II GSK 3345/16

II GSK 3345/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak - Osetek /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3247/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-03-31
Skarżony organ
Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 9, art.124, art.126, art.134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3247/15 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rejestracji używanych odbiorników i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od R. S. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3247/15 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.
2.Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
2.1.Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie wydał w stosunku do R. S., prowadzącego działalność gospodarczą S. R. P.P.H.U. "R." (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], nakazującą rejestrację pięciu używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie pięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 3 225 zł.
2.2.Skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego) wniósł od powyższej decyzji odwołanie.
2.3.Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
2.4.Skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego) wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Jako przyczynę przywrócenia terminu wskazał prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej oraz zawiłość przepisów dotycząca pism w postępowaniu.
2.5.Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r.
2.6.W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w terminie przewidzianym przepisami prawa na dokonanie tej czynności. Minister Administracji i Cyfryzacji podkreślił, że prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej nie stanowi wyjątkowej okoliczności, której zaistnienie jest nagłe i nieprzewidziane, skoro mieści się w granicach obowiązków skarżącego. Sam fakt prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej nie może stanowić usprawiedliwienia uchybienia terminu. Ponadto zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy. W związku z powyższym Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że argument w postaci zawisłości przepisów prawa powołanych, w pismach kierowanych do skarżącego, nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.
2.7.Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") przez przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło z jego winy. Skarżący wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu był niekompletny z przyczyn leżących po jego stronie. Skarżący z powodu nieporadności i nieznajomości procedury, na którą już się wcześniej powoływał, nie poinformował o swojej chorobie w czasie wnoszenia odwołania i składania wniosku o przywrócenie terminu. Choroba skarżącego jest okolicznością, która wskazuje na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Skarżący na dowód powyższych okoliczności załączył kserokopie zwolnień lekarskich wskazujących, że w dniach 31.01-20.02.2015, 21.02-13.03.2015, 12.05-10.06.2015, 11.06-28.06.2015 oraz 2.07-28.07 i 29.07-20.08.2015 był niezdolny do pracy.
2.8.W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
3.1.W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w 9 k.p.a., tj. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, co należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za rażące i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Doręczone bowiem skarżącemu postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, poucza wyłącznie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Warszawie. W postanowieniu tym brak jest pouczenia o prawie oraz trybie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd podkreślił, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżącemu brakuje fachowej wiedzy prawniczej. Skarżący już we wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., podał, że przyczyną uchybienia terminowi jest prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej oraz zawiłość przepisów dotycząca pism w postępowaniu. Skarżący wnosząc do Sądu skargę sam przyznał, że wniosek o przywrócenie terminu był niekompletny z przyczyn leżących po jego stronie. Skarżący z powodu nieporadności i nieznajomości procedury, na którą już się wcześniej powoływał, nie poinformował o swojej chorobie, w czasie wnoszenia odwołania i składania wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący wyjaśnił, że choroba jest tą okolicznością, która wskazuje na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący na dowód powyższych okoliczności załączył kserokopie zwolnień lekarskich wskazujących, że w dniach 31.01-20.02.2015, 21.02-13.03.2015, 12.05-10.06.2015, 11.06-28.06.2015 oraz 2.07-28.07 i 29.07-20.08.2015 był niezdolny do pracy.
3.2.Sąd I instancji wskazał również, iż z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r. II ARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989r. sygn. akt II SA 729/94 opubl. ONSA 1984/2/117).
3.3. Z tych względów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a." uznając, że Minister Administracji i Cyfryzacji powinien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, z uwzględnieniem okoliczności i dokumentów powołanych w skardze.
3.4.Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Administracji i Cyfryzacji i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
3.5.W skardze kasacyjnej, Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżył wyrok w całości i wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
3.6.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
— art. 9 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że przepis ten nakłada na organ obowiązek informowania stron o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
3.7. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie to może również stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji poprzez niepouczenie strony o prawie oraz trybie złożenia wniosku o przywrócenie terminu naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
4.1.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie nie odpowiada prawu, zatem podlega uchyleniu.
4.2. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
4.3. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
4.4. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).
4.5.Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
4.6. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
4.7.Z uwagi na sposób sformułowania podstaw kasacji, przypomnieć też należy, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 9 K.p.a. w ten sposób, że Sąd ten błędnie uznał, iż organ naruszył powołany przepis, poprzez doręczenie skarżącemu postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, które zawiera pouczenie wyłącznie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Warszawie, a powinno być również, pouczenie o prawie oraz trybie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przy czym Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie art.9 k.p.a. określił to naruszenie jako uchybienie przepisom prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a jednocześnie naruszenie tego samego przepisu art.9 k.p.a. w powiązaniu z art.145 §1 pkt 1 lit.c ) p.p.s.a. wskazał jako naruszenie przepisu postępowania, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
4.8.Art.9 k.p.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przepisem postępowania dotyczącym obowiązków organu administracji publicznej w trakcie postępowania administracyjnego. Błędnie w skardze kasacyjnej określono powyższy przepis jako przepis prawa materialnego, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem jednocześnie, prawidłowo określono i uzasadniono naruszenie powyższego przepisu jako naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisem procedury sądowej, do którego doszło, poprzez przyjęcie, że organ administracji nie pouczając strony o prawie oraz trybie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
4.9.Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Statuuje on zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Naruszenie tej zasady przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie oraz w nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (patrz: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 70).
