II GSK 337/19

II GSK 337/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1055/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-07
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 1 pkt 1, art. 7 art. 8, art. 77, art. 86 art. 10, art. 79, art. 81, art. 62, art. 104, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
art. 14 ust. 3a
Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2015 poz 1844
art. 329 ust. 2 pkt 1, art. 361 ust. 2, art. 362 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. U. i R.A. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1055/18 w sprawie ze skargi T. U. i R.A. P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. U. i R.A. P. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn., akt VI SA/Wa 1055/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. U. i R.A. P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 104 k.p.a. i w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1070, ze zm.;) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Komisja wydała Decyzję bez podstawy prawnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
II. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w Decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
III. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 i z art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została pomimo braku wyjaśnienia przez Komisję tego, na skutek jakich w ogólności okoliczności powstały zarzucane Skarżącemu delikty administracyjne, w szczególności czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych, podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej KNF obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;
IV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została pomimo braku ustalenia przez Komisję w ogólności tego, w czym leży interes prawny Strony Skarżącej, a wysunięciu na pierwszy plan konieczności ochrony interesu społecznego, podczas gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek uwzględniania jednakowoż tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;
V. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i w związku z art. 10, 79 i 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie zapewniła Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i wykorzystała materiał dowodowy zebrany na potrzeby innych postępowań i pozyskany poza tym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, który to materiał zebrany został dodatkowo w sposób sprzeczny z przepisami k.p.a. dotyczącymi obowiązku zapewnienia Skarżącemu przez Komisję czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
VI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
VII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja Komisji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie szczególnie dolegliwej i rażąco wygórowanej sankcji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
VIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 86 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja wykorzystała dowód z przesłuchania strony, podczas gdy dysponowała innymi środkami dowodowymi na ustalenie konkretnych okoliczności faktycznych a dowód z przesłuchania strony powinien mieć w postępowaniu administracyjnym charakter subsydiarny, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;
IX. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201, dalej: "o.p."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w drodze Decyzji wymierzona została Skarżącemu sankcja administracyjna, której możliwość nałożenia przedawniła się, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
X. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności rozpoznania przez Komisję wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
XI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej), które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru następczego, podczas gdy okoliczności sprawy czyniły możliwym miarkowanie kary i zastosowanie środka nadzoru mniej dolegliwego, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i konstytucyjnoprawnego zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, które to wyrażało się w ewidentnie gorszym traktowaniu Skarżącego przez Komisję a finalnie nałożeniu na Skarżącego rażąco wyższej kary pieniężnej w porównaniu do kar nakładanych w analogicznych sprawach na inne zakłady ubezpieczeń, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a,, poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej (preambuła Konstytucji RP) i unijnej zasady subsydiarności (art. 5 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej), które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję wobec Skarżącego sankcji bez uprzedniego stworzenia mu możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XIV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności okoliczności zastosowania przez Komisję normy z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do stanów faktycznych, które nie mieszczą się w hipotezie tej normy, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady praworządności, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XVI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XVII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności zastosowania przez Komisję niewłaściwego środka nadzoru następczego, tj. środka nadzoru z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej gdzie okoliczności sprawy czyniły możliwym zastosowanie wyłącznie środka nadzoru z art. 361 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XVIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Uzasadnienia Wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia A. możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego Wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XIX. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, w sytuacji gdy Decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które dawało podstawy do stwierdzenia nieważności tej Decyzji, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;
XX. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za Komisją, ich niewłaściwego zastosowania, tj. zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy naruszenia zostały usunięte przez Skarżącego i Skarżący wdrożył mechanizmy zapobiegające powstawaniu podobnych naruszeń w przyszłości;
XXI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, ich niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie prawidłowości ustalenia wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., podczas gdy naruszenia objęte postępowaniem administracyjnym miały miejsce w latach 2011-2015;
XXII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm, tj. uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowości nałożenia na Skarżącego nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej;
XXIII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, tj. przyjęcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy administracyjnej, iż na Skarżącego nałożone zostały już uprzednio 4 sankcje administracyjne, co nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem i stoi w opozycji do indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej;
XXIV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 361 i 362 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm, tj. poprzez nałożenie przez KNF sankcji bez uprzedniego wydania zaleceń, wymaganych normą z art. 361 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i bez stworzenia Skarżącemu możliwości dopasowania swojej działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
XXV. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowymi i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w opozycji do celu regulacyjnego z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i art. 329 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;
XXVI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie tego, że A. będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny A. (tj. A. U.), a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;
XXVII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie tego, że prawidłowym jest działanie Komisji sprowadzające się do retroaktywnego zastosowania tego przepisu;
XXVIII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że A. może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, do których to deliktów zastosowanie normy z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest wyłączone z mocy prawa (z uwagi na okoliczność wyłącznie prospektywnego charakteru normy z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych), a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;
XXIX. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio, gdzie z treści przepisu wynika bezpośrednio i wprost, że znajduje on zastosowanie wprost, a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;
XXX. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że prawidłowym jest wydanie przez Komisję decyzji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej bez uprzedniego wydania przez ten organ decyzji, o której jest mowa w art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia na T. U. i R.A. P. S.A. w W. kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że skarżąca spółka wielokrotnie naruszyła adresowany do niej obowiązki, o których mowa w art. 14 ust, 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (dalej ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych), których naruszenie odpowiednio polegało na braku zachowania 30 dniowego terminu wypłaty odszkodowania (ust. 1), braku zachowania nie dłuższego niż 90 dniowy terminu wypłaty odszkodowania (ust. 2) oraz braku zachowania terminu (nie dłuższego niż 90 dni) do zawiadomienia (poinformowania) osoby występującej z roszczeniem o nieprzysługiwaniu odszkodowania lub jego przysługiwania w innej wysokości niż określona w roszczeniu, co wobec wagi i znaczenia naruszenia obowiązku likwidacji szkód w określonym ustawą terminie, uzasadniało nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 180.000 zł.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej, o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie zarzutu z pkt XVIII petitum skargi kasacyjnej – do którego trzeba odnieść się w pierwszej kolejności – i podnoszonego na jego gruncie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mającego polegać – jak podnosi strona skarżąca – na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku "[...] w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami ponoszonymi w treści skargi [...] co istotnie utrudnia A. możliwość wniesienia skargi kasacyjnej [...]".
