II GSK 346/05

II GSK 346/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Kazimierz Jarząbek
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1026/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-07-18
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek, Joanna Kabat – Rembelska, Protokolant Jarosław Poturnicki, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. SA od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1026/05 w sprawie ze skargi P. SA na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w postaci ogłoszenia w dniu 22 lutego 2005 r. przetargu na rezerwację częstotliwości GSM 1800 oraz akt Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w postaci udostępnionej w dniu 22 lutego 2005 r. dokumentacji przetargowej dotyczącej przetargu na rezerwację częstotliwości GSM 1800 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1026/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. w Warszawie na dokonane przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, w dniu 22 lutego 2005 r. – ogłoszenie przetargu na rezerwację częstotliwości GSM 1800 oraz udostępnioną w tym samym dniu, przez wymieniony już organ – dokumentację przetargową związaną z rezerwacją wskazanej wyżej częstotliwości.
W ocenie Sądu I instancji przedmiotowi zaskarżenia określonemu przez P. S.A. w Warszawie nie można było przypisać wszystkich cech, jakie muszą mieć akt lub czynności, aby były poddane kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W szczególności zakwestionowane w skardze akt i czynność nie były skierowane do indywidualnego podmiotu. Poza tym według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w konkretnym przypadku nie da się wykazać ścisłego związku "między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa".
Przetarg, a ściślej – czynności przygotowujące postępowanie przetargowe, o których mowa w art. 116 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – powoływanej dalej jako Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. – nie przesądzają jeszcze o rezerwacji częstotliwości, lecz służą wyłonieniu kandydatów, spośród których zostaną dopiero wybrani kandydaci, którzy uzyskają to uprawnienie w drodze decyzji administracyjnej.
Pomiędzy wskazanymi w skardze czynnością i aktem "przygotowującymi w istocie procedurę przetargową a określeniem pozycji adresata ubiegającego się o rezerwację częstotliwości brak ścisłego związku – nie ulega bowiem wątpliwości, że między zaskarżoną czynnością i aktem a uprawnieniem związanym z przyznaniem rezerwacji częstotliwości, wynikającym z odpowiedniej decyzji administracyjnej..., brak ścisłego związku".
Sąd I instancji zwrócił też uwagę, iż wydanie decyzji o rezerwacji częstotliwości następuje w "normalnym" postępowaniu administracyjnym, poprzedzonym jedynie przetargiem (uzasadnionym brakiem dostatecznych zasobów częstotliwości), w którym wyłaniany jest podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie przetargowe nie staje się w związku z tym elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie rezerwacji częstotliwości "ale stanowi czynność materialno-techniczną – czy lepiej – zespół takich czynności, które poprzedzają owe właściwe postępowanie administracyjne i mają na celu wyłonienie podmiotu, który będzie stroną "właściwego" postępowania administracyjnego, w którym zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości". "Przetarg" ma charakter szczególny, wyłania bowiem stronę postępowania administracyjnego, "która w drodze decyzji administracyjnej ma uzyskać uprawnienie", nie jest to zaś "droga zawarcia umowy przewidziana w art. 70(1) Kodeksu cywilnego".
