II GSK 337/23

II GSK 337/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
I SA/Sz 194/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2277
art. 18 ust. 10 pkt 2, art. 18 ust. 7 pkt 5, art. 18 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 48
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 194/22 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz A.G. 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 194/22 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
A.G. (dalej również jako: strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) uzyskała, na podstawie decyzji Burmistrza Trzebiatowa z [...] maja 2021 r. następujące zezwolenia: nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, nr [....] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ważność zezwoleń określona została na okres od 26 maja 2021 r. do 26 maja 2023 r. Wskazane zezwolenia dotyczyły sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży detalicznej w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. N., w M.
Sklep ten znajduje się na nieruchomości dzierżawionej przez stronę od Gminy Trzebiatów na mocy umowy dzierżawy gruntów komunalnych z 29 marca 2018 r. Niemniej, oświadczeniem z 25 maja 2021 r., Burmistrz Trzebiatowa rozwiązał umowę dzierżawy gruntów komunalnych za wypowiedzeniem, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął 31 sierpnia 2021 r.
Burmistrz Trzebiatowa wezwał stronę pismem z 25 maja 2021 r. do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego gruntu, ponawiając wezwanie 3 września 2021 r. Następnie, wobec braku przedstawienia przez stronę wspomnianego tytułu prawnego, wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Strona wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, ewentualnie o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, co, w przekonaniu strony, spełniało przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), jednak Burmistrz Trzebiatowa postanowieniem z [...] października 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. organ cofnął stronie wymienione powyżej zezwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że wypowiedzenie dzierżawy gruntu na którym jest posadowiony pawilon handlowy, zostało dokonane skutecznie, tym samym strona zajmuje grunt bez umowy, wbrew woli właściciela gruntu - Gminy Trzebiatów. Wobec tego, że umowa dzierżawy gruntów komunalnych wygasła, przedsiębiorca utracił prawo do posadowienia swojego pawilonu na tym gruncie, co jednocześnie oznacza, że strona utraciła też warunki do sprzedaży na tym gruncie napojów alkoholowych. W konsekwencji, w świetle art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm., zwanej dalej: u.w.t.) cofnięcie zezwoleń było konieczne i uzasadnione.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, a w trakcie postępowania odwoławczego przedłożyła organowi pozew do Sądu Rejonowego w Szczecinie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej 29 marca 2018r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] stycznia 2022 r. odmówiło zawieszenia postępowania oraz utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę wniesioną przez A. G., podniósł, że punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany był w pawilonie, który posadowiony był na konkretnym gruncie. Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym skarżąca wskutek skutecznego rozwiązania, z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, umowy dzierżawy gruntu utraciła tytuł prawny do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu. Skarżąca utraciła tytuł prawny do gruntu, na którym posadowiony był pawilon i jest to, zdaniem Sądu, równoznaczne z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd przychylił się również do stanowiska organów, które odmówiły zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie stwierdzenia bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, bowiem nie ma ono charakteru prejudycjalnego w stosunku do sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu, postępowanie przed sądem powszechnym nie dotyczy "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie istnieją przepisy prawa, które uzależniałyby skuteczność oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy od następczego dokonania jej oceny przez sąd cywilny. Zdaniem Sądu, podstawy do zawieszenia postępowania nie stanowiło także odrębne postępowanie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce pawilonu handlowego stanowiącego własność skarżącej.
A. G. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych w obu instancjach, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a, albowiem rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i oddalenie skargi przejawiające się w całkowicie błędnym przyjęciu za organami obu instancji, że A. G. utraciła tytuł prawny do lokalu użytkowego, w którym prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych, na skutek skutecznie dokonanego wypowiedzenia przez Gminę Trzebiatów umowy dzierżawy gruntu, na którym posadowiony jest lokal będący własnością A. G., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że nie spełnia warunku z art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t., pomimo że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu, a kwestia skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntu nie została prawomocnie przesądzona przez jedynie właściwy w tym zakresie sąd powszechny,
b) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu posiadania tytułu prawnego do spornego lokalu oraz w postaci toczącej się sprawy przed sądem powszechnym, celem wykazania bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntu, a także nieskonfrontowanie tego zarzutu ze stanowiskiem organów oraz zgromadzonym materiałem dowodowym,
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie zawiesił postępowania, mimo iż w sprawie występuje zagadnienie bezpośrednio związane ze sprawą, od rozstrzygnięcia którego zależy sama możliwość rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o przesłankę rzekomej utraty prawa do lokalu.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ naruszył art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi utożsamia prawo do lokalu z prawem do gruntu, mimo iż przepis wyraźnie stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżąca nie przestrzega warunków sprzedaży napojów alkoholowych, podczas gdy, skarżąca cały czas "posiada tytuł prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży", a także przestrzega wszystkich warunków określonych w ustawie sprzedaży napojów alkoholowych;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo, iż organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, albowiem przyjął, że kwestia skuteczności bądź nieskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntu nie stanowi w tej sprawie zagadnienia wstępnego, podczas gdy kwestia rozstrzygnięcia o skuteczności bądź nieskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntu jest zagadnieniem bezpośrednio związanym z istotą sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o przesłankę rzekomej utraty prawa do lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie zażądało jej przeprowadzenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzuty oparto na obydwu wspomnianych podstawach.
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, Sąd nie podziela wskazanego w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 może być uwzględniony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w powołanym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, oraz wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle poważne, aby, jak to wynika z konstrukcji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie istotne elementy, to zakwestionowanie stanowiska Sądu wymaga podniesienia innych zarzutów niż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno związane z dowodzonymi naruszeniami prawa procesowego, jak i materialnego, koncentrują się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza z nich to zagadnienie odnoszące się do relacji pomiędzy prawem do gruntu, a prawem do lokalu, w świetle warunku dla wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w oparciu o art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t. Druga dotyczy wystąpienia podstawy zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia warunków, jakie spełnić musi podmiot ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Na gruncie art. 18 u.w.t. zezwolenie wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy, zaś w ust. 5 i 6 wymieniono szereg warunków formalnych, jakie ten wniosek musi spełniać oraz katalog dokumentów, które do wniosku należy dołączyć. Wśród nich, w art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t., wymieniono dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Jak podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową, a zatem jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 522/08).
Jakkolwiek ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie definiuje pojęcia "tytuł prawny do lokalu", przyjmuje się znaczenie tego pojęcia, jakie wynika z systemu prawa, tworzonego przez całokształt obowiązujących przepisów. Stąd też pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może to być zarówno tytuł o charakterze prawnorzeczowym - własność, użytkowanie wieczyste, jak i tytuł o charakterze obligacyjnym, wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy, np. umowy najmu, dzierżawy, użyczenia, czy innych umów (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 173/08). Inaczej rzecz ujmując, w związku z reglamentowaną działalnością, jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych, obowiązkiem organów administracyjnych jest rozstrzygnąć na podstawie przedłożonych dokumentów i materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, czy podmiot ten legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu (D. Fleszer, Reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej alkoholu, PPH 2015, nr 6, s. 43-48). W orzecznictwie uzupełniano to wskazaniem, aby tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t., był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec organów administracji publicznej. Skoro bowiem celem omawianej regulacji jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to oczywistym winno być, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 371/09), przy czym ustawa nie wskazuje jakim dokumentem powinien legitymować się wnioskodawca, może to być zatem każdy dokument, pod warunkiem, że potwierdza on tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu (por. wyrok WSA w Lublinie, op. cit.).
Warunki do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych muszą być spełniane nie tylko na etapie składania wniosku o wydanie zezwolenia, lecz również przez cały okres jego obowiązywania. Na mocy art. 18 ust. 10 pkt 2 u.w.t. organ cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i przepis ten legł u podstaw decyzji o cofnięciu zezwolenia w rozpoznawanej sprawie.
Skarżąca kasacyjnie powołuje się na tytuł prawny do lokalu, który uzyskała na mocy umowy kupna-sprzedaży obiektu handlowego zawartej między nią a H. P. 25 października 1993 r. Organ podniósł, że skarżąca nie spełnia wymagań koniecznych do korzystania z zezwolenia na sprzedaż alkoholu z racji tego, że organ ten wypowiedział skarżącej umowę dzierżawy gruntów komunalnych pod wspomnianym obiektem handlowym. Tym samym, organ utożsamił prawo do lokalu, o którym mowa jest w art. 18 ust. 6 pkt 2 z tytułem prawnym do gruntu.
Tymczasem zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono relacji pomiędzy tytułem prawnym do lokalu, na jaki powołuje się skarżąca, a prawem do gruntu. O ile bowiem tytuł własności nieruchomości jest ściśle powiązany z tytułem prawnym do gruntu zgodnie z zasadą superficies solo cedit, o tyle organy nie przeprowadziły, a Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował tego braku, postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zasada ta miała zastosowanie w tej sprawie. Na gruncie bowiem art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej: k.c.) do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Budynki i inne urządzenia stanowią część składową gruntu wówczas, gdy zostały połączone z gruntem w sposób trwały. Trwałość związania w zasadzie oznacza, że istnieć musi solidne i ścisłe w sensie technicznym połączenie budynku lub innego urządzenia z gruntem (por. W. Borysiak, w: K. Osajda (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, 2024, art. 48), jednak przy ocenie trwałości związania budynku z gruntem uwzględnić należy zawsze konkretne okoliczności sprawy (por. E. Skowrońska-Bocian, M. Warciński, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, 2015, art. 48). Przyjmuje się bowiem, że nie można mówić o spełnieniu przesłanki trwałości połączenia w przypadku obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., zwane dalej: P.b.), na gruncie którego za tymczasowe obiekty budowlane należy rozumieć obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe (por. S. Rudnicki, R. Trzaskowski, w: R. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, 2014, art. 48). Takie rozumienie art. 48 k.c. przyjmowano również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który podnosił, że budynki (i inne budowle) tylko wtedy stanowią część składową nieruchomości gruntowej (gruntu), gdy są z nim trwale związane. W przeciwnym razie stanowią rzecz ruchomą. Wszelkie budowle zatem, tylko przejściowo lub w nietrwały sposób związane z gruntem, nie stanowią jego części składowej. Dotyczy to w szczególności baraków, kiosków, pawilonów itp. (por. wyrok SN z 11 lutego 1998 r., sygn. akt III CKN 358/97, LEX nr 519925 czy też wyrok SN z 11 lutego 1999 r., sygn. akt III CKN 178/98, LEX nr 1213468). W konsekwencji, o związaniu tytułu prawnego do pawilonu handlowego, w którym skarżąca prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia, z tytułem prawnym do gruntu, na którym pawilon ten był zlokalizowany, można by wnioskować jedynie w przypadku definitywnego stwierdzenia, że pawilon ten stanowił nieruchomość, bowiem tylko wówczas, na gruncie art. 47 § 1 oraz art. 191 k.c., nie mógłby on być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.
W toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły rozważań na temat statusu prawnego obiektu handlowego, w którym skarżąca prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych. Nie dokonana została analiza umowy przedstawionej przez skarżącą, na mocy której nabyła ona prawo własności tego obiektu handlowego. Uwagi organów nie zwróciła w szczególności forma prawna tej umowy, dla zbycia bowiem nieruchomości, w świetle art. 158 k.c., konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego, tymczasem umowa, na mocy której skarżąca powołuje się na tytuł prawny do obiektu handlowego, miała zwykłą formę pisemną. Organy nie dokonały zatem wszechstronnego zebrania i analizy materiału dowodowego w sprawie, pozwalającego na stwierdzenie, że prawo do lokalu było powiązane z prawem do gruntu, którym skarżąca dysponowała uprzednio na podstawie dzierżawy gruntów komunalnych. Tym samym, nieuprawnione było utożsamienie przez organy tytułu prawnego do lokalu, wymaganego dla zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na gruncie art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t., z utraconym, na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy, tytułem do gruntu, na którym lokal ten się znajdował. W konsekwencji, nieuprawnionym było działanie organu polegające na cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu skarżącej, z uwagi na to, że organ, nie podważywszy jej tytułu prawnego do lokalu, nie wykazał zaprzestania spełniania przez skarżącą wymogów do korzystania z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do zarzutów skargi kasacyjnej mających na celu wykazanie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest natomiast zarzut odnoszący się do odmowy zawieszenia przez organy postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu powstaje w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak już wspomniano w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych istotne znaczenie ma kwestia posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, która nie jest tożsama z tytułem prawnym do gruntu, na którym usytuowany jest punkt sprzedaży. Wobec tego zagadnienie skuteczności oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy gruntu nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy bowiem rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21).
Trzeba jednocześnie podkreślić, że organy administracji publicznej powinny działać w granicach posiadanych kompetencji wyznaczonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o udzieleniu lub cofnięciu pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno uwzględniać ustalenia i ocenę spełnienia tylko tych warunków, które wyraźnie zostały określone w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W rozpoznawanej sprawie organy błędnie utożsamiły warunek wymieniony w art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t. z nieznanym ustawie warunkiem posiadania tytułu prawnego do gruntu, na którym znajduje się lokal stanowiący punkt sprzedaży napojów alkoholowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.