Ocena zasadności tego zarzutu – abstrahując już nawet od tego, że liczba zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej (30) zdaje się świadczyć o tym, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie było jednak lakoniczne, a tym samym polemika z nim nie była niemożliwa, czy też utrudniona – wymaga przypomnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od sugerowanych przez stronę wadliwości, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do tego wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby podać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Jeżeli przy tym – w tym zwłaszcza w kontekście odnoszącym się identyfikacji spornego w sprawie zagadnienia, a w tej mierze Sądowi I instancji nie można zarzucić błędu, o czym mowa dalej – z art. 184 in fine p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w rozumieniu tego przepisu prawa, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08), to tym bardziej omawiany zarzut należy uznać za nieuzasadniony.
W korespondencji do powyższego oraz w odniesieniu do tego aspektu zagadnienia, który podnoszony jest na gruncie uzasadnienia zarzutu z pkt XVI petitum skargi kasacyjnej i odnosi się do braku rozpatrzenia przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi (por. s. 46 skargi kasacyjnej), co zdaniem strony skarżącej miałoby świadczyć nie tyle o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., co o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., trzeba podkreślić, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).
Innymi słowy – co trzeba podkreślić w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) – nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby zaistniało, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec prawidłowego zidentyfikowania przez Sąd I instancji spornego w sprawie zagadnienia oraz jego istoty – co aż nadto jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie sposób jest twierdzić, że pominięcie rozpoznania przez Sąd I instancji wskazywanych przez stronę skarżącą zarzutów skargi mogło skutkować naruszeniem przez ten Sąd art. 134 § p.p.s.a.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jeżeli tak, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku likwidacji szkód terminie (terminach) określonym (określonych) ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby nastąpiło mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).
Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. – co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stawianego w pkt XV petitum skargi kasacyjnej, który także nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. s. 44 – 45 skargi kasacyjnej) – to tym bardziej omawiane zarzuty naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwione.
Z całą pewnością o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie sposób jest również wnioskować – co w tym miejscu trzeba podkreślić – na podstawie zarzutów z pkt X – XIV i z pkt XVII petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których zarzut naruszenia tego przepisów prawa jest multiplikowany, co jednak w relacji do podnoszonych i eksponowanych na gruncie zagadnień nie dowodzi słuszności stawianych tez, a tym samym zasadności oraz skuteczności zarzucanego naruszenia prawa, o czym mowa dalej.
Argumenty przekonujące o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie są bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej.
Z całą pewnością należy do nich zarzut z pkt IX petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa przez jego niezastosowanie, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Wbrew stanowisku strony skarżącej i formułowanym na jego gruncie oczekiwaniom, przepis art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie miał bowiem zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie mógł w związku z tym stanowić adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
O zasadności tego twierdzenia trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że możliwości, a zarazem dopuszczalności stosowania przepisów Rozdziału 8 Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (w tym zwłaszcza jej art. 68 § 1) w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych sprzeciwia się szereg argumentów. Zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim – argumentów natury systemowej, co znajduje także swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; 25 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1645/18; zob. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18).
W punkcie wyjścia należy podkreślić, że jeżeli do zadań organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym należy sprawowanie nadzoru określonego w art. 1 ust. 3 tej ustawy, którego zakres – jak wynika to z tego przepisu – obejmuje nadzór ubezpieczeniowy, sprawowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, który – zgodnie z art. 329 ust. 2 tej ustawy – polega na ochronie interesów ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia oraz ochronie interesów cedentów oraz ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia podlegających reasekuracji, to za oczywiste trzeba uznać, że realizacji wymienionego celu głównego oraz celów szczegółowych może służyć tylko i wyłącznie tego rodzaju nadzór, który będzie nadzorem skutecznym. To zaś, stanowiąc miarę efektywności przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych, determinowane jest treścią szczegółowych zadań i kompetencji przyznanych organowi nadzoru oraz rodzajem środków nadzorczych, które może on stosować wobec podmiotów nadzorowanych.