Jako podstawę prawną wydanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej P. S.A. w W. domagała się uchylenia opisanego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 "w zw. z art. 118 ust. 2-4 i 7 ustawy z dnia 16 lipca 2005 r. Prawo telekomunikacyjne" - poprzez błędną wykładnię "art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 118 ust. 2, 3 i 7 ustawy z dnia 16 lipca 2005 r. Prawo telekomunikacyjne", w oparciu o którą Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona czynność i akt nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej oraz błędne zastosowanie "art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy", co spowodowało błędne odrzucenie skargi;
2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 132 p.p.s.a. - przez rozpoznanie przez Sąd I instancji w części istoty sprawy, pomimo uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
3) art. 116 ust. 1-5 w zw. z art. 206 § 1 "ustawy z dnia 16 lipca 2005 r. Prawo telekomunikacyjne" - poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku czego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji błędnie uznał, iż przetarg na rezerwację częstotliwości jest czynnością materialno-techniczną, która poprzedza postępowanie administracyjne w spawie rezerwacji częstotliwości, tj. że przetarg nie stanowi fragmentu (obligatoryjnego) postępowania administracyjnego w powyższej sprawie;
4) pozbawienie strony skarżącej prawa do obrony w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - poprzez niedoręczenie tej stronie odpowiedzi na skargę pomimo rozpoznania przez Sąd I instancji w części istoty sprawy, co stanowi "również" naruszenie art. 75 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;
5) art. 57 § 3 p.p.s.a. (wobec niezastosowania tego przepisu) - poprzez niedokonanie rozdzielenia skarg, w sytuacji gdy w jednym piśmie zaskarżono odrębną czynność i akt.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż ogłoszenie przetargu jest czynnością organu, która dotyczy wynikających z przepisu prawa uprawnień – tj. z normy zawartej w art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Ogłaszając przetarg (art. 118 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r., § 2 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych Dz.U. Nr 267, poz. 2569 – powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 10 grudnia 2004 r.) Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty określa (konkretyzuje) prawa i obowiązki podmiotów, które wezmą udział w przetargu. Dokumentacja przetargowa może zaś (art. 118 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.) określać warunki wykonywania działalności telekomunikacyjnej wymagającej wykorzystania zasobów częstotliwości (warunki działalności telekomunikacyjnej), którą będzie prowadził "podmiot" (podmioty) wyłonione w przetargu). Dokumentacja przetargowa dotyczy zatem praw i obowiązków uczestników przetargu.
Ponadto zauważenia wymaga, iż odpłatne nabycie dokumentacji przetargowej (art. 118 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.) stanowi warunek wzięcia udziału w przetargu. Jest ona wobec tego skierowana zawsze do tych podmiotów, które ją nabędą – co zaistniało w przypadku strony skarżącej. Istotne jest również, iż właśnie w dokumentacji przetargowej Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty usankcjonował przyjętą bez podstawy prawnej koncepcję rozdzielenia przetargu od postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości. Uczestnicy przetargu według dokumentacji przetargowej nie są stronami postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, skoro w składanej ofercie uczestnicy przetargu nie mogą składać wniosku o rezerwację częstotliwości, a wniosek ten może złożyć dopiero zwycięzca przetargu.
Taki stan oznaczałby, iż Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty może w sposób dowolny kształtować warunki przetargu, choćby sprzecznie z obowiązującymi przepisami, a nie istnieje droga prawna, by takie działanie organu zweryfikować – co jest sprzeczne z zasadą państwa prawa oraz prawem do sądu.
Za bezprzedmiotowe uznała skarga kasacyjna rozważania Sądu I instancji "dotyczące przetargu jako trybu dokonywania czynności cywilnoprawnych". Strona skarżąca kwestii tej bowiem nie podnosiła.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a. wskazano, że dokonanie przez samą stronę skarżącą połączenia zaskarżenia wskazanego aktu i czynności wynikało z tożsamości podstaw faktycznych zaskarżenia oraz zarzutów stawianych jednocześnie obu tym przejawom działalności Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Sąd I instancji nie zanalizował zaś odrębnie tych dwóch różnych form aktywności organu. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której Sąd uznałby istnienie drogi sądowej dla kontroli jednego z wymienionych przejawów działalności organu, a wykluczyłby ją dla drugiego z nich. Brak postulowanego rozdzielenia skarg w myśl art. 57 § 3 p.p.s.a. było więc uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zarzutu naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 i art. 132 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie w części istoty sprawy skarga kasacyjna zwróciła uwagę, iż w myśl art. 132 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sprawy następuje wyrokiem, art. 58 § 1 p.p.s.a. zawiera zaś określenie sytuacji, w których sąd administracyjny odrzuca skargę. Skoro zatem w konkretnej sprawie Sąd I instancji zdecydował się na odrzucenie skargi, to niedopuszczalne było zajmowanie się jednocześnie w uzasadnieniu wydanego postanowienia zagadnieniem rzekomej odrębności przetargu od postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości, która to kwestia objęta została jednym z zarzutów podniesionych w skardze.