4.10.Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei z art. 124 § 1 k.p.a. wynika, iż postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art.124 § 2).W wreszcie do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.(art.126 k.p.a.).
Zatem z powyższych przepisów wynika, co potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż żaden przepis prawa, w tym i art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu, albowiem nie są to okoliczności prawne w rozumieniu ww. przepisów – porównaj wyrok NSA z 16 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2384/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1434/93, publ. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - zbiór pod redakcją Romana Hausera, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 r., str. 68).
Zarówno złożenie odwołania, jak i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowią czynności strony o charakterze dyspozytywnym, a zatem to strona decyduje o tym, jaki rodzaj pisma wnosi do organu administracji publicznej. Jeśli jej wola zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona błądzi w sferze swych zamierzeń, wówczas nie ma podstaw, by zarzucić organowi administracji naruszenie art. 9 k.p.a. Jedynie w przypadku nieprecyzyjnych zapisów podania (odwołania), organ administracji ma obowiązek, stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań.( wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1804/10, LEX nr 1070802).
Nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Ponadto, obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2289/11, LEX nr 1296042).
Jeszcze raz podkreślić należy, iż o tym jaki rodzaj pisma strona wnosi do organu decyduje jej wola. Zaś w sytuacji gdy treść podania pozostaje nieprecyzyjna, to stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ ma obowiązek pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Natomiast jeżeli wola strony zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona błądzi co do swych zamierzeń, to brak jest podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 9 K.p.a.
4.11. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł odwołanie precyzyjnie wskazując czego konkretnie się domaga. W treści pisma brak jest jakichkolwiek elementów, które mogłyby być odczytane także jako wola strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto w chwili wydania w dniu [...] lipca 2015 r., postanowienia w trybie art.134 k.p.a. i doręczenia go skarżącemu, organ nie dysponował jeszcze wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został nadany w placówce pocztowej przez R. S. w dniu [...] sierpnia 2015 r..Nie mógł więc rozważyć argumentacji cytowanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powoływanie się więc przez Sąd I instancji, na naruszenie art.9 k.p.a., poprzez niezamieszczenie pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w postanowieniu stwierdzającym uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, jest chybione i nie znajduje potwierdzenia w przepisach k.p.a, między innymi w powołanym art.9 k.p.a. Sąd I instancji całkowicie pominął w swoich rozważaniach treść powołanych wyżej przepisów art.124 k.p.a., art.126 k.pa. i art.134 k.p.a. określających wymogi ustawowe dotyczące postanowień wydawanych w trybie przepisów procedury administracyjnej. Żaden z tych przepisów nie zawiera postanowień, wskazujących, na obowiązek organu, pouczania o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powołanie też przez Sąd I instancji jednego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego z bardzo ogólną tezą, iż art.9 k.p.a. należy interpretować tak szeroko jak tylko można, sformułowaną w zupełnie innym stanie faktycznym, nie mogło spotkać się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodzić się natomiast trzeba, że gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działanie wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, w takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami.
W przyjętym jednak przez Sąd I instancji stanie faktycznym za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, teza ta nie może znaleźć zastosowania. Z ustaleń faktycznych nie wynika, aby, którykolwiek z urzędników w chwili wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, dysponował jakimikolwiek informacjami o zamiarach i sytuacji Skarżącego, które zobowiązywałyby do zastosowania art.9 k.p.a.
4.12. Za całkowicie niezrozumiałe i bezzasadne uznać należy też stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na rzekome działania skarżącego i okoliczności, o których organ, nie wiedział i nie mógł wiedzieć w chwili wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu jak i postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu. Skarżący poinformował o nich dopiero w skardze do Sądu I instancji( niezdolność do pracy z powodu choroby, o której przez swoją nieporadność nie poinformował organu ), tymbardziej, że wbrew wywodom Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił dowodów swojej choroby i przeszkód we wniesieniu odwołania w terminie, również na etapie postępowania sądowego. W okolicznościach tych trudno więc się dopatrywać przesłanek do uchylenia wydanego w sprawie postanowienia z następujących względów. Do skargi załączył jedynie nieczytelne, niejednokrotnie z odręcznymi dopiskami, kserokopie trudnych do jednoznacznego określenia dokumentów, których nie sposób uznać za dokumenty stanowiące dowody w sprawie.