W świetle obowiązujących w omawianym zakresie regulacji prawnych już prima facie trzeba przyjąć, że u podstaw działania ustawodawcy legło aksjomatyczne wręcz założenie o potrzebie stworzenie warunków do wykonywania skutecznego nadzoru ubezpieczeniowego, o czym można i należy wnioskować na podstawie szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Zwłaszcza zaś na podstawie przepisów Rozdziału 14 – "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" – tej ustawy.
Na ich podstawie organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych środków nadzorczych (o charakterze sankcji administracyjnych) o zróżnicowanym charakterze – bo sankcji niepieniężnych, jak i pieniężnych (chodzi bowiem o sankcje w postaci wystąpienia do właściwego organu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub innego uprawnionego podmiotu z wnioskiem o odwołanie członka zarządu lub odwołanie udzielonej prokury (art. 362 ust. 1 pkt 4) oraz funkcjonalnie związaną z tym możliwość zawieszenia w czynnościach członka zarządu zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji do czasu rozpatrzenia wniosku o jego odwołanie na najbliższym posiedzeniu organu uprawnionego do jego odwołania (art. 362 ust. 1 pkt 3), jak i o kary pieniężne nakładane na osobą fizyczną, tj. członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta (art. 362 ust. 1 pkt 1) lub na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji ( art. 362 ust. 1 pkt 2) – jako środków służących wykonywaniu nadzoru typu następczego oraz – co należy podkreślić w odniesieniu do sankcji pieniężnej oraz jej wysokości – w celu prewencyjnego oddziaływania (w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym) na zachowania podmiotów nadzorowanych, wobec których jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do których ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, z czym łączy się jednocześnie – a to wobec charakteru omawianych sankcji, który nie odbiega od ogólnego modelu kar administracyjnych – funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.
Tym samym, nie bez powodu – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć i co w tym miejscu trzeba podkreślić – przepis art. 362 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy jest przepisem sankcjonującym (konsekwencyjnym) w relacji do sankcjonowanego przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Jakkolwiek przy tym sankcja nakładana za naruszenia, o których mowa w 14 ust. 3a przywołanej ustawy ma charakter kary pieniężnej, to jednak wobec tego, że należy do katalogu środków nadzorczych przewidzianych w art. 362 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej – które, jak wskazano powyżej mają zróżnicowany charakter – z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz w relacji do aksjomatycznego założenia odnośnie do potrzeby istnienia skutecznego systemu nadzoru ubezpieczeniowego, należy jednak podważyć zasadność stanowiska strony skarżącej odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania art. 68 ustawy – Ordynacja podatkowa w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Jego przyjęcie – co nie jest możliwe już w świetle dotychczas przedstawionych argumentów, które ponadto prowadzą do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt XXV petitum skargi kasacyjnej – zniweczyłoby bowiem wszystkie konsekwencje wynikające z art. 329 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 2 ustawy o nadzorze finansowym, jak również doprowadziłoby do zniweczenia znaczenia instytucji służących realizacji celów, o których mowa w tych przepisach prawa, a mianowicie znaczenia środków nadzoru ustanowionych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Jeżeli bowiem środki te służą realizacji tego samego celu głównego, realizują tożsame – mimo zróżnicowanego charakteru tych środków – co do istoty funkcje (o czym mowa była powyżej), to nie może być tak, aby możliwość skutecznego stosowanego środków nadzoru determinowana była ich rodzajem (sankcja administracyjna niepieniężna, sankcja administracyjna pieniężna), co w odniesieniu do kary pieniężnej oznaczałoby konieczność oceny jej stosowania z punktu widzenia przepisu art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Wręcz w oczywisty sposób podważałoby to jednolitość systemu nadzoru oraz jednolitość stosowania środków nadzorczych niwecząc tym samym cele, którym ma służyć nadzór. Podkreślając, że ma być to nadzór skuteczny – a znaczenie tego aksjomatycznego założenia trzeba ponownie podkreślić, a to zważywszy na jego doniosłość w relacji do złożoności sfery, w której jest (ma być) on wykonywany – możliwość skutecznej reakcji organu nadzoru na naruszenie prawa nie może być z przedstawionych powodów ograniczana w sposób, w jaki oczekuje tego strona skarżąca wskazując w tej mierze na art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów i formułowanych na ich podstawie wniosków, za uzasadnione należałoby również uznać stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § ustawy – Ordynacja podatkowa, odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową, którą na ich gruncie operuje ustawodawca oraz ich funkcje – które osadzone są przecież na płaszczyźnie stosunków publicznoprawnych dotyczących świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego – nie przystają do specyfiki oraz funkcji towarzyszących pieniężnym sankcjom (karom) administracyjnym nakładanym w związku z deliktem administracyjnym, co sprzeciwia się temu, aby wymienione kary pieniężne bezwarunkowo można było uznać za mieszczące się w pojęciu należności publicznoprawnych. Nie mają one bowiem na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Ich celem jest – o czym mowa była już powyżej, i co w takim samym stopniu odnosi się także do sankcji niepieniężnych określonych ustawą o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej – prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie, jako środków nadzoru, do których stosowania wobec podmiotów nadzorowanych oraz w określonych celach i w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa (deliktem administracyjnym), uprawniony został organ sprawujący nadzór.
Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. W omawianym i spornym w sprawie zakresie nie można także pomijać – jako argumentu natury posiłkowej – znaczenia konsekwencji zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2016 r. do art. 2 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, które wyrażają się w tym, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Zarzutami o podobnym do powyżej omówionego charakterze, są zarzuty z pkt I oraz pkt XIX petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których – jak wynika to ze sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia – strona skarżąca odpowiednio podnosi, że kontrolowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej oraz – równocześnie zdaniem strony – z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Zarzuty te nie są usprawiedliwione.
Wbrew stanowisku strony skarżącej i prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji (s. 8 – 13 skargi kasacyjnej), zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.
Ocenę odnośnie do zaktualizowania się tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wobec rdzenia znaczeniowego pojęcia, którym na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. operuje ustawodawca, uzasadnia sytuacja obiektywnego braku w przepisach prawa powszechnie obowiązującego podstawy wydania decyzji, to jest sytuacja, gdy albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16).
Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie, o czym trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie dość, że obowiązywał art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to również stanowiący przedmiot zawartego w nim odesłania przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, co nie jest bez znaczenia z punktu tego, że rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej jest zasadniczo zobowiązany uwzględniać stan faktyczny oraz stan prawny istniejący oraz obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia.
Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa eksponowany przez stronę skarżącą argument, że skoro przepis art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych został zmieniony ustawą nowelizującą z dnia 11 września 2015 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r., w ten sposób, że pierwotnie zawarte w nim odesłanie do art. 212 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zostało zmienione, w związku z jej uchyleniem, na odesłanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to w relacji do daty wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie (6 kwietnia 2017 r.) oraz dat naruszeń przypisanych spółce (okres sprzed 2016 r.) nie było podstawy prawnej do nałożenia na stronę kary pieniężne zwłaszcza, że zdaniem strony, stosowaniu w rozpatrywanej sprawie przepisu art. art. 362 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy miał się również sprzeciwiać jej przepis przejściowy, to jest art. 481, co w konsekwencji miałoby – zdaniem strony – uzasadniać wniosek o potrzebie (wręcz obowiązku) umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie .
W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podnieść, że jeżeli – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – przepis art. 105 k.p.a. akcentuje znaczenie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, a więc innymi słowy brak jego przedmiotu, co stanowi konsekwencję braku istnienia (odpadnięcia) jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w świetle przedstawionego rozumienia pojęcia "bezprzedmiotowości", postępowanie zakończone wydaniem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji nie było bezprzedmiotowe.
Zmiana stanu prawnego – której znaczenie eksponuje strona skarżąca – nie powodowała, że przestał istnieć przedmiot sprawy. Wraz ze zmianą stanu prawnego nie doszło bowiem do zdepenalizowania naruszeń przypisanych skarżącej spółce w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie naruszeń, o których nowa w przepisie art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Co więcej, z całą pewnością, a to zważywszy na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 2 ustawy o nadzorze finansowym w związku z art. 329 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie było to również intencją ustawodawcy. Zwłaszcza, że nie sposób jest takiej wywodzić z przepisu z art. 481 przywołanej ustawy, który przecież stanowi, że "Do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy [...]", a postępowanie w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 11 września 2015 r.
Jeżeli więc, jak w pełni zasadnie trzeba przyjąć, wraz ze zmianą stanu prawnego nie doszło do zdepenalizowania naruszeń przypisanych spółce, albowiem – i abstrahując już nawet od tego, że brak jest w tym względzie jakiejkolwiek miarodajnej wypowiedzi samego ustawodawcy, który jednocześnie jednoznacznie opisuje cele oraz sposób nadzoru ubezpieczeniowego (art. 2 ustawy o nadzorze finansowym w związku z art. 329 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjne) – nie uległy zmianie opisy znamion deliktów administracyjnych, które swoimi działaniami w okresie poprzedzającym zmianę stanu prawnego zrealizowała spółka, a sama zmiana tego stanu prawnego wyrażała się wyłącznie w zmianie treści odesłania do przepisu sankcjonującego – co tym samym potwierdza, że intencją ustawodawcy nie była depenalizacja naruszeń polegających na niedochowywaniu terminów likwidacji szkód, i co jednocześnie oraz w korespondencji do przedstawionych argumentów dowodzi braku zasadności zarzutu z pkt XXIX petitum skargi kasacyjnej – a przepis ten, to jest przepis sankcjonujący obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to nie sposób jest stanowisko strony skarżącej uznać za trafne i uzasadnione. Zwłaszcza, gdy jednocześnie i jedynie dla porządku podkreślić również, że z zestawienia treści 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjne i art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że środki nadzorcze, o których w nich mowa, gdy chodzi o ich cel, istotę, a przede wszystkim metodę określenia wysokości kary pieniężnej są tożsame.
