II GSK 346/25

II GSK 346/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 509/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 12 pkt 1)
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 509/24 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 maja 2024 r. nr SKO.4141.78.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. W dniu 12 listopada 2021 r. do Prezydenta Miasta Łodzi wpłynął wniosek spółki A. sp. z o.o. w S. O. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona", "Spółka"), o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. (...) (działka ewidencyjna nr (...)w obrębie S-1) w celu ustawienia silosów budowlanych i wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. (...)
2. Decyzją z 24 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zezwolił Spółce na powyższe zajęcie pasa drogowego w okresie od 11 stycznia do 16 maja 2022 r. dla jednego z silosów, w okresie od 1 marca do 30 maja 2022 r. dla wygrodzenia oraz w okresie od 1 marca do 13 czerwca 2022 r. dla drugiego z silosów.
3. W dniu 23 czerwca 2022 r. przedstawiciel organu dokonał kontroli
w terenie, w trakcie której stwierdzono, iż chodnik i zieleniec w pasie drogowym ul. (...) (działka ewidencyjna nr (...)w obrębie S-1) został zajęty z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 24 listopada 2021 r. poprzez wygrodzenie strefy bezpieczeństwa oraz ustawienie silosów budowlanych w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. (...). W dniach 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. przedstawiciel zarządcy drogi ponownie dokonał kontroli przedmiotowego pasa drogowego. W wyniku pomiarów dokonanych podczas kontroli w dniach 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r. i 12 lipca 2022 r. ustalono wstępnie powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 112,5 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca. 27 lipca 2022 r. powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 106,25 m² dla chodnika i 10,5 m² dla zieleńca. Z przeprowadzonych kontroli sporządzono stosowne protokoły wraz z dokumentacją zdjęciową.
4. W dniu 13 lipca 2022 r. do organu wpłynął kolejny wniosek Spółki
o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do 20 sierpnia 2022 r.
5. Decyzją z 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił Skarżącej na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w dniach 17 maja - 19 lipca 2022 r. w celu ustawienia silosów budowlanych oraz decyzją z tej samej daty zezwolił na ustawienie silosów budowlanych w dniach 20 lipca - 8 sierpnia 2022 r. Ponadto decyzją z 26 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego w/w ulicy w dniach 31 maja - 20 sierpnia 2022 r. w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa.
6. Z uwagi na fakt zajęcia pasa drogowego ul. (...) z przekroczeniem terminu wynikającego z zezwolenia zarządcy drogi, pismem z 9 września 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.
7. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 83.880 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. (...), w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., o powierzchni: 159,25 m² w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 12 lipca 2022 r., 116,75 m² w okresie od 13 lipca 2022 r. do 19 lipca 2022 r. oraz 92,25 m² w okresie od 20 lipca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. (...), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi
i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.
8. Decyzją z 7 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Łodzi uchyliło powyższą decyzję i wymierzyło Skarżącej karę pieniężną
w wysokości 110.166 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. (...) (działka ewidencyjna nr (...)w obrębie S-1), w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r. w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. (...), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy uznało za wykazane następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:
1) że ul. (...)była w okresie objętym decyzją Organu
I instancji drogą publiczną powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) – dalej przywoływana jako: "u.d.p.") obejmował działkę ewidencyjną nr (...)w obrębie S-1, graniczącą z posesją przy ul. (...);
2) że w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany w celu prowadzenia w nim robót - wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami na ww. posesji;
3) że powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego wynosiła odpowiednio: 158,8 m² (w tym 112,05 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca) w okresie od 23 czerwca. do 12 lipca 2022 r., 116,3 m² (w tym 105,8 m² chodnika i 10,5 m² zieleńca) w okresie od 13 lipca do 19 lipca 2022 r. oraz 91,8 m² (w tym 81,3 m² chodnika i 10,55 m² zieleńca) w okresie od 20 lipca do 27 lipca 2022 r.;
4) że podmiotem zajmującym pas drogowy w ww. okresie była Skarżąca;
5) że w okresie tym nie legitymowała się ona wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu, w związku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu udzielonym jej uprzednio w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 24 listopada 2021 r. oraz zajęciem pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu udzielonym jej w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 20 lipca 2022 r.
