakładania, jak to czyni § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów, stanowiąc: "Decyzji nie wydaje się" - nie jest to zatem w ogóle podstawa dla regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia, która to regulacja odwołuje się do przesłanek nałożenia kwarantanny z art. 34 ust. 2 ustawy.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Pismem z 8 września 2023 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek skargi kasacyjnej i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – czy konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ppsa, przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę na występujące w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, co ma istotne znaczenie przy ocenie spełnienia przesłanki wyłonienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.
Otóż m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1475/22, z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 2208/22, z 5 października 2023 r. sygn. akt II GSK 2179/22, z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 2037/22, z 5 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1977/22, z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1304/22 i II GSK 1301/22, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 274/23, z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21, z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 672/22 (dostępne w CBOSA), wskazuje się, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu skutkując obowiązkiem kwarantanny wymaga wydania decyzji.
Z kolei m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 2204/22, z 9 lutego 2023 r. sygn. akt II GZ 17/23, z 29 marca 2023 r. sygn. akt II GZ 75/23, z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1447/22, z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GZ 81/23, z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1415/22 i II GSK 1302/22 (dostępne w CBOSA), za uzasadniony uznawano wniosek, że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Poddając analizie kształtujące się w omawianej kwestii prawnej orzecznictwo, przytoczyć w pierwszej kolejności należy te argumenty, które były powoływane w tych sprawach, w których przeważał pogląd o konieczności wydania decyzji o objęciu kwarantanną.
Naczelny Sąd Administracyjny w ramach tego poglądu wskazywał, że zarówno art. 33, jak i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu znajdują się w rozdziale 6 tej ustawy - Postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej oraz w przypadku stwierdzenia zgonu z powodu choroby zakaźnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że art. 33 tej ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania właściwych organów. Odstępstwo od zasady wydania decyzji ustanawia art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Natomiast w art. 34 ust. 2 ww. ustawy uregulowano tylko przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że obowiązki z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu nałożone zostały na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa - co nie musi być prawdą - ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. O ile ustawa o zapobieganiu definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12, to już nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną, bowiem w jej art. 2 określono tylko znaczenia: nosiciela, ozdrowieńca, podejrzanego o chorobę zakaźną i podejrzanego o zakażenie, zakażenia. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określona zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu. Wskazanie tych różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. Zatem, aby nałożyć wspomniany obowiązek najpierw trzeba ustalić osoby, które spełniają warunki określone w dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a to wymaga formy decyzji. Dopiero decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności.
Na poparcie tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną przez art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która może podlegać ograniczeniom, ale określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny oraz to, że naruszenie tych ograniczeń i zakazów zagrożone jest administracyjną karą pieniężną w myśl art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, że materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej.
Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Przy tym w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poza sporem winno pozostawać, że wolność osobistą można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii. Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej. Zatem nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast wydania decyzji, mogło spowodować naruszenie art. 41 i art. 52 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanych orzeczeniach podnosił, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że nie wydaje się decyzji organu sanitarnego w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, a informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, nie może mieć zastosowania, gdyż narusza standardy konstytucyjne.
W przeciwstawnym stanowisku prezentowany jest pogląd, że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie negując formalnego i gwarancyjnego znaczenia formy decyzji administracyjnej (w tym związanego z nią prawa do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego), nie można abstrahować od zasadniczej różnicy w zakresie przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Ten pierwszy przepis zawiera ogólną podstawę do wydawania przez właściwych państwowych inspektorów sanitarnych decyzji administracyjnych konkretyzujących abstrakcyjnie określone obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawa o zapobieganiu, względem osób zakażonych, chorych na chorobę zakaźną, osób podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osób, które miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Decyzje te są wydawane w trybie proceduralnym określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem jednak koniecznych i uzasadnionych uproszczeń i deformalizacji (mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie, a przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób; nie wymagają uzasadnienia), jeżeli zachodzi podejrzenie zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób (art. 33 ust. 3a ustawa o zapobieganiu). Aktom tym nadaje się ponadto obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawa o zapobieganiu).
Inne stany faktyczne reguluje natomiast art. 34 ust. 2 ustawa o zapobieganiu. Przepis ten w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawa o zapobieganiu) reguluje podstawę do prewencyjnego działania organów inspekcji sanitarnej względem osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. W tym wypadku ustawodawca, pomimo konsekwentnego stosowania techniki legislacyjnej określania decyzyjnej formy prawnej działania organów administracji sanitarnej (zob. np. art. 33 ust. 1-2 oraz por. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawa o zapobieganiu), zaniechał wyraźnego zastrzeżenia tego rodzaju formy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wybór w tym zakresie nie był przypadkowy. Przede wszystkim konieczność podjęcia prewencyjnych, pilnych i zasadniczo masowych czynności z zakresu objęcia kwarantanną lub nadzorem epidemiologicznym osób jedynie narażonych na zakażenie lub podejrzanych o zakażenie ma na celu zapobieżenie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych na tle całej populacji (w skali masowej), co oznacza, że zachowanie trybu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego mogłoby wyłączyć lub istotnie utrudnić ochronę społeczeństwa przed skutkami szerzenia się zakażeń lub zachorowań na choroby zakaźne w warunkach epidemii.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że przyjęcie poglądu, że w przypadkach, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, należy zastosować formę decyzji administracyjnej, a więc także – co nie jest dostrzegane przez zwolenników poglądu przeciwnego – zasadniczo pełny zakres formalizacji procesowej przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawodawca nie przewidział w art. 34 rozwiązań upraszczających postępowanie, analogicznych do ustanowionych w art. 33 ust. 3a, a także nie zastrzegł obowiązku nadawania aktom konkretyzującym art. 34 ust. 2 rygoru natychmiastowej wykonalności), prowadziłoby do podważenia celów normatywnych określonych w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 oraz w zw. z art. 2 pkt 12 i 21 ustawy o zapobieganiu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W przypadku jego wydania nie mają co do zasady zastosowania reguły proceduralne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji sanitarnej jest zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy o zapobieganiu, utrwalenia uzyskanego materiału dowodowego oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu wraz z informacją o przesłankach jego wydania. W tym zakresie istotne znaczenie ma ogólna norma wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, która – w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej – nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego, a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenia, oceny oraz działania organów administracji sanitarnej nigdy nie mogą być dowolne lub arbitralne, a także nie mogą być pozbawione należytej podstawy faktycznej wynikającej z utrwalonych materiałów urzędowych oraz uzasadnienia wynikającego z treści wydanego aktu. Odrębną sprawą są określone w przepisach szczególnych techniczno-procesowe zasady wydawania tego rodzaju aktów oraz tryb podawania ich treści do wiadomości adresatów (np. drogą telefoniczną, teleinformatyczną lub ustną).
Mając na uwadze wyżej wskazane przeciwstawne stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zachodzi potrzeba usunięcia rozbieżności orzecznictwa w omawianym zakresie. Rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii determinuje ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 187 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.