Co więcej – i co w tym miejscu trzeba podnieść – przedstawione argumenty przekonują o braku zasadności zarzutu z pkt XXVII i pkt XXVIII petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania naruszenia art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przez ich retroaktywne zastosowanie. W relacji do powszechnie przyjmowanego rozumienia retroaktywności prawa, sytuacja która miałaby odpowiadać jego rozumieniu z całą pewnością nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, o czym ponad wszelką wątpliwość przekonują przedstawione powyżej argumenty. Zwłaszcza, że formułowanych na ich podstawie wniosków w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argumentacja osadzona na gruncie przywoływanych w skardze kasacyjnej przykładów z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. s. 62). Przywoływane przez stronę skarżącą judykaty – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z ich uzasadnień – zostały osadzone na gruncie zdecydowanie innych jakościowo, niż w rozpatrywanej sprawie sytuacji oraz relacji stanów faktycznych do wprowadzanych zmian stanu prawnego, co powoduje, że wobec braku ich adekwatności nie mogą być one uznane za przydatne, a argumentacja strony skarżącej uznana za skuteczną.
Powracając do oceny zasadności stanowiska strony skarżącej podnoszonego na gruncie zarzutu z pkt XIX petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przypomnienia wymaga, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa, albowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste – to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który w zakresie odnoszący się do jego obowiązywania i interpretacji jest niewątpliwy i nierodzący rozbieżności, gdy chodzi o jego wykładnię. Stąd też, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest więc rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzące wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia. Brak zaś aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tychże zabiegów interpretacyjnych – odnoszony jest do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92), co jednocześnie nie oznacza, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej wyklucza możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa (zob. np. wyroki NSA, z dnia: 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10; 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10).
Abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca w jakikolwiek sposób odniosła się do pojęcia "wydania decyzji z rażącym prawa", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to w celu dokonania jego koniecznej rekonstrukcji dla potrzeb wykazania tezy o wydaniu kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – co już samo w sobie nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – o istnieniu wskazywanej przez stronę wady kwalifikowanej tej decyzji nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że jej wydanie nie zostało poprzedzone decyzją, o której mowa w art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.
Jeżeli bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów – w art. 14 ust. 3a ustawy o świadczeniach obowiązkowych ustawodawca jasno i wyraźnie stanowi o tym, że "w przypadku niewypłacenia przez krajowy zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec krajowego zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej" i jednocześnie, co jest nie mniej oczywiste, stanowiąc o stosowaniu środków nadzoru, nie uzależnia ich stosowania – jako reakcji na zaistniały stan naruszenia prawa – od podjęcia działań sugerowanych przez stronę skarżącą, to nie sposób jest twierdzić, że nałożenie sankcji, o której mowa w art. 362 ust 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej miałoby być poprzedzone wydaniem decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 tej ustawy, której brak wydania miałby uzasadniać wniosek o zaktualizowaniu się przesłanki wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że w relacji do sankcjonowanych przepisów art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przepisem sankcjonującym nie jest przepis art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, który jak wynika to z jego treści – co jest nie mniej oczywiste – jest przepisem konsekwencyjnym w relacji do jego ust. 1, albowiem wydawana na jego podstawie decyzja, gdy chodzi o jej cel, ma spowodować wykonanie zaleceń uprzednio adresowanych do zakładu ubezpieczeń lub zakłady reasekuracji, których te nie wykonują. Siłą rzeczy prowadzi to do wniosku o braku istnienia jakiegokolwiek funkcjonalnego związku między decyzją wydawaną na podstawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a decyzją podejmowaną na podstawie art. 362 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.
Zarzut z pkt XIX petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwiony, a przekonujące o tym argumenty nie są bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt. XIII, pkt XVII, pkt XXIV i z pkt XXX petitum skargi kasacyjnej.
Ponownie podkreślając, że rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej jest zasadniczo zobowiązany uwzględniać stan faktyczny oraz stan prawny istniejący oraz obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a w tym kontekście, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń – albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, co prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie, jej przedmiot oraz zakres prowadzonego w niej postępowania i koniecznych do ustalenia w nim faktów wyznaczał przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, za nieuzasadniony trzeba również uznać zarzut z pkt III petitum skargi kasacyjnej.
Z przywołanego przepisu prawa wynika, ze w przypadku niewypłacenia przez krajowy zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec krajowego zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.
Jednocześnie, z ust. 1 – 3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, do których – dla potrzeb opisu, a co za tym idzie rekonstruowania penalizowanych naruszeń (deliktów) – odsyła przywołany przepis prawa, wynika odpowiednio, że zakład ubezpieczeń jest zobowiązany wypłacić odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie (ust. 1 ), w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego (ust. 2), natomiast, jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie (ust. 3).
