II GSK 342/25

II GSK 342/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
III SA/Po 408/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-12-06
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 408/24 w sprawie ze skargi A. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2024 r. nr DN-E.906.39.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 408/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi A. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 czerwca 2024 r. nr DN-E.906.39.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia 16 maja 2024 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie (dalej powoływany także jako PPIS), pismem z 29 lipca 2022 r. wezwał A. Ł. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) do wskazania podmiotu w którym został wykonany obowiązek szczepień ochronnych syna A. Ł., a w przypadku braku szczepienia, do poddania dziecka w terminie 14 dni obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wskazanym w wezwaniu chorobom, w terminie 14 dni. W dniu 17 października 2022 r. PPIS wystawił upomnienie, wzywając do poddania syna wyszczególnionym w nim szczepieniom ochronnym, w terminie 7 dni.
W dniu 27 lutego 2023 r. PPIS jako wierzyciel wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy w celu wyegzekwowania obowiązku poddania syna szczepieniem ochronnym przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typ B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce. W tytule wykonawczym zawarto wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego: nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
Postanowieniem z 27 marca 2024 r. Wojewoda Wielkopolski wezwał stronę do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w terminie do 30 września 2024 r., nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 060 zł a także ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł.
Skarżąca w dniu 4 kwietnia 2024 r. wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: brak wymagalności obowiązku szczepień – art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505; dalej także jako u.p.e.a.).
Postanowieniem z 16 maja 2024 r. nr ON-E.9022.3.142.2022 PPIS, na podstawie art. 34 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. oddalił zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 25 czerwca 2024 r. nr DN-E.906.39.2024 Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej powoływany także jako WPWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej także jako k.p.a.), art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
WPWIS wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej także jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazano, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku w tym liczbę dawek i terminy podania oraz innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wydanym na mocy tej delegacji ustawowej rozporządzeniu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej także jako rozporządzenie) Minister Zdrowia doprecyzował obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych. Zgodnie z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Organ ocenił, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa, jednocześnie podkreślając, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 nie podważono zasadności szczepień ochronnych u dzieci.
Przepisy zawarte w przedmiotowym załączniku stanowią wykonanie ww. wyroku Trybunału w zakresie określenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczby dawek. Obowiązek wykonania obowiązkowego szczepienia dzieci i młodzieży staje się wymagalny z pierwszym dniem opóźnienia względem końcowego terminu wykonania danej dawki szczepienia. Upływ wskazanego w załączniku terminu na wykonanie danej dawki szczepienia skutkuje możliwością wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez uprawniony organ administracji publicznej, o ile przekroczenie tego terminu nie jest uzasadnione stwierdzeniem przez lekarza przeciwwskazań do wykonania szczepienia i jego odroczenia. W przedmiotowej sprawie takie odroczenie obowiązku szczepień nie miało miejsca. Organ podsumował, że w przypadku małoletniego obowiązek szczepień przeciw chorobom zakaźnym według określonego wieku był wymagalny i nadal jest wymagalny zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Z kolei zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień nie został udowodniony.
W wyniku rozpoznania skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżone postanowienie WPWIS oraz poprzedzające je postanowienie PPIS stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko organów o wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.) - co do określenia terminu wymagalności szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepionek - nie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, lecz w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Zaznaczył, że w tytule wykonawczym z dnia 27 lutego 2023 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie ustalony był na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Z przepisów tych wynikał obowiązek poddania się wskazanym w nim szczepieniom a na ich wykonanie wyznaczony był okres ograniczony wiekiem dziecka. Zgodnie z § 5 rozporządzenia termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone były w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia.
Przytaczając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 oraz obszerne fragmenty jego uzasadnienia, sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrok ten został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r. Nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie wymagalność obowiązku ustalona została na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Deficyty formy wskazanego komunikatu – który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim – co istotne – termin wymagalności jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22). Z uwagi na powyższe sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut zgłoszony przez stronę zasadnie podważył zgodność z prawem skarżonych postanowień.
Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł WPWIS zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe, a w konsekwencji niemożliwe do wykonania.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej u.p.e.a.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej WPWIS) oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie (dalej PPIS), wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego A. Ł. jest niewymagalny, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym uchybieniem, a obowiązek był wymagalny. W konsekwencji sąd winien zastosować art.151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, powołując się na naruszenie przez organy przepisów postępowania, nie wskazując jednocześnie które przepisy postępowania organy naruszyły i w jaki sposób.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez błędną wykładnie i ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniego A. Ł., mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku dot. omawianych przepisów. W konsekwencji sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek jest niewymagalny.
b) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie do dalszej oceny wymagalności obowiązku szczepień objętych przedmiotowym postępowaniem, po utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172).
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący organ zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżąca nie zajęła stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA).
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Z rozważań sądu pierwszej instancji jasno wynika, z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej WSA uchylił zaskarżone postanowienia. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Wobec powyższego zarzut określony w pkt 1a petitum skargi jest nieuzasadniony.
Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, powołując się na naruszenie przez organy przepisów postępowania, nie wskazując jednocześnie, które przepisy postępowania organy naruszyły i w jaki sposób, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania nie doszło.
Przede wszystkim powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Skarżący kasacyjnie organ połączył je z art. 135 p.p.s.a., który wprowadza zasadę niezwiązania granicami skargi przy orzekaniu przez sąd pierwszej instancji. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.
W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie wskazanego przepisu. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepis przez sąd pierwszej instancji, skoro sąd ten nie podjął żadnych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przechodząc do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że są one ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia organów obu instancji (PPIS w Koninie i WPWIS w Poznaniu) zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie wydania postanowienia aktualnych przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Ponadto postanowienia organów obu instancji (PPIS i WPWIS) zostały wydane odpowiednio: 16 maja 2024 r. i 25 czerwca 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już (przywoływane przez sąd pierwszej instancji) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), które to rozporządzenie organy obu instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) słusznie zastosowały.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jest więc słuszny. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zarzucił bowiem organom obu instancji popełnienie błędu subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego.
Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok TK nie zmienia zapatrywania na niniejszą sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez sąd pierwszej instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed, jak i po wydaniu przez TK wyroku z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19, prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podkreśla, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania TK komunikat ogłaszany przez GIS jest w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych we wskazanym zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację wyroków zakresowych TK z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 27 lutego 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku TK o sygn. akt SK 81/19).
Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24, z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24, z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2291/24, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.).
Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14).
Ponadto, należy zauważyć, iż przedmiotowy wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 należy do grupy wyroków TK tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku TK o sygn. akt SK 81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, ,,Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17). Trudności te wystąpiły również w przypadku przedmiotowego wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku sądu pierwszej instancji.
Stąd trafnie organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniego był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjąć zatem należało, że sąd pierwszej instancji, niezasadnie zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit c) u.p.e.a. w sposób określony w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
Tym samym, ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej jest niezasadna, zaś zaskarżone postanowienie WPWIS z 16 maja 2024 r. odpowiadało prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz WPWIS, uznał bowiem, że skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę na podstawie interpretacji wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19, akceptowanej w części wyroków, również przez NSA (przed wrześniem 2024 r.).