Kolegium wyjaśniło, że status ul. (...)jako drogi publicznej powiatowej wynika bezsprzecznie z danych rejestru gruntów i księgi wieczystej nr (...), prowadzonej m.in. dla działki ewidencyjnej nr (...)w obrębie S-1. W obu tych rejestrach urzędowych jako właściciel ww. gruntu, użytkowanego jako droga - ul. (...), ujawniona jest bowiem Łódź - miasto na prawach powiatu, a ponadto w rejestrze gruntów wpisany jest Zarząd Dróg
i Transportu jako podmiot wykonujący zadania zarządcy dróg publicznych. Organ odwoławczy nadmienił, że ul. (...)jest nieprzerwanie ujmowana w ogólnodostępnych wykazach ulic miasta Łodzi zaliczonych do kategorii dróg powiatowych, które są publikowane na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (www.uml.lodz.pl). Dokładny przebieg linii rozgraniczających pas drogowy tej ulicy, które na analizowanym odcinku pokrywają się od strony południowej z granicą ewidencyjną działki nr (...)w obrębie S-1 (biegnącą wzdłuż ściany budynku wzniesionego na posesji przy ul. (...)), został naniesiony na załączoną do akt sprawy kopię sytuacyjno-wysokościowej mapy zasadniczej w skali 1:500, wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr (...)).
Kolegium wskazało następnie, że fakt zajmowania pasa drogowego
w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r. w celu prowadzenia w nim robót - wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową wzmiankowanego budynku znajduje należyte potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w protokołach kontroli pasa drogowego, przeprowadzonych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w dniach: 23 czerwca 2022 r., 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej. Zdaniem Kolegium z uwagi na częstotliwość kontroli oraz zakres i charakter robót wykonywanych w tym czasie w pasie drogowym, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż stwierdzany każdorazowo w trakcie kontroli stan zajęcia pasa drogowego utrzymywał się nieprzerwanie przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, przy czym w okresie pomiędzy 13 lipca a 27 lipca 2022 r. powierzchnia wygrodzonej w celach budowlanych strefy bezpieczeństwa uległa zmniejszeniu o 42,5 m² Organ I instancji słusznie przyjął na korzyść Strony, że miało to miejsce już od 13 lipca 2022 r.).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że chcąc zapewnić rzetelność i prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego, Organ I instancji
w celu obliczenia pola powierzchni, wykorzystał zarówno standardowe metody pomiarowe w terenie, jak i narzędzia do dokonywania pomiarów odległości
w aplikacji GEO-INFO i NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji
w Łodzi oraz w aplikacji InterSIT Łódzki Internetowy System Informacji o Terenie z uwagi na charakter wygrodzenia uniemożliwiający dostęp do całego wygrodzonego terenu. Powierzchnie zajęcia wyliczono metodami tradycyjnymi na podstawie pomiarów uzyskanych w terenie z wykorzystaniem danych uzyskanych z ww. aplikacji. Kolegium nadmieniło, że późniejsza weryfikacja pomiarów dokonanych bezpośrednio na gruncie wskazywałaby na fakt zajęcia w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa nieznacznie większej powierzchni chodnika (78 m²), niż powierzchnia wynikająca z protokołów kontroli (76,05 m²), jednakże Organ I instancji również w tym przypadku prawidłowo zinterpretował występujące rozbieżności na korzyść Strony, powołując się na art. 81a § 1 k.p.a. Wiarygodności pomiarów przeprowadzonych w terenie nie niweczy dostrzeżony przez Kolegium błąd rachunkowy w protokołach kontroli, polegający na przyjęciu do obliczenia ogólnej powierzchni zajętego chodnika powierzchni cząstkowej 76,5 m² (zamiast 76,05 m²), który skutkował błędnym określeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego jako podstawy ustalenia wysokości kary pieniężnej w ww. decyzji. W świetle ustaleń Organu II instancji, które są oparte na źródłowych pomiarach powierzchni konkretnych elementów pasa drogowego zajętych pod konkretne składniki budowy (oznaczone w protokołach jako: silos 1, silos 2, wygrodzenie), prawidłowe powierzchni zajęcia pasa drogowego w poszczególnych okresach to: 158,8 m² (w tym 112,05 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca) w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 12 lipca 2022 r., 116,3 m² (w tym 105,8 m² chodnika i 10,5 m² zieleńca) w okresie 13 lipca 2022 r. do 19 lipca 2022 r. oraz 91,8 m² (w tym 81,3 m² chodnika i 10,55 m² zieleńca) w okresie od 20 lipca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., nie zaś - jak wadliwie przyjęto w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji: 159,25 m², 116,75 m² i 92,25 m².