Jeżeli więc – co ponownie trzeba podkreślić – przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, a z przywołanych przepisów prawa nie wynika – co jest aż nadto oczywiste – aby do zbioru faktów podlegających ustaleniu w rozpatrywanej sprawie należały inne jeszcze fakty, czy okoliczności, niż tylko fakt braku zachowania przez zakład ubezpieczeń terminu (terminów) likwidacji szkód w prowadzonym postępowaniu likwidacyjnym, to nie sposób jest twierdzić, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw przypisania stronie 36 naruszeń i następnie nałożenia na stronę skarżąca kary pieniężnej należałoby uznać za niewystarczające – bo deficytowe – z powodu braku ustalenia przez KNF "[...] na skutek jakich w ogólności okoliczności powstały zarzucane Skarżącemu delikty administracyjne, w szczególności czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych [...]".
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z przywołanych przepisów prawa nie wynika, aby obowiązkiem Komisji Nadzoru Finansowego było ustalanie okoliczności – których nota bene sama strona nie wskazuje, ani też nie odsyła do normatywnych źródeł ich rekonstrukcji (zob. s. 19 – 22 skargi kasacyjnej) – stanowiących przyczyny zaistnienia naruszeń, o których w nich mowa.
Powyższe, zwłaszcza gdy podkreślić znaczenie argumentu z imperatywnego charakteru wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, która adresowana jest do organu nadzoru – a mianowicie "organ nadzoru stosuje wobec krajowego zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze" – oraz korespondującego z nim argumentu ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 2 ustawy o nadzorze finansowym oraz art. 329 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt IV petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego – najogólniej rzecz ujmując – skarżąca spółka zarzuca brak uwzględnienia w dostatecznym stopniu jej interesu w relacji do interesu społecznego.
Z perspektywy argumentu ze znaczenia norm prawa materialnego dla wyznaczenia zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, o naruszeniu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie sposób jest również wnioskować na podstawie zarzutów z pkt XIV oraz z pkt XXVI petitum skargi kasacyjnej oraz argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu.
Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, z którego miałoby wynikać, że przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – a co za tym idzie możliwość stosowania określonego nim, poprzez odesłanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, środka nadzoru w postaci kary pieniężnej – nie ma zastosowania do umów zawartych przez dniem 11 czerwca 2007 r., a to z uwagi – jak podnosi strona skarżąca – nie dość, że na wprowadzenie tego przepisu prawa do przywołanej ustawy ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ubezpieczeniowym funduszy gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej z mocą obowiązującą od dnia 11 czerwca 2007 r., to również z uwagi na treść art. 3 ustawy wymienionej ustawy nowelizującej, który stanowi, że do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba bowiem podnieść, że treść przywołanego przepisu przejściowego w zakresie w jakim stanowi on stosowaniu przepisów dotychczasowym, zakres tego stosowania ogranicza do umów zawartych przez dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 24 maja 2007 r. W żadnym stopniu, ani też zakresie z jego treści nie wynika, aby konsekwencje odesłania do przepisów dotychczasowych miły dotyczyć likwidacji przez zakład ubezpieczeń zgłoszonych szkód, w tym zwłaszcza terminów obowiązujących w prowadzonych postępowania likwidacyjnych, które nie bez powodu – a to z uwagi na ich znaczenie gwarancyjne – zostały określone w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, co siłą rzeczy powoduje, że nie stanowią one materii umów ubezpieczenia i nie są determinowane postanowieniami umownymi.
Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek – a to zwłaszcza wobec treści przepisu art. 14 ust. 1 – 3 przywołanej ustawy, który nie stanowił przedmiotu interwencji ustawodawczej – że właśnie wobec gwarancyjnego charakteru terminów likwidacji szkód, ustawodawca gwarancje te jeszcze wzmocnił poprzez wprowadzenie wymienioną ustawą nowelizującą możliwości stosowania środków nadzoru, które z uwagi na ich charakter oraz funkcje mają przeciwdziałać naruszeniom terminów likwidacji szkód, a tym samym służyć silniejszej niż pierwotnie ochronie interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.
Uwzględniając przy tym – co także nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności stanowiska strony skarżącej – że w odniesieniu do przywoływanych przez stronę umów ubezpieczenia zawartych przed dniem 11 czerwca 2007 r., zawiadomienia o szkodzie nr OK – 1005976 zostały notyfikowane skarżącej spółce w dniu 6 sierpnia 2014 r., zaś opóźnienie w ich likwidacji wynosiło ponad cztery miesiące – a faktów tych skarga kasacyjna nie podważa – trzeba stwierdzić, że opisane działanie zakładu ubezpieczeń realizowało znamiona czynów (deliktów) penalizowanych ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych obowiązującą w dacie ich popełnienia (art. 14 ust 3a). Nie sposób jest więc twierdzić, że we wskazanym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego niezasadnie przypisała stronie skarżącej wymienione naruszenia, a co za tym idzie, że niezasadnie została nałożona na skarżącą spółkę kara pieniężna za naruszenie polegające na niedochowaniu terminów likwidacji szkód.