W ocenie strony skarżącej niedopuszczalność drogi sądowej wynikająca z "art. 58 § 1 p.p.s.a." jest równoznaczna z brakiem kompetencji sądu administracyjnego do oceny "jakichkolwiek okoliczności i zagadnień związanych z daną skargą".
Niezależnie od tej uwagi strona skarżąca zakwestionowała zacytowane stanowisko Sądu I instancji, uznając, iż postępowanie przetargowe stanowi element (fragment) postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości, wskazując zwłaszcza na argumenty wynikające z analizy art. art. 206, 116 ust. 3, 116 ust. 5 i 118 ust. 9 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. ora art. 61 § 1 k.p.a.
Podkreśliła też akceptowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, jeżeli o zezwolenie umożliwiające uzyskanie uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej ubiega się wiele podmiotów, to wówczas toczyć się winno jedno postępowanie administracyjne – wspólne dla wszystkich podmiotów.
Reasumując poruszoną problematykę, skarga kasacyjna podniosła, iż stronami postępowania (sprawy) o rezerwację częstotliwości, którego elementem jest przetarg, są uczestnicy przetargu, wnioskujący o udzielenie im rezerwacji częstotliwości.
W zakresie zarzutu związanego z niedoręczeniem stronie skarżącej odpowiedzi na skargę skarga kasacyjna wskazała, że odpowiedź na skargę, która składana jest przez organ w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. wraz z odpisami dla stron (art. 47 § 1 p.p.s.a.) winna być w odpisie doręczona (art. "57" p.p.s.a.). Oznacza to, że "druga strona ma prawo zapoznać się z wnioskami i argumentacją strony przeciwnej".
W niniejszej sprawie treść odpowiedzi na skargę miała istotne znaczenie, skoro w pierwszej kolejności zawierała wniosek o odrzucenie skargi. Odpowiedź na skargę została zanalizowana przez Sąd I instancji (o czym świadczą "notatki Sądu" na niej oraz treść wydanego w sprawie postanowienia).
Brak doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na skargę – przed wydaniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia stanowił zatem naruszenie prawa P. S.A. do obrony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o jej oddalenie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną w szczególności podzielała pogląd Sądu I instancji, co do braku możliwości zakwalifikowania oznaczonych w skardze aktu i czynności jako mieszczących się w uregulowaniu zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można im bowiem przypisać cechy zindywidualizowania oraz odnaleźć związku pomiędzy ogłoszeniem przetargu oraz dokumentem – "dokumentacja przetargowa", a jakimkolwiek prawem bądź obowiązkiem P. S.A. wynikającym z konkretnego przepisu prawa.
Nieporozumieniem jest twierdzenie strony skarżącej, iż z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. wynikał obowiązek P. S.A. czy też innego operatora "wzięcia udziału i wygrania przetargu".
Nie można też określenia warunków uczestnictwa w przetargu identyfikować z określeniem praw i obowiązków oznaczonych podmiotów.
Według odpowiedzi na skargę kasacyjną zważyć też trzeba, iż uzasadnienie odrzucenia skargi Sąd I instancji zawarł na stronach 3-5 zaskarżonego postanowienia. Jeżeli nawet zgodzić się, że dalsze wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poświęcone ocenie charakteru postępowania przetargowego były zbędne, to nie powoduje to podważenia słuszności rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi.
Sama zaś wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenie, w sytuacji gdy odpowiada ono prawu, wymaga - w myśl art. 184 p.p.s.a. oddalenia skargi kasacyjnej.
