II GSK 347/07

II GSK 347/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Marzenna Zielińska
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 39/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-03-21
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
art. 75 ust. 3, art. 75a ust. 1, art. 75j ust. 1 i 2, art. 65 pkt 1, 2, 3
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości oraz P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 39/07 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/WA 39/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Sprawiedliwości - po rozpoznaniu odwołania P. S. od uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w W. - uchylił § 1 zaskarżonej uchwały i ustalił, iż P. S. uzyskał podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2006 r. łącznie 188 punktów oraz utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części (tj. co do negatywnego wyniku testu egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką).
W uzasadnieniu ww. decyzji Minister Sprawiedliwości odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego dotyczących odpowiedzi na kwestionowane pytania, uznał zasadność jednego z zastrzeżeń i w konsekwencji doliczył mu jeden punkt; tym samym ustalił łączną sumę punktów na 188. Jednocześnie Minister podniósł, że dokonana korekta punktacji nie podważyła ostatecznego (negatywnego) wyniku egzaminu, ponieważ dla uznania wyniku za pozytywny strona winna uzyskać 190 punktów.
Orzekając w sprawie - wobec skutecznie wniesionej skargi - WSA stwierdził, że skarga P. S. zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd - przytaczając w uzasadnieniu wyroku art. 75j ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.) - dalej: p.o.a. - wskazał, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego; od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku tego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Sąd zauważył, że ustawodawca nie sprecyzował, w jakich przypadkach przysługuje odwołanie od wyników egzaminu, wobec czego możliwość złożenia odwołania od wyników egzaminu nie może zostać ograniczona jedynie do przypadków wystąpienia błędu rachunkowego w wyliczeniu sumy punktów. W ocenie Sądu, termin "odwołanie od wyniku egzaminu" obejmuje również przypadki np. wystąpienia błędu merytorycznego w teście oraz inne zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości stwierdzonych w toku egzaminu np. nieobecność członka komisji lub wprowadzenie do testu pytania o treści wykraczającej poza zakres określony w art. 75a ust. 3 p.o.a., czy też prawidłowości udzielonych odpowiedzi.
Z treści art. 75 ust. 1- 4 p.o.a. WSA wywiódł, że w omawianej ustawie stworzono dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" wieńczonego uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich. Procedura "egzaminu konkursowego" rozpoczyna się od ogłoszenia Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, poprzez dokonanie przez zainteresowanego "zgłoszenia" o przystąpieniu do egzaminu konkursowego aż po ustalenie wyniku kandydata. W ocenie Sądu, użycie w art. 75j ust. 2 p.o.a. sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a.. Sąd uznał, iż przywołany przepis wprowadza jedynie na użytek omawianej ustawy swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata, natomiast nie daje podstaw Ministrowi Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, gdyż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie WSA warunkiem koniecznym przyjęcia domniemania konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela w formie decyzji administracyjnej jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia.
Zdaniem Sądu tymczasem przepisy omawianej ustawy ewidentnie wskazują, iż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Omawiana uchwała jest, w ocenie Sądu, jedynie oświadczeniem wiedzy, jej celem nie jest wywołanie bezpośredniego skutku prawnego, nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego, nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Stąd ustawodawca nie przewidział w prawie o adwokaturze możliwości rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art.75j ust. 2, w drodze decyzji administracyjnej.
Dodatkowo Sąd wskazał, że działanie organu administracji publicznej musi mieć konkretną podstawę prawną a z treści przepisu art. 75j ust. 2 p.o.a. nie wynika upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania w formie decyzji. Podkreślono, iż komisja egzaminacyjna działając przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej sama takiego atrybutu nie posiada, nie jest ani terenowym organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.
W konsekwencji WSA stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie stosownie do treści art. 75j p.o.a. w sposób nieuprawniony wystąpił w charakterze organu odwoławczego w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, albowiem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu jak wskazano powyżej - nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu ustawa Prawo o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym w okresie adekwatnym dla niniejszej oceny) nie przewiduje przeprowadzania procesu dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończonego decyzją. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie w formie wpisu na listę aplikantów adwokackich lub odmowa tego wpisu – co należy do wyłącznej kompetencji właściwej okręgowej rady adwokackiej, jako jednostki organizacyjnej samorządu adwokackiego (art. 75 ust. 3 p.o.a.). Dopiero uchwała właściwej okręgowej rady adwokackiej jest decyzją administracyjna w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 § 1 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego.