9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 509/24), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 grudnia 2023 roku nr 4013.3.0088.1.2023; oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy w związku z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu. Wymierzenie takiej kary poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na ustaleniu: faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestią niesporną jest, że Strona skarżąca na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 24 listopada 2021 r. legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. (...) (działka ewidencyjna nr (...)w obrębie S-1), w celu ustawienia silosów budowlanych
i wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. (...), w okresie od 11 stycznia do 16 maja 2022 r. dla jednego z silosów, w okresie od 1 marca do 30 maja 2022 r. dla wygrodzenia oraz w okresie od 1 marca do 13 czerwca 2022 r. dla drugiego z silosów. Tak więc zezwolenie powyższe miało charakter czasowy i wygasło z upływem okresów w nim wskazanych. W toku kontroli z 23 czerwca 2022 r. pracownik Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi stwierdził, że chodnik i zieleniec w spornym pasie drogowym (działka ewidencyjna nr (...)
w obrębie S-1) pozostają zajęte z przekroczeniem terminów wskazanych
w powyższym zezwoleniu 13 lipca 2022 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, w terminie od 14 maja do 20 sierpnia 2022 r. zgodnie z załączonym harmonogramem. Decyzją z 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wyraził zgodę na zajęcie w/w pasa drogi w celu ustawienia silosów budowlanych w terminie od 20 lipca do 8 sierpnia 2022 r., natomiast nie wyraził zgody na zajęcie pasa drogowego w tym celu w okresie od 17 maja do 19 lipca 2022 r. Ponadto Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego w/w ulicy w dniach 31 maja - 20 sierpnia 2022 r. w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż Skarżąca nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji
w terminie i zakresie objętym przedmiotową decyzją .
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Strony skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony przez Organy, pozwolił nadto na przypisanie Skarżącej spółce odpowiedzialności za sporny delikt. Zarzut Skarżącej w tym zakresie Sąd uznał za gołosłowny, gdyż nie wskazała ona na żadne okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom Organu dotyczącym jej odpowiedzialności w tym zakresie. Przede wszystkim to Skarżąca spółka wystąpiła z pierwotnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i to na jej rzecz wydana została decyzja z 24 listopada 2021 r.
W następstwie kontroli pasa drogowego dokonanych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi to również skarżąca wnioskiem z 13 lipca 2022 r. wystąpiła o wydanie kolejnego zezwolenia w tym przedmiocie. Także Skarżąca pismem z 28 czerwca 2022 r., w reakcji na przeprowadzoną kontrolę pasa drogowego, poinformowała zarządcę drogi, że przyczyną stwierdzonego zajęcia pasa drogowego była awaria instalacji wodociągowej na terenie budowy. Skoro zatem stanowiące przedmiot kontrolowanej decyzji zajęcie dotyczy okresu bezpośrednio następującego po okresie posiadania przez Stronę zezwolenia
i to Strona w reakcji na przeprowadzone kontrole wystosowała do Organu pismo z 28 czerwca 2022 r., a także wystąpiła z wnioskiem o kolejną zgodę na zajęcie pasa drogowego, jej zawarte w skardze twierdzenie, że zajęcia dokonał inny podmiot w żaden sposób nie znajduje logicznego uzasadnienia i uznać należy je za gołosłowne. Organy także prawidłowo ustaliły okres dokonanego przez stronę zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji uznał, że o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Organu
I instancji przesadził brak prawidłowego wykazania przez Organy granic pasa drogowego zajętej przez Skarżącej drogi oraz powierzchni dokonanego jej zajęcia. Ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów dotyczących granic pasa drogowego ul. (...)na spornym w sprawie odcinku. Ustalenie tych faktów winno być także prawidłowo zobrazowane na mapie i to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś Skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami
i wypowiedzenia się w ich zakresie stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. Ustalenie powyższe nie może być więc ustaleniem dowolnym wynikającym z różnego rodzaju domniemań, jak choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku.