Podkreślając w korespondencji do powyższego, że jakkolwiek zawiadomienie o przywołanej powyżej szkodzie nr OK – 1005976, a także zawiadomienie o szkodzie nr OK – 1005777, odnosiły się do szkód z umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych zawartymi z AGF Ubezpieczenia S.A., którego następcą prawnym jest skarżąca spółka, to jednak – co trzeba podnieść w odpowiedzi na zarzut z pkt XXVI petitum skargi kasacyjnej, który nie jest zasadny, podobnie jak nie jest przydatna argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu – nie można tracić z pola widzenia tego, że to spółka prowadziła postępowania likwidacyjne w związku ze zgłoszonymi zawiadomieniami o szkodzie i to jej własne działania – nie zaś działania jej poprzednika, co trzeba podkreślić – realizowały znamiona deliktu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że przypisane skarżącej spółce zachowania – stany faktyczne – odpowiadały hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.
Jeżeli przy tym – co trzeba podnieść w odpowiedzi na zarzut z pkt XXI petitum skargi kasacyjnej, który także nie jest zasadny – z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych organ nadzoru stosuje środek nadzorczy, o którym mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, z którego z kolei wynika, że kara pieniężna jest nakłada na zakład ubezpieczeń do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, to naruszenia przywołanych przepisów prawa – zwłaszcza wobec ich imperatywnego charakteru – nie sposób jest dowodzić z pozycji argumentu, że skoro przypisane spółce naruszenia zaistniały w okresie 2011 – 2015, to również wysokość nakładanej kary powinna być odnoszona do czasu ich zaistnienia, nie zaś oparta na danych za rok finansowy 2016. Stanowisku strony skarżącej – niezależnie od argumentu odnoszącego się do charakteru wypowiedzi normatywnej zawartej w przywołanych przepisach prawa – przeciwstawić należy bowiem i ten, który osadzony jest na gruncie konsekwencji wynikających z zasady tempus regit actum, o której mowa był już powyżej, a także i ten, że to z woli ustawodawcy obowiązuje opisany sposób ustalania wysokości kary pieniężnej, od którego nie zostały przewidziane odstępstwa, w tym tego rodzaju, jak sugerowane przez stronę skarżącą.
Nie sposób jest również twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 382 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w sposób wskazywany na gruncie zarzutu z pkt XX petitum skargi kasacyjnej.
O braku jego zasadności trzeba przede wszystkim wnioskować na tej podstawie, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie usunęła ona – bo z oczywistych wręcz powodów nie mogła – dowiedzionych i przypisanych jej naruszeń w zakresie odnoszącym się do niedochowania terminów likwidacji szkód w 36 przypadkach, ani też skutków tychże naruszeń, a tezy przeciwnej nie sposób jest budować w oparciu o argument wdrożenia mechanizmów zapobiegających powstaniu podobnych naruszeń w przyszłości. Jeżeli bowiem mechanizmy te mają oddziałać na przyszłość, to z całą pewnością – zwłaszcza gdy w tej mierze odwołać się do obiektywnych kryteriów ocen – nie mogą oddziaływać na stany faktyczne z przeszłości, a więc na fakt niedochowania terminów likwidacji szkód.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt XI – XII i z pkt XXII petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut braku proporcjonalności kary nałożonej na skarżąca spółkę, co uzasadnia, aby zarzuty te – wobec ich komplementarnego charakteru, o którym trzeba wnioskować na podstawie wzorców kontroli wskazywanych, jako naruszone – rozpoznać łącznie.
Podkreślając w punkcie wyjścia, że jak wynika z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, kara pieniężna jest nakłada na zakład ubezpieczeń do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, co w rozpatrywanej sprawie zmaterializowało się w nałożeniu na skarżącą spółkę kary w wysokości 180.000 zł – co w relacji do maksymalnej kary w wysokości 8.954.413,02 zł, stanowi jej 2,01% – nie sposób jest twierdzić, aby kara orzeczona w takiej wysokości nie była proporcjonalna i adekwatna w relacji do liczby stwierdzonych naruszeń (36) oraz ich skutków. Jej wysokość przekonuje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – o prawidłowym uwzględnieniu przez organ nadzoru funkcji orzeczonej kary pieniężnej, jako sankcji administracyjnej.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że w prawie administracyjnym sankcja administracyjna odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11). Instytucja kary administracyjnej stanowi więc nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów – w rozpatrywanej sprawie nakazu przestrzegania terminów likwidacji szkód – bądź przestrzegania zakazów wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa albo ustanowionych przez administrację. Aktywność administracji publicznej w omawianej sferze zawsze więc będzie/jest determinowana prawnym obowiązkiem podjęcia skutecznych działań zmierzających do pełnej ich realizacji i doprowadzenia do stanu korespondencji zaistniałych stanów, sytuacji, czy zdarzeń z obowiązującymi aktami normatywnymi (por. A. Skoczylas w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo administracyjne procesowe, System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 9, Warszawa 2010, s. 304.).
Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi więc dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który z kolei należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.
Miarą efektywności przyjmowanych rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jest on wiązany z takim jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją. Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną.
Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości.
Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym.
Uwzględniając powyższe, nie sposób jest twierdzić, że nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 180.000 zł – która, co ponownie trzeba podkreślić, w relacji do maksymalnej kary w wysokości 8.954.413,02 zł, stanowi jej 2,01%, i co jednoznacznie przekonuje o wymierzeniu tej kary w granicach dolnego ustawowego zagrożenia, a tym samym o stosownym jej miarkowaniu w relacji do rozpoznawanego przypadku – organ nadzoru eksponował w ten sposób znaczenie funkcji represyjnej, co z kolei miałoby świadczyć o braku proporcjonalności oraz adekwatności nałożonej kary w relacji do liczby stwierdzonych naruszeń, ich skutków oraz skali działalności skarżącej spółki w zakresie odnoszącym się do prowadzonych postępowań likwidacyjnych.