Za słusznością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia - według Sądu I instancji - to, że ustawodawca nie określił w omawianej ustawie sposobu postępowania w razie złożenia "odwołania" od uchwały komisji egzaminacyjnej. Nie zakreślił terminu do wniesienia odwołania jak i nie określił rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia (czy choćby wskazania, że "do postępowania w sprawie odwołania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a."). Gdyby ustawodawca miał w zamyśle stworzenie w omawianym zakresie procedury stricte administracyjnej, w przepisach proceduralnych określiłby niezbędne elementy, do których zalicza się m.in. wskazane wyżej detale, co wynika z treści § 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej. Konsekwencją nie ujęcia egzaminu konkursowego - w części dotyczącej ustalenia jego wyników - w ramy postępowania administracyjnego jest sformułowanie przepisów art. 75 ust. 3 i art. 75j ust. 3 p.o.a.. Jak wynika z ich treści, uzyskanie przez kandydata na aplikanta adwokackiego pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis w ciągu dwóch lat od ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Ogłoszenia to następuje, co podkreślono, w drodze opublikowania nazwiska kandydata w Biuletynie. Wprowadzono tu więc termin "ruchomy", którego bieg może się nieraz rozpocząć po znacznym upływie czasu od dnia w którym miał miejsce egzamin konkursowy np. strona złoży odwołanie od wyników egzaminu po dwóch miesiącach od jego zakończenia.
W ocenie Sądu, prezentowanemu poglądowi, co do charakteru postępowania, o którym mowa w art. 75j ust. 2 p.o.a., nie przeczy wprowadzenie procedury administracyjnej w części pierwszego z etapów całościowego postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" (art. 75c p.o.a.). Taki zabieg, w ocenie Sądu, jest oczywiście uzasadniony z tego powodu, że w toku czynności zgłoszeniowych, o których mowa w cytowanym przepisie, kandydat na aplikanta może w efekcie zostać pozbawiony prawa wyboru i wykonywania zawodu (v. pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania, zwrot zgłoszenia, odmówienie dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie), co w efekcie naruszałoby konstytucyjną wolność wyboru zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy konieczne było zapewnienie stronie ochrony przed arbitralnym działaniem organów samorządu zawodowego przez stworzenie pełnych gwarancji procesowych. Sąd podkreślił, że po skutecznym zakwalifikowaniu kandydata do udziału w egzaminie, finalne rozstrzygnięcie w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką (uchwała właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej) może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, również w sytuacji wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, co do pozytywnego wpisu.
Zdaniem Sądu sformułowanie zawarte w art. 75a ust. 2 p.o.a., że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji nie uzasadnia przyjęcia, iż "odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu " jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a. - inicjującym tryb odwoławczy kończący się wydaniem decyzji administracyjnej. Cytowane sformułowanie odnosi się bowiem wyłącznie do postępowania uregulowanego w omawianej ustawie, co do ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach wskazanych w art. 75b, c oraz 75 e - 75g p.o.a.. Zauważono, że przepisy te są przepisami ustrojowymi w rozumieniu § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej,"
Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej, powinien zawiadomić odwołującego się o wynikach rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym (ewentualnie informacyjno-wyjaśniającym) i powinien też zawiadomić o rezultacie odwołania właściwą komisję egzaminacyjną. Zawiadomienie komisji egzaminacyjnej powoduje, iż komisja ta - jako wyłącznie kompetentna do ustalenia wyników - ponownie ustala wynik egzaminu w formie uchwały. Sąd przyjął, że dopiero od uchwały okręgowej rady adwokackiej kończącej postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich zainteresowany może wnieść odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a.
Reasumując WSA stwierdził, że przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie przewidują kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).
Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. ewentualnie oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powyższemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:
1. art. 75j ust. 1, art. 75j ust. 2, art. 75j ust. 3, art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 2, art. 75c ust. 2, art. 75 ust. 3, art. 75a ust. 1, art. art. 75c, art. 75 a ust. 2 p.o.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca nie przewidział w ustawie możliwości rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 75j ust. 2, w drodze decyzji administracyjnej;
2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 z zm.) – dalej: p.u.s.a. - w związku z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;
3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności;
4. art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 § 2 pkt 6, art. 104, art. 138 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że komisja egzaminacyjna nie jest organem do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych i brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania P. S. od uchwały komisji egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.