Sąd podzielił także podnoszony przez Stronę w toku postępowania oraz zawarty we wniesionej do sądu skardze zarzut wskazujący na nieprawidłowe ustalenie powierzchni dokonanego przez nią zajęcia pasa drogowego mimo nietrafnej argumentacji zaprezentowanej przez Stronę na jego poparcie. Prawidłowe ustalenie powierzchni dokonanego bez zezwolenia zajęcia pasa drogowego jest niezwykle istotne, gdyż od niej zależy wysokość nałożonej kary, która stanowi 10-krotność kwoty obliczonej mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego, wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego, przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Sąd I instancji podkreślił, że o ile w przypadku przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c istnieją podstawy do przyjęcia domniemania kto zajmuje pas drogowy po wygaśnięciu zezwolenia, o tyle organ powinien precyzyjnie wykazać jaką konkretnie powierzchnię tego pasa zajęto po okresie zezwolenia. Tymczasem w sprawie ta istotna okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia powierzchni zajęcia, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokoły kontroli przeprowadzonych kilkukrotnie przez Organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu ani w protokołach kontroli, ani w uzasadnieniu decyzji Organu pierwszej instancji, nie wskazano sposobu pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego. Znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują jedynie ewentualny fakt zajęcia pasa drogowego w dacie ich wykonania nie pozwalają jednak na precyzyjne obliczenie wielkości zajętego obszaru.
10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO wnosząc
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku poz. 1267) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p."),
b) art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie lub rzucie z wyrysowanymi granicami naruszenia przestrzeni pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi wynika
z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie
z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego,
c) art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U.
z 2005 r., nr 67, poz. 582, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie"), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic.
2). naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. oraz § 10 rozporządzenia,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic.
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic.
e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki wymierzenia stronie w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej za zajęcie opisanego pasa drogowego bez zezwolenia z art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p., zaś zebrany materiał dowodowy, w szczególności potwierdzający granice pasa drogowego i umieszczonego w tym pasie wygrodzenia uprawniał Sąd do oddalenia skargi.
f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego.
W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
11. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
12. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania,
a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności
z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej - jaka powinna być prawidłowa wykładnia
i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji
i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
13. Na wstępie zauważyć wypada, że choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wskazano jako podstawę uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), to z uzasadnienia skarżonego uzasadnienia nie wynika, by Sąd dokonywał wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582). Do tego, wskazywany przez Skarżący kasacyjnie Organ § 10 rozporządzenia, nie stanowił punktu odniesienia w skarżonym wyroku. Stąd, podniesione w pkt 1) lit. a – c oraz pkt 2) lit. a) petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika jednak, że podstawę uchylenia decyzji Organów obu instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1) lit. c); Sąd bowiem dokonał jedynie oceny kompletności zgromadzonego materiału dowodowego i uznał, że stwierdzone uchybienia w decyzjach Organów obu instancji dotyczą podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie.
14. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braków postępowania dowodowego i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego granic zajętego przez Skarżącą pasa drogowego oraz powierzchni dokonanego przez Skarżącą zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Wskazany w ramach omawianego zarzutu zawartego w pkt 2) lit. b) - c) petitum skargi kasacyjnej wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych
z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 75 w § 1 stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy
i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Z uwagi na powyższe zasady podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W opozycji do stanowiska Sądu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez Organ odwoławczy należycie rozważone, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych
w sprawie ustaleń na dowodach w postaci danych z rejestru gruntów i księgi wieczystej, protokołów kontroli pasa drogowego przeprowadzonych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w dniach: 23 czerwca 2022 r., 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. oraz pomiarów wykonanych podczas kontroli, fotografii a także wydruku z elektronicznej mapy terenu, nie mogło być uznane za niewystarczające. Prawidłowość wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego potwierdziły wnioski Skarżącej o zajęcie pasa drogowego, wydruk z sytuacyjno-wysokościowej mapy zasadniczej, który ilustruje dokładny przebieg linii rozgraniczających pas drogowy ulicy (...) (został naniesiony na tę mapę), które na analizowanym odcinku pokrywają się od strony południowej z granicą ewidencyjną działki nr (...)w obrębie S-1 (biegnącą wzdłuż ściany budynku wzniesionego na posesji przy ul. (...)).
Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby w sprawie doszło do niekompletności materiału dowodowego. Wobec tego nie wystąpiły wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego, bowiem zajęcie pasa obejmowało chodnik, a budynek (zewnętrzna ściana budynku) stanowi linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Ustalenia Organu co do usytuowania wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami na ww. posesji w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wydruku z elektronicznej mapy terenu, jak też dokumentacji fotograficznej.
15. W konsekwencji NSA uznał, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez Organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych - w tym również przeprowadzanie dowodu z mapy z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi - gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.
16. Ze wszystkich przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w pkt 2 lit. b-d petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest natomiast zasadny, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt 2 lit. f) petitum skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji
w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia.
Z tych powodów zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony.
17. Wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania
- w zakresie wskazanym wyżej - uznać należało, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
18. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl