II GSK 337/22

II GSK 337/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1151/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-03-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 174.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1 i ust. 11.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2016 poz 1688
art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 9.
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1151/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2020 r., nr BP.501.440.2020.0164.KA12.6590 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w K. (dawniej: S. Sp. z o.o. w K.) na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 marca 2021 r. oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 15 października 2019 r. w D. G. została przeprowadzona drogowa kontrola pojazdu marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego wraz z inspektorami Inspekcji Ochrony Środowiska. Kontrola została udokumentowana protokołami Inspekcji Transportu Drogowego i protokołu Inspekcji ochrony Środowiska oraz dokumentacją fotograficzną.
Zespołem pojazdów kierował Ł. K. (dalej: "kierujący pojazdem"), wykonując przewóz we własnym imieniu (L. – T. U. T. Ł. K.). Zgodnie z okazanym do kontroli dowodem ważenia, załadunek towaru w postaci odpadów o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03, nastąpił w B. w oddziale S. P. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca"). Odbiorcą ładunku miała być S. P. sp. z o.o. w miejscowości L.-G..
Podczas kontroli stwierdzono wypływ substancji ropopochodnej, czarnej, oleistej, o zapachu rozpuszczalnika. Oględziny przestrzeni ładunkowej wykazały, że przewożony ładunek stanowił odpad w postaci mieszaniny odpadów z budowy, remontów i demontażu wraz z opakowaniami po olejach. Zgodnie z protokołem kontroli sporządzonym przez inspektorów WIOŚ w Katowicach, na podstawie wstępnej oceny eksperckiej kontrolujących, przewożone odpady powinny zostać zaklasyfikowane jako odpady o kodach 17 09 03* i 15 01 10*.
Kierujący pojazdem został wpisany do rejestru BDO, jednakże wpisane kody odpadów, które przedsiębiorca mógł transportować, nie obejmowały kodów 17 09 03* i 15 01 10*.
Decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 17 stycznia 2020 r., na skarżącą została nałożona kara pieniężną w wysokości 12 000 złotych w związku z ustaleniem naruszeń polegających na:
• umieszczaniu w liście przewozowym lub innych dokumentach związanych z przewożonym ładunkiem danych lub informacji niezgodnych ze stanem faktycznym (lp. 1.10 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: "u.t.d." lub "ustawa o transporcie drogowym")) ;
• zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu (lp. 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, bezspornie w trakcie przedmiotowego przewozu przewożono odpady o kodach 17 09 03* (inne odpady z budowy, remontów i demontażu (w tym odpady zmieszane) zawierające substancje niebezpieczne) i 15 01 10* (opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (np. środkami ochrony roślin I i II klasy toksyczności - bardzo toksyczne i toksyczne). Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia złożone przez kierującego pojazdem (pismo z 29 października 2019 r.), który przyznał, że podczas załadunku nieumyślnie został załadowany pojemnik z substancją niewiadomego pochodzenia, który podczas transportu uległ pęknięciu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 797), wpływ na klasyfikację odpadów miało źródło ich powstania (odpady z budowy, remontów i demontażu) i właściwości powodujące, że są odpadami niebezpiecznymi (zmieszanie odpadów z substancją ropopochodną, czarną, oleistą, o zapachu rozpuszczalnika). GITD podkreślił, że do stwierdzenia czy odpad ma charakter niebezpieczny, nie jest konieczne dokonanie badania laboratoryjnego próbki odpadu, a załącznik nr 4 do ustawy o odpadach zawiera jedynie wykaz składników, które mogą powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. Organ odwoławczy stwierdził również, że oceny charakteru odpadów i ich klasyfikacji dokonali pracownicy WIOŚ w Katowicach, posiadający specjalistyczną wiedzę.
Zdaniem organu odwoławczego zamieszczenie w dowodzie ważenia informacji, że przewożony towar stanowi odpad o kodzie 17 09 04, było niezgodne ze stanem faktycznym. Odpowiedzialność za zamieszczenie w liście przewozowym prawidłowych danych spoczywa na skarżącej jako nadawcy ładunku. Skarżąca spółka jest również odpowiedzialna za powierzenie wykonania przewozu podmiotowi, który nie posiadał uprawnień do realizacji transportu odpadów o kodach 17 09 03* i 15 01 10*.
Organ odwoławczy zaznaczył, iż przesłanką odpowiedzialności administracyjnej nie jest wina i stopień ewentualnego zawinienia, a stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak było podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem strona nie przedłożyła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie, iż w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność za popełnienie naruszeń. GITD zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie miał również zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), w przypadku naruszeń z ustawy o transporcie drogowym ze względu na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną.
W ocenie Sądu I instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanych na ich podstawie decyzji, potwierdziła wynikające z nich stanowisko organów, że w sprawie prawidłowo - stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów - ustalono stan faktyczny, stwierdzając naruszenia z lp. 1.10 i 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d.
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia naruszenia z lp. 1.10 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającego na umieszczaniu w liście przewozowym lub innych dokumentach związanych z przewożonym ładunkiem, danych lub informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W ocenie WSA, ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów urzędowych, zeznań świadka oraz dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało, że przewożono odpady o kodach 17 09 03* (inne odpady z budowy, remontów i demontażu (w tym odpady zmieszane) zawierające substancje niebezpieczne) oraz 15 01 10* (opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone).
WSA podkreślił, że uznanie na podstawie profesjonalnej ekspertyzy inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska, którzy posiadają odpowiednią wiedzę fachową w zakresie klasyfikacji odpadów, że znajdujące się w pojeździe odpady, zmieszane z substancją ropopochodną, czarną, oleistą, o zapachu rozpuszczalnika, są odpadami niebezpiecznymi, było w pełni uzasadnione. Żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na organy bezwzględnego obowiązku pobierania próbek substancji i wykonywania badań laboratoryjnych.
W ocenie WSA z dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że ustalenia kontrolujących w zakresie, w jakim stwierdzili oni wyciek substancji ropopochodnej, czarnej, oleistej, o zapachu rozpuszczalnika, były prawidłowe, a ilości te nie są z pewnością znikome.
Sąd pokreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ wskazał, dlaczego przedmiotowe odpady zostały zakwalifikowane jako odpady niebezpieczne. Natomiast twierdzenia skarżącej, wedle których organ uznał, że odpady mogą być zanieczyszczone środkami ochrony roślin I i II klasy toksyczności- bardzo toksyczne i toksyczne nie są prawdziwe. Organ wskazał te substancje jedynie jako przykładowe substancje niebezpieczne, zawarte w opakowaniach, o których mowa w kodzie 15 01 11* katalogu odpadów.
WSA zaznaczył, że stwierdzenie naruszenia z lp. 1.14. załącznika nr 3 do u.t.d. miało swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a obowiązkiem nadawcy ładunku jest sprawdzenie w rejestrze BDO przed rozpoczęciem przewozu, czy dany transportujący ma prawo przewozić określony rodzaj odpadu, czego skarżąca nie zweryfikowała.
Wobec powyższego, w ocenie WSA, organ nie dopuścił się naruszeń art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 92a ust. 11 u.t.d.. Zdaniem WSA, organ prawidłowo przypisał odpowiedzialność za powstanie naruszeń nadawcy, tj. skarżącej, ponieważ okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia. W ocenie Sądu, organ słusznie zauważył, że załadunek odpadów odbył się w oddziale skarżącej spółki, załadunku dokonał jej pracownik, a dokument ważenia został wystawiony w jej imieniu.
WSA zaznaczył, że skarżąca nie wykazała okoliczności pozwalających na uwolnienie jej od odpowiedzialności, takich jak siła wyższa czy zachowania osób trzecich, którym nie była w stanie się przeciwstawić. Poprzestała jedynie na gołosłownych twierdzeniach, które nie miały wpływu na zasadność przypisania jej deliktu administracyjnego. Sąd podkreślił, że bezwzględnym obowiązkiem nadawcy jest baczenie na zawartość przewożonych odpadów i ich odpowiednią klasyfikację, w szczególności jeśli chodzi o odpady niebezpieczne.
W ocenie WSA, organ słusznie zauważył, że z uwagi na treść ustawy o transporcie drogowym, w odniesieniu do naruszeń w niej przewidzianych wyłączone jest zastosowanie Działu IV a k.p.a. (art. 189a § 2 k.p.a.).
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 92a ust. 1 u.t.d. polegającego na:
a) bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca dopuściła się naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podczas gdy w rzeczywistości Spółka nie dopuściła się naruszenia swoich obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ponieważ ze zgromadzonego materiału nie wynika jakoby przewożony ładunek stanowił "mieszaninę odpadów niebezpiecznych" lub też był zanieczyszczony w sposób większy niż znikomy, śladowy, w okolicznościach sprawy niemożliwy do wykrycia podczas ładowania odpadów pomimo dołożenia staranności, co w konsekwencji doprowadziło do przypisania skarżącej naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
b) wadliwej wykładni ww. przepisu z której wynika, iż Organ winien stwierdzić naruszenie oraz nałożyć karę nawet w przypadku śladowego, faktycznie niemożliwego do wykrycia zanieczyszczenia przewożonych odpadów bez uwzględnienia okoliczności sprawy takich jak masa przewożonych odpadów, sposób ich załadunku czego konsekwencją jest przypisanie skarżącej odpowiedzialności absolutnej i doprowadziło do przypisania skarżącej naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
2) art. 92a ust. 11 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. polegającego przyjęciu, które nie miało podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje szereg niewyjaśnionych przez Organ wątpliwości w ww. zakresie w szczególności z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów nie da się bez wątpliwości stwierdzić jaki charakter miały przewożone odpady oraz jaka była ewentualna ilość odpadów niebezpiecznych, co mając na uwadze wielkość przewożonego ładunku oraz sposób jego załadunku wyklucza możliwość jednoznacznego przypisania, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia wskazywanego przez Organ.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GITD wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 i 11 u.t.d. gdyż brak jest racjonalnych i słusznych okoliczności faktycznych, a w konsekwencji podstaw prawnych uzasadniających oddalenie skargi.
III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów skargi w zakresie okoliczności faktycznych sprawy i oparcie się tylko na twierdzeniach decyzji GITD, podczas gdy WSA powinien wyrokować na podstawie całości akt sprawy, w szczególności na podstawie skargi skierowanej przeciwko tej decyzji.
IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające m.in. na całkowitym pominięciu części zarzutów skargi oraz braku wnikliwego rozważenia argumentów podnoszonych w skardze, m.in. dotyczących braku odpowiedzialności Spółki.
V. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
1) dokonanie przez Organ ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegających na przyjęciu, iż:
a) przewożony przez podmiot trzeci - transportującego, któremu skarżąca zleciła transport, ładunek stanowił "mieszaninę odpadów niebezpiecznych" tj. opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nim zanieczyszczonych podczas gdy w rzeczywistości ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli nr WIOS-KATOW 383/2019 wynika, iż przewożony ładunek, jeśli w ogóle był zanieczyszczony" to zanieczyszczenie miało charakter nieznaczny, śladowy, de facto niemożliwy do wykrycia podczas załadunku odpadów,
b) skarżąca miała wpływ lub godziła się na "pomieszanie" lub zanieczyszczenie przewożonych następnie przez podmiot trzeci (transportującego) odpadów.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz podstawie art. 203 p.p.s.a. wnoszę o zwrot poniesionych przez Skarżącą kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GITD wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 i 11 u.t.d. Zgodnie z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie jest jednak podstawą do oceny wyroku w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Zatem przepis ten wskazując na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe stosowanie prawa materialnego może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest formalnie wadliwy i nie może podstawą zaskarżenia, Ponadto kasator wskazał w zarzucie na art. 92 ust. 11 u.t.d., ale art. 92 u.t.d. zawiera jedynie 6 ustępów.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podniesionych w punkcie III dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w punkcie IV dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zaznaczyć należy, że z uwagi na sposób przedstawienia ich w skardze kasacyjnej zasadne jest ich łączne rozpoznanie.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji pominął zarzuty dotyczące okoliczności faktycznych sprawy i oparł się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji organu, a uzasadnienie odnosiło się do argumentów skarżącego zdawkowo.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty należy jednak uznać za bezzasadne. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. Wyrok NSA z 8.07.2025 r., sygn. akt I GSK 494/24). Niezgadzanie się przez skarżącą z wnioskami przedstawionymi przez Sąd, nie oznacza, że został naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a.
Nie można się zgodzić, iż został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi konstrukcyjne prawidłowo sporządzonego uzasadnienia i na jego podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w przypadku: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu jego naruszenia, wówczas, jeśli wyrok nie poddaje się kontroli czy to z powodu pominięcia istotnych elementów stanu faktycznego, czy to z uwagi na niejasne, niespójne lub wewnętrznie sprzeczne wywody w zakresie przesłanek dotyczących podstawy prawnej podjętego orzeczenia. Kontrolowany kasacyjnie wyrok takimi wadami obciążony nie jest i w pełni pozwala poznać motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę tak od strony faktycznej jak i prawnej (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 488/16). Należy stwierdzić, że brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy też odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W związku z faktem, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezskuteczny. Należy przy tym podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w istocie stara się czynić skarżący kasacyjnie.
Za niezasadny należy również uznać zarzut podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do podnoszonych w skardze kasacyjnej jako uchybione przez organ, a w konsekwencji przez sąd pierwszej instancji:
- art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;
- dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);
- zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powtórzył całkowicie nieprawidłowe ustalenia organu, ponieważ dla oceny charakteru odpadu niezbędna jest ocena laboratoryjna. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez uznanie, że skarżąca zleciła przewóz ładunku stanowiącego mieszaniną odpadów niebezpiecznych oraz iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na pomieszanie lub zanieczyszczenie odpadów.
Podkreślić należy, że pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (w przedmiotowej sprawie - drogowa), potwierdzona protokołem kontroli. Dokładny opis odpadów przewożonych przez skarżącą znajduje się właśnie w protokole kontroli. W orzecznictwie akcentuje się walor dowodowy protokołu z kontroli, a mianowicie że ma on walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15). W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.
W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o braku potrzeby przeprowadzania dodatkowych specjalistycznych badań co do składu przedmiotowych odpadów, bo wystarczyły badania organoleptyczne i oględziny odpadów. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 z późn. zm.) Inspekcja Ochrony Środowiska została powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do jej ustawowych zadań należy m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań zakres wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1696/21; 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3930/21;).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia kwalifikacji odpadów w przedmiotowej sprawie została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu podjętych decyzji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej, również uznać należy, że są nieuzasadnione.
Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, że decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, wskazanych w zał. nr 3 do u.t.d z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 92a ust. 1 u.t.d. musi być przez organ wydana. Co więcej odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara jest więc następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanych regulacjach, jest przymuszenie podmiotów uczestniczących w procesie organizacji przewozu drogowego towarów do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.
Nałożenie kary pieniężnej za naruszenia związane z przewozem drogowym na podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym (w szczególności nadawcę) – a więc podmioty występujące w zakresie przewozu drogowego w innej roli niż podmiot wykonujący przewóz drogowy – przewiduje art. 92a ust. 11 u.t.d. Nakładanie kar pieniężnych wymaga w takim wypadku zaistnienia dodatkowych warunków. Aby bowiem przypisać takiemu podmiotowi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie należy ustalić, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten "miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia".
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiła się na twierdzeniu, że przewożone odpady nie są odpadami niebezpiecznym i że nie można tego stwierdzić bez specjalistycznych badań. Jak słusznie jednak zauważył Sąd I instancji, załadunek odpadów odbywał się w siedzibie skarżącej i dokonywał go jej pracownik. Skoro, podczas kontroli drogowej prowadzonej przez wykwalifikowanych inspektorów, można zauważyć wyciek substancji ropopochodnej oraz opakowania po oleju, to wbrew twierdzeniom kasatora można było wykryć zanieczyszczenie przewożonych odpadów. W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności przy załadunku odpadów i sporządzeniu dokumentu ważenia, co doprowadziło do powstania naruszeń.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).