Zgodnie z odpowiedzią na skargę kasacyjną błędna jest też teza strony skarżącej o pozbawieniu jej prawa do obrony, co miało wynikać z braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym uwzględnieniu, że analiza tego pisma procesowego została dokonana przez Sąd I instancji. Obowiązek złożenia odpowiedzi na skargę wynika bowiem z potrzeby zapoznania się przez sąd administracyjny ze stanowiskiem organu administracji publicznej. Sformułowanie tego zarzutu nie odpowiada też wymogom art. 176 p.p.s.a. Brak "zwięzłego" uzasadnienia wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej winno spowodować jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
I. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, w stosunku do którego ustawodawca przewidział daleko idące wymagania formalne. Poza wymaganiami przewidzianymi dla każdego pisma procesowego w postępowaniu sądowym winna ona zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną oprzeć można na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Właściwe sformułowanie skargi kasacyjnej, a w szczególności zawartych w niej zarzutów i wniosków ma istotne znaczenie, zważywszy iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Wprawdzie sposób sformułowania konkretnej skargi kasacyjnej ma pewne mankamenty (np. brak uporządkowania wprost przedstawionych zarzutów według klasyfikacji wynikającej z art. 174 p.p.s.a., omyłkowe powoływanie się na przepisy "ustawy z dnia 16 lipca 2005 r. Prawo telekomunikacyjne", podczas gdy ustawa o takiej nazwie pochodzi z dnia 16 lipca 2004 r., brak precyzji językowej przy budowaniu zarzutu numer jeden, powodujący utrudnienia w odczytaniu powiązania konkretnych artykułów z wymienionymi ustawami), ale nie są to – przy uwzględnieniu treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – wady tego rodzaju, które prowadzić winny do jej odrzucenia, czego w pierwszej kolejności domagano się w odpowiedzi na skargę.
Zaznaczyć przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń co do sposobu sformułowania skargi kasacyjnej przedstawionych przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty.
II. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, ich analizę rozpocząć należy od mieszczących się w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a wśród nich – jako najdalej sięgającego – dotyczącego nieważności postępowania sądowego.
Według strony skarżącej postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotknięte było nieważnością z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z powodu naruszenia art. 75 p.p.s.a., wobec niedoręczenia stronie skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia odpowiedzi na skargę, którą Sąd I instancji zanalizował.
Nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji nie doręczył stronie skarżącej odpowiedzi na skargę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia i że taki obowiązek wynikał z obowiązującego prawa (podkreśla go też obok art. 75 p.p.s.a., powołany dodatkowo - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 47 § 1 p.p.s.a.).
Nie oznacza to jednak, aby to zaistniałe uchybienie procesowe mogło być kwalifikowane jako prowadzące do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że nie ma podstaw do przyjęcia (nie wykazała ich zwłaszcza skarga kasacyjna), że omawiana usterka mogła mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wydał postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na wyłuszczone w jego uzasadnieniu przyczyny, a nie dlatego, że zapoznał się z treścią odpowiedzi na skargę, której nie otrzymała strona skarżąca. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że to odpowiedź na skargę zdeterminowała rozstrzygnięcie Sądu I instancji.
Już zatem z tego powodu, iż podnoszona okoliczność – braku doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na skargę – nie spełnia warunków skutecznego powołania się na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie można przyjmować dalej idących wniosków co do nieważności postępowania przed Sądem I instancji w ujęciu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Dodatkowo podkreślić trzeba, iż w świetle utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Zachodzi ono, gdy zaistniałe uchybienie godzi w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zaistnieć ono może zatem jedynie w razie kardynalnych uchybień, gdy chodzi o udział strony w postępowaniu sądowym (np. wydanie wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej jego wydanie), a nie jakichkolwiek usterek w tym zakresie (por. J. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2004, s. 261; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2005, s. 570; Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego W-wa 1975, tom I, s. 597-598 i powołane w tych publikacjach orzecznictwo).
Zauważyć należy też, iż strona skarżąca składając skargę w niniejszej sprawie miała pełną świadomość przedstawienia wszelkiej argumentacji mającej na celu przekonanie o istnieniu w konkretnych przypadkach kognicji sądu administracyjnego i zawarła w skardze wywody na ten temat.