Podkreślając w tej mierze – o czym mowa była również powyżej – że przepisy art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustanowione na ich gruncie terminy likwidacji szkód mają charakter gwarancyjny, wzmocniony w związku z tym nie bez powodu sankcją administracyjną za ich niedochowanie nakładaną przez organ nadzoru, który jest zobowiązany do reagowania na stan naruszenia prawa (art. 2 ustawy o nadzorze finansowy i art. 329 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjne), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jakkolwiek kara pieniężna nałożona na skarżącą spółkę w wysokości 180.000 zł realizuje funkcje represyjną, bo taka jest również jej istota i natura, to jednak nie można z tego powodu zarzucać organowi administracji naruszenia prawa. Zwłaszcza, że – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – nałożenie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej było również motywowane funkcją motywacyjną z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym oraz funkcją ochronną (ochrona interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia).
Jeżeli przy tym, indywidualizacja wymiaru kary pieniężnej nałożonej na skarżąca spółkę uwzględniała – co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – liczbę stwierdzonych naruszeń terminów likwidacji szkód w relacji do ogólnej liczby prowadzonych postępowań likwidacyjnych oraz ich skutków, podjęte działania naprawcze, fakt, że nałożona kara była kolejną za wcześniej już popełnione delikty – co tym samym powoduje, że nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut z pkt XXIII petitum skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja – to nie sposób jest twierdzić, że reakcja organu nadzoru na stwierdzony stan naruszenia prawa – i do podjęcia której był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa – nie była proporcjonalna i adekwatna. Zwłaszcza, że tezy przeciwnej w relacji do znaczenia potrzeby indywidualizacji nakładanej kary nie może uzasadniać argument, że na inne podmioty nadzorowane nakładane były kary pieniężne w innej, bo w niższej wysokości.
Przedstawione argumenty – w tym również argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na zarzuty z pkt IX, pkt XX i pkt XXVI petitum skargi kasacyjnej – prowadzą do wniosku o braku zasadności zarzutów z pkt VI i pkt VII petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 8 k.p.a., jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tychże argumentów podnieść również – co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – że w relacji do celu stosowania w prowadzonym postępowaniu wymienionego przepisu prawa i ustanowionej na jego gruncie zasady nie sposób jest zasadnie przypisać organowi administracji publicznej, że nie przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.
O tym zaś, że miałoby być inaczej – niezależnie od przywołanych powyżej argumentów stanowiących odpowiedź do wymienione zarzuty kasacyjne – nie sposób byłoby również twierdzić na podstawie zarzutów z pkt II i pkt X petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie kontrolowanej decyzji, strona skarżąca upatruje w tym, że w ramach jednego postępowania administracyjnego została wydana jedna decyzja rozstrzygająca wiele spraw administracyjnych.
W odpowiedzi na te zarzuty trzeba przede wszystkim podnieść – podzielając w tej mierze pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17 (zob. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18) – że kilkadziesiąt (tak jak w rozpatrywanej sprawie) rozpoznawanych łącznie przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, że odszkodowanie jej nie przysługuje, mogło stanowić podstawą uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych w związku z w art. 362 ust. 1 pkt 2 i art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej, o czym przekonuje rezultat wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Usytuowanie przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy w jej Rozdziale 14 – "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" – uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Ponadto, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy zatem tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń – czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego – ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (to jest art. 10, art. 79, art. 81, i art. 86) w sposób, w jaki skarżąca spółka podnosi to na gruncie zarzutów z pkt V i pkt VIII petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na te zarzuty oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację – a w relacji do normatywnej treści przepisów prawa, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie zostały jednak uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 75 § 1 k.p.a., z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Z całą pewnością mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem w świetle art. 75 § 1 k.p.a., wykorzystanie przez KNF w prowadzonym postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej wyjaśnień uzyskanych od skarżącej spółki na podstawie art. 335 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a więc w trybie sprawowania bieżącej nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić – zwłaszcza z uwagi na źródło, z którego pochodziły wyjaśnienia – że uprawnienia procesowe spółki mogłyby doznać, czy też wręcz doznały, jakiegokolwiek uszczerbku zwłaszcza, że została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czy też, że ustalenia faktyczne przeprowadzone w sprawie przy wykorzystaniu materiałów pozyskanych w przywołanym trybie miałyby być z tego wyłącznie powodu wadliwe.
Jeżeli przy tym – jak wynika z akt sprawy – w rozpatrywanej sprawie nie był przeprowadzany dowód z przesłuchania strony, o którym mowa w art. 86 k.p.a. (por. s. 55 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), którego przeprowadzenie wymaga ponadto zachowania odpowiedniego trybu, w tym pouczenia o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a także formy, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.
W związku z powyższym, Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.