Skargę kasacyjną wniósł także P. S. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, domagał się jego uchylenia oraz przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania przez NSA skargi skarżącego. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. P. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 75j ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 3 p.o.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż uchwała komisji egzaminacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości ustalająca wynik egzaminu na aplikację adwokacką nie jest decyzją administracyjną, kiedy wszakże ma ona wpływ na zakres uprawnień kandydata wynikających z przepisów prawa materialnego, o których rozstrzyga, a jej treść rzutuje na możliwość ubiegania się o wpis na listę aplikantów adwokackich;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 3 p.o.a. w zw. art. 104 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż komisja egzaminacyjna działająca przy Ministrze Sprawiedliwości ustalająca wynik egzaminu na aplikację adwokacką nie jest podmiotem powołanym przy ustalaniu wyników egzaminu do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej tzn. co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji;
3. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 75j ust. 2 w zw. z art. 75j ust 1 w zw. z art. 75 ust. 3 p.o.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z
art. 104 k.p.a. poprzez ich błędną, wykładnie skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że Minister Sprawiedliwości nie rozpoznaje odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości ustalającej wynik egzaminu na aplikację adwokacką co do istoty, i że forma rozpoznania tego odwołania przez Ministra Sprawiedliwości nie przyjmuje postaci decyzji administracyjnej;
4. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 75j p.o.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości ustalającej wynik egzaminu na aplikację adwokacką co do istoty rozpoznaje ta sama komisja, a stanowisko Ministra Sprawiedliwości wyrażone w przedmiocie wyniku egzaminu ma charakter jedynie informacyjny, co skutkuje zaprzeczeniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
5. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 95 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art.75 j p.o.a. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuprawnione wykreowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trybu odwoławczego od uchwały komisji egzaminacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości ustalającej wynik egzaminu na aplikację adwokacką, tym samym wcielenie się przez Sąd w rolę organów władzy ustawodawczej, poprzez przyjęcie wbrew sformułowaniu ustawy, że odwołanie od uchwały komisji co do istoty rozpoznaje ta sama komisja;
6. naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. a także art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnie skutkującą uznaniem, że w zakres kontroli administracji publicznej pod kątem legalności, sprawowanej przez sąd administracyjny, nie wchodzi badanie przez Sąd, czy decyzja ustalająca wynik kandydata uwzględnia - stosownie do przepisu art. 75i ust. 1 zd. 3 ustawy p.o.a. - przyznanie punktu za prawidłowo udzieloną przez kandydata odpowiedź;
7. naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 75i ust. 1 p.o.a. poprzez jego niezastosowanie do badania legalności uchwały nr [...] wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. przez Komisję Egzaminacyjną nr 2 ds. aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości oraz decyzji nr [...] wydanej przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] września 2006 r., ustalających wynik egzaminu na aplikację adwokacką skarżącego i w efekcie brak ustalenia przez Sąd, że w zakresie w jakim decyzje te nie powiększają wyniku skarżącego o stosowną liczbę punktów, są niezgodne z tym przepisem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie p.p.s.a., wskazuje na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. W szczególnością podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Tym samym zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się.
W świetle zarzutów sformułowanych w obu wniesionych w sprawie skargach kasacyjnych kontroli wymaga przede wszystkich prawidłowości wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, że uchwała komisji egzaminacyjnej - ustalająca wynik egzaminu kandydata na aplikację adwokacką - nie jest decyzją administracyjną a w konsekwencji, że Minister Sprawiedliwości - rozpoznając odwołanie stosownie do treści art. 75j Prawo o adwokaturze - nie działa jako organ odwoławczy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej.
Kwestia charakteru prawnego czynności ustalenia wyniku egzaminu na aplikację adwokacką oraz formy, w jakiej rozpatrzeniu podlega odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Analizując ten kluczowy w sprawie problem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r. sygn.akt II GSK 240/07 i II GSK 241/07 zgodnie podkreślał, że - według art. 75 ustawy Prawo o adwokaturze - nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego a poddanie się procedurze konkursowej jest warunkiem koniecznym uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich; aplikantem może być jedynie osoba, która poza spełnieniem odrębnych warunków (wynikających z art. 65 pkt 1-3 p.o.a), uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego.
W myśl art. 75 a ust. 1 powołanej ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, zwane dalej "komisjami". Według art. 75h ust. 1 i 75i ust. 2 ustawy egzamin konkursowy odbywa się w obecności co najmniej trzech członków komisji a test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego (art. 75j ust. 1). Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 75j ust. 2). W myśl art. 75 ust. 3 wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej /.../. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego.