III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł podważyć zaskarżonego postanowienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania zawartego w art. 57 § 3 p.p.s.a. To uregulowanie adresowane do przewodniczącego ma charakter w istocie techniczny i w żaden sposób brak jego zastosowania nie ograniczał Sądu w indywidualnej ocenie dwu określonych w skardze przedmiotów zaskarżenia. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika zresztą, że Sąd I instancji dostrzegał, iż przedmiot skargi jest zróżnicowany, czemu nie przeczy, stwierdzenie w obu przypadkach - z podanych przyczyn braku kognicji sądu administracyjnego.
Na marginesie wypada dodać, iż w myśl art. 111 § 2 p.p.s.a. dopuszczalne jest połączenie do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia oddzielnych spraw toczących się przed sądem administracyjnym, jeżeli pozostają ze sobą w związku.
Poza tym nie sposób pominąć, iż to sama strona skarżąca zawarła w jednym piśmie zaskarżenie zarówno ogłoszenia przetargu, jak i dokumentacji przetargowej.
Reasumując ten wątek rozważań stwierdzić należy, iż omawiane uchybienie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
IV. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 132 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w części co do istoty, mimo uznania, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego.
Zważyć należy, iż art. 132 p.p.s.a. odnosi się do wyroku, a tego rodzaju orzeczenia Sąd I instancji w sprawie nie wydał, skoro orzekł postanowieniem o odrzuceniu skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Oczywiście konieczne jest też dostrzeżenie odmiennej roli jaką pełni rozstrzygnięcie stanowiące wyodrębnioną część orzeczenia sądowego w porównaniu ze znaczeniem innej wyodrębnionej części tego orzeczenia, jaką jest uzasadnienie. Dla porządku zaznaczyć wypada, iż trzecią – wyodrębnioną częścią orzeczenia sądu jest komparycja.
To - o czym Sąd rozstrzygnął w sprawie wynika właśnie z rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym, rzecz jasna rozpatrywanego w zestawieniu z komparycją.
Funkcja uzasadnienia sprowadza się natomiast do przedstawienia motywów podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Uwagi strony skarżącej kwestionujące, na bazie omawianego obecnie zarzutu, niektóre fragmenty uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia mogły być zatem kwalifikowane jako wadliwości polegające na uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy art. 132 p.p.s.a.
Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca jednak nie przedstawiła, a nie mógł on być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu.
Nawiasem mówiąc, skuteczne zgłoszenie tego rodzaju zarzutu – mieszczącego się w podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wymagałoby wykazania możliwości wpływu uchybienia na wynik sprawy.
Na marginesie dodać też można, iż moc wiążąca oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.) ogranicza się do sprawy, w której sąd administracyjny rozstrzygał.
V. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustosunkowanie się do zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odrzucając skargę nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem przyjął, iż nie był właściwy do rozpoznania skargi na zakwestionowane w niej ogłoszenie przetargu i dokumentację przetargową, skoro istotnie tak określony przedmiot zaskarżenia (w obu przypadkach i z identycznych powodów) nie podpada pod regulację art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zarówno ogłoszenie przetargu, jak i dokumentacja przetargowa nie mają wszystkich cech (które muszą występować łącznie), niezbędnych do zakwalifikowania ich do kategorii aktu bądź czynności - w ujęciu powołanego przepisu.
W szczególności ani w odniesieniu do ogłoszenia przetargu, ani w stosunku do dokumentacji przetargowej nie można było przyjąć, aby skierowane były one do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Ten wymóg nie może być rozumiany jako jakikolwiek np. potencjalny, bądź wynikający jedynie z zainteresowania danego podmiotu związek między aktem lub czynnością a danym podmiotem.
Skierowanie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, jako przesłanka zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi wynikać już z istoty aktu lub czynności w czasie ich podejmowania przez organ administracji publicznej. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w konkretnych przypadkach. Nie może mieć więc znaczenia powoływanie się przez stronę skarżącą na uregulowania zawarte w art. 118 ust. 2, 3, 7 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Sprecyzowanie w ogłoszeniu przetargu i dokumentacji przetargowej warunków, które musi brać pod uwagę uczestnik przetargu, czy też wymóg zakupu dokumentacji przetargowej, to nie to samo co skierowanie omawianych przejawów działalności organu administracji publicznej do indywidualnie oznaczonego podmiotu.
Nie sposób też – co trafnie zauważył Sąd I instancji – dopatrzyć się w ogłoszeniu przetargu i dokumentacji przetargowej ich ścisłego bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu tej kontroli - działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga przy tym, iż uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Nie ma podstaw do ich przyjmowania, w szczególności gdy w wyniku samego podjęcia w ramach prowadzonej procedury określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, kończące się wydaniem decyzji.
Odmienna interpretacja oznaczałaby przecież w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny (zbędnie poszatkowanej), co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ustosunkowując się do wyrażonych w skardze kasacyjnej obaw strony skarżącej stwierdzić trzeba oczywiście, iż w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., powoływanej dalej jako Konstytucja RP) wykluczyć trzeba pozbawienie możliwości realizacji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP) w celu wyeliminowania skutków niezgodnego z prawem postępowania organu administracji publicznej.
Z tego powodu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo podzielenia poglądu o braku podstaw o dopuszczeniu skargi na ogłoszenie przetargu i dokumentację przetargową uznać należy, iż istotne wady "postępowania przetargowego" mogą być w razie ich zanegowania przez właściwy organ administracji publicznej (w szczególności poprzez zajęcie stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 118 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.) zwalczane przed sądem administracyjnym w ramach zaskarżania decyzji przewidzianej w art. 118 ust. 8 (zwłaszcza pkt 1), albo w art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.
W omawianym zakresie nie może być pozbawiony uprawnień podmiot uczestniczący w przetargu i dający – poprzez złożenie stosownego wniosku – wyraz chęci otrzymania rezerwacji częstotliwości.
Zgodzić się należy, że przepisy dotyczące przeprowadzania przetargu muszą być traktowane jako funkcjonalna część postępowania prowadzącego do załatwienia szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości. Rozstrzygnięcie przetargu determinuje bowiem kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości. Rodzić to musi rzecz jasna również skutki przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym sprawy rezerwacji częstotliwości, które to ustalenie musi nawiązywać do kryterium wskazanego w art. 28 k.p.a. (por. S. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz. W-wa 2005, s. 681-683).
Zasygnalizować trzeba przy tym odmienność sformułowania art. 116 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. "...podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości" w stosunku do ujęcia "...podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości" z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.).
Wobec zaprezentowanych rozważań, które biorąc pod uwagę ramy sprawy rozpatrywanej obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny musiały ograniczać się tylko do kwestii niezbędnych do rozpoznania konkretnej skargi kasacyjnej, zgodzić się należy z krytyką – strony skarżącej – fragmentu uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji traktującego "postępowanie przetargowe" (zwrot ten jest nawiasem mówiąc jedynie pewnym skrótem myślowym, który nie sprzeciwia się potrzebie szerokiego rozumienia sprawy administracyjnej o udzielenie rezerwacji częstotliwości), jako czynność materialno-techniczną wyłaniającą stronę "właściwego" postępowania administracyjnego. Ten wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikał z wadliwego odczytania znaczenia objętych zarzutem skargi kasacyjnej art. 116 ust. 1-5 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Uregulowania te nie mogły być bowiem zinterpretowane poprawnie bez niezbędnej analizy innych przepisów zawartych w Dziale IV Rozdziału I Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.
Sama jednak błędność wywodów wskazanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenie Sądu I instancji, w sytuacji gdy orzeczenie to odpowiada prawu oznacza, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.