II GSK 356/24

II GSK 356/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Izabella Janson
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Kr 717/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-08-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 717/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/115/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 717/23 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium) z 20 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia SKO odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 15 stycznia 2021 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 165; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości; u.w.t.), w związku z uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów pozytywnie zaopiniowała wniosek Ł.B. (dalej: uczestnik) w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w miejscowości Z. zawierających powyżej 4,5% do 18 % zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: Prokurator) wniósł sprzeciw od powyższego postanowienia Komisji, zarzucając że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t. tj. na podstawie nieistniejącej wówczas w obiegu prawnym uchwały Rady Gminy Gdów z 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018, której nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21.
Postanowieniem z 6 lutego 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji z 15 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w chwili wydawania postanowienia z 15 stycznia 2021 r. obowiązywała powołana wyżej uchwała Rady Gminy Gdów, która dopiero wyrokiem WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 została uznana za nieważną. Kolegium wskazało, że jest to istotne chociażby ze względu na zasadę ochrony praw nabytych oraz ochronę zaufania do organów władzy publicznej. W świetle powyższego, w ocenie SKO, należało rozważyć, czy doszło do wydania postanowienia bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, czy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), który przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Zdaniem SKO w sprawie nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Natomiast wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania przez Komisję na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ewentualnie odpowiednio stosowanego w zw. z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 145a k.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy własne postanowienie wydane w pierwszej instancji.
WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Prokuratora na zaskarżone postanowienie SKO z 20 marca 2023r.
W ocenie WSA stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (w tej sprawie art 18 ust. 3a u.w.t.) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Tym samym WSA podzielił stanowisko organu o braku automatyzmu pomiędzy stwierdzeniem nieważności prawa miejscowego przez sąd administracyjny w trybie art. 147 p.p.s.a., a koniecznością następczego stwierdzenia nieważności wydanych na tej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.
WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na podstawie pozytywnej opinii Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Gdyby zatem podzielić stanowisko Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu trzeźwości. W ocenie sądu pierwszej instancji, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Komisji w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Końcowo WSA stwierdził, że powołana przez Prokuratora uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt l OPS 2/12, w ogóle nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym, tj. art. 147 § 2 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości. Ponadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 18 ust. 3a u.w.t. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną postanowienia Komisji, to w momencie wydania przez Komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;
2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, oraz
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a. tj. bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że stosownie do treści art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te które powstały, muszą zostać unieważnione. Nie można więc jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Komisji, będąca jego podstawą prawną, unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Prokuratora jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko. Pierwsza wychodzi ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała możliwości odrzucenia skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice rozpoznawanej sprawy. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Inaczej rzecz ujmując, sąd drugiej instancji nie może prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. W ramach tych zarzutów skarga kasacyjna ma przede wszystkim wskazywać przepisy stosowane i naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia.
We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym, jego zdaniem, miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Wywiedziona skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.
Zdaniem NSA nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Także i tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie sprecyzował i nie uzasadnił. Przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych, wymieniając w pkt 2 niektóre rodzaje postanowień, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności niewątpliwie mieści się we wskazanym przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakresie kognicji. A zatem sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony.
Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie koncentrują się na kwestii błędnego – według skarżącego kasacyjnie Prokuratora – przyjęcia przez WSA w ślad za organem, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z 6 września 2018 r. i błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwały wywołało skutek ex tunc, powinno zatem skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego na podstawie tej uchwały postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwała której nieważność stwierdzono nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" zdaniem skarżącego obejmuje również stwierdzenie nieważności.
Zdaniem NSA również w tym przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną zarzutów, bo nie wskazano w tych zarzutach prawidłowo przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji w postaci tzw. normy odniesienia, wyprowadzanej z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.; por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Przepisy te powinny być powołane łącznie z tzw. normą dopełnienia, stanowią one bowiem dla NSA wzorce kontroli wyroku sądu pierwszej instancji.
Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez sąd drugiej instancji jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. cytowaną powyżej uchwałę NSA I OPS 10/09). Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA samodzielnie zidentyfikował te zarzuty uznając, że ich istota oparta jest na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób przeprowadził wadliwą kontrolę działań administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, będącej jedną z podstaw prawnych postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż tych napojów, prowadzi do "wzruszalności" takiego aktu, a nie jego "nieważności" jako wydanego bez podstawy prawnej. Zdaniem NSA zarzut ten jest merytorycznie nietrafny.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, co podkreślił na wstępie także sąd pierwszej instancji, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, "nie istniała" (bo "nigdy nie weszła do obiegu prawnego" z powodu stwierdzenia nieważności tej uchwały z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a u.w.t.) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do której odwoływał się organ w treści tego postanowienia, tj. uchwał Rady Gminy z 6 września 2018 r. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca "nieistnienia podstawy prawnej" do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.
W ocenie NSA nie jest również zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Z wywodu WSA wynika trafny wniosek, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą w sposób bezpośredni (automatyczny) nieważności decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie tego aktu, lecz wymaga uruchomienia odpowiedniego trybu wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Na tle powyższych uwag wystarczy jedynie przypomnieć, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze lex specialis względem art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzecznictwo; dostępne na stronie internetowej CBOSA). Przepis ten reguluje w sposób odrębny – na zasadzie szerokiego odesłania do przepisów normujących postępowania administracyjne ogólne lub szczególne – skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa, dla dalszego obowiązywania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie tego rodzaju aktów lub uchwał. Użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane, co przemawia za technicznoprawnym znaczeniem użycia powyższego terminu, bez bezpośredniego nawiązania do uznanych koncepcji doktrynalnych z zakresu teorii prawa administracyjnego, w tym koncepcji wadliwości aktów administracyjnych, jak również bez wyraźnego odesłania do określonego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że ustawodawca opowiedział się w analizowanym przepisie za ściśle określonym rozumieniem pojęcia wzruszania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie wadliwych aktów lub uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w tym za takim rozumieniem, które preferuje sankcję stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono ponadto przekonujących i poważnych argumentów doktrynalnych lub wykładniczych na rzecz stawianej tezy, co skutkuje zakończeniem procesu kontrolnego w tym zakresie przez NSA.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związanym zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnieniem – uznał, że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez sąd pierwszej instancji terminu "wzruszenie" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też w konsekwencji zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji z powodu stwierdzenia nieważności uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło, a w konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a u.w.t.
W konsekwencji NSA uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych wyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło bowiem również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. NSA zauważa i przypomina, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 145 § 1-3 i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496), czego w tym wypadku zabrakło.
NSA nie odnosi się do wątków, do których nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej "z ostrożności procesowej", związanych z możliwością stosowania analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także możliwości zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a., gdyż wobec braku sformułowania w tym zakresie zarzutów kasacyjnych zagadnienia te wykraczają poza dopuszczalny zakres rozpoznania w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn, mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, NSA – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.