Z treści przytoczonych przepisów w powołanych wyżej wyrokach zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ustawa Prawo o adwokaturze rozróżnia dwa postępowania (postępowanie egzaminacyjne/konkursowe i postępowanie o wpis na listę aplikantów). Postępowania te są ze sobą funkcjonalnie powiązane, jednakże toczą się samodzielnie i są postępowaniami odrębnymi. Przemawia za tym fakt, że postępowania te toczą się przed innymi organami, które mają własne, ustawowo zakreślone kompetencje. Postępowanie egzaminacyjne/konkursowe prowadzi komisja egzaminacyjna, wobec której organem wyższego stopnia jest Minister Sprawiedliwości. Postępowanie o wpis na listę aplikantów adwokackich należy do wyłącznej właściwości organów samorządu adwokackiego i Minister Sprawiedliwości w postępowaniu tym udziału nie bierze.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zgodzić należy się i z tym, że postępowanie egzaminacyjne/konkursowe kończy się podjęciem uchwały, która - wbrew wywodom Sądu I instancji - nie ma charakteru informacyjnego, lecz stanowi czynność wywołującą określone skutki prawne w stosunku do kandydata. Decyduje bowiem o uprawnieniu żądania wpisania na listę aplikantów.
Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że zgodnie art. 75 a ust.2 p.o.a. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Takie normatywne rozwiązanie oznacza, że komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że "określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i z tej racji musi być odnoszone do regulacji procesowej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego".
Także sposób, w jaki ustawa unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej (odwołanie - przewidziane art. 75 j ust. 2 ustawy) przemawia za przyjęciem formy decyzyjnej uchwały ustalającej wynik egzaminu. Odwołanie jest bowiem podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych. Istotne jest, że ustawa - wprowadzając możliwość odwołania od uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości - nie nadała instytucji tego "odwołania" znaczenia innego niż ten, jaki wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy nie znajduje żadnego uzasadnienia pogląd Sądu I instancji, że służące kandydatowi na aplikację adwokacką odwołanie dotyczące wyniku egzaminu stanowi jedynie "swoistą" procedurę weryfikacji wyniku zainteresowanego i nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje też żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, aby komisja egzaminacyjna - po rozpoznaniu przez Ministra Sprawiedliwości odwołania, przewidzianego art. 75j ust.2 p.o.a. - uzyskiwała uprawnienie do ponownego ustalenia wyników egzaminu w formie uchwały.
Wbrew wywodom Sądu I instancji brak w ustawie odrębnego uregulowania terminu wniesienia odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu czy rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpoznania nie popiera tezy, że ustawodawca nie miał w zamyśle stworzenie w omawianym zakresie procedury stricte administracyjnej. Powyższe przemawia raczej za przyjęciem, że wolą ustawodawcy było stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, uwzględniając nadto utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd o domniemaniu formy decyzji administracyjnej - w przypadku konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby - nie powinno budzić wątpliwości, iż uchwała komisji egzaminacyjnej ma charakter decyzji administracyjnej.
Oczywistą konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że ze względu na znajdujące w omawianym postępowaniu zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości - jako organu drugiej instancji - dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.
Tym samym Minister Sprawiedliwości rozpatrując odwołanie powinien spełnić wszystkie wymogi przewidziane w rozdziale 10 k.p.a ("Odwołania") i powinien stosować - w myśl art. 140 k.p.a. - przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w tym art. 7 k.p.a. (nakładający obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 77 § 1 k.p.a. (obligujący organ do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego).
Podnieść w tym miejscu należy, że uprawnienie i obowiązek merytorycznego odniesienia się do wyniku egzaminu nie jest jednak tożsame z ponownym przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Wiąże się natomiast z koniecznością oceny pytań testowych - w szczególności w kontekście art. 75i ust.1 ustawy Prawo o adwokaturze. Oceny wymaga przede wszystkim czy pytania sformułowane były wystarczająco czytelnie i czy rzeczywiście z podanych w teście propozycji odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa.
W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty błędnej wykładni przepisów objętych wniesionymi skargami kasacyjnymi są trafne.
W konsekwencji zasadnie Minister Sprawiedliwości zarzucił też wadliwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, skoro wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku okazały się uzasadnione, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Odstąpienie od zasądzenia wzajemnego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 p.p.s.a.