4.13.Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne – art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Charakter kserokopii był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 37/94, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że niepoświadczona podpisem strony kserokopia nie jest dokumentem. Podobnie jak odpis, kserokopia może być jednak uznana za dokument stanowiący dowód istnienia oryginału i dlatego podlegający podwójnej ocenie. Raz – jako dokument prywatny, mający stanowić źródło wiadomości o istnieniu oryginalnego dokumentu, a drugi raz – jako dokument prywatny, mający stanowić źródło wiadomości o faktach. W postępowaniu opartym na dokumencie prywatnym źródłem wiadomości jest, zgodnie z art. 245 K.p.c., zawarte w nim i podpisane oświadczenie, stąd dla uznania kserokopii za dokument prywatny, świadczący o istnieniu oryginału o odwzorowanej w niej treści, niezbędne jest oświadczenie o istnieniu dokumentu o treści i formie odwzorowanej kserokopią. Takim oświadczeniem jest umieszczone na kserokopii i zaopatrzone podpisem poświadczenie zgodności kserokopii z oryginałem. Dopiero wtedy można uznać kserokopię za dokument prywatny świadczący o istnieniu oryginału o treści i formie w niej odwzorowanej. Natomiast bez wspomnianego poświadczenia kserokopia nie może być uznana za dokument. Stanowisku temu Sąd Najwyższy dał wyraz również w późniejszych orzeczeniach. Przykładowo w wyroku z dnia 06.11.2002 r., sygn. akt I CKN 1280/00, Sąd Najwyższy uznał, iż "zwykła odbitka ksero (tj. odbitka niepotwierdzona, niestanowiąca dokumentu) nie może zastąpić dokumentu, na którego bazie powstała. Przemawia za tym jednoznacznie treść art. 129 k.p.c. w zw. z art. 128 K.p.c. Artykuł 128 pozwala na dołączenie do pisma procesowego odpisów załączników (np. ich kserokopii) zamiast załączników w oryginale. Z art. 129 jednak wynika, że najpóźniej na rozprawie strona obowiązana jest okazać sądowi oryginały tych dokumentów, natomiast na żądanie przeciwnika obowiązana jest uczynić to jeszcze przed rozprawą. Ustawodawca posługując się pojęciem dokumentu rozumiał przez to oryginał dokumentu. Tam gdzie oryginał może być zastąpiony przez odpis (np. odbitkę ksero), ustawodawca wyraźnie to zaznaczył".
4.14. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że znajdujące się w aktach sprawy kserokopie, nie dają podstaw nawet do przyjęcia, iż skarżący przedłożył nowe dowody w sprawie, aby stwierdzić, że może w trybie art.145 §1 pkt 5 k.p.a.(bez względu na to, czy sąd administracyjny, przeprowadził dowód z dokumentu czy też nie), złożyć wniosek do organu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Jak już Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, na podstawie art.126 k.p.a. do postanowień określonych w art. 134 – stosuje się również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
4.15. Jeżeli R. S. istotnie dysponuje dowodami w sprawie, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postepowania administracyjnego w sprawie, wniosek taki, mimo negatywnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawsze może złożyć do organu, z zachowaniem oczywiście warunków przewidzianych w k.p.a.
4.16.Wracając do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które było przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji, wskazać należy, iż , postanowienie organu odpowiada prawu.
Skarżący, nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, a organ prawidłowo ocenił okoliczności podniesione przez skarżącego, nie znajdując podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
4.17.W świetle art. 58 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony,
2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi,
3) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym, w zasadzie za jednolity należy uznać pogląd, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do pouczenia strony o prawie do żądania przywrócenia terminu (oprócz powołanych wcześniej wyroków por. wyrok NSA z 11.02.2014 r., II OSK 2188/12, LEX nr 1450897, wyrok NSA z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07,). W tym postępowaniu organ zobowiązany jest ocenić, zaistnienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazanych wyżej przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art.59 k.p.a.
4.18.Oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska [w:] Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski [w:] Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 136–137). Zgodnie z wyrokiem NSA z 13.12.2017 r., II GSK 2857/17, LEX nr 2428541: "1. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. 2. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. 3. Przeszkody powodując uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu".
W doktrynie i orzecznictwie sądowym przytacza się wiele przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie:
1) "Obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie odwołania - jest podstawą do przywrócenia terminu" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 138);
2) "Jeżeli adwokat uczynił zadość wymaganiom staranności, troskliwości i ostrożności w prowadzeniu procesu [...], jeżeli w niczym nie uchybił swoim obowiązkom, nie dopuścił się żadnego niedbalstwa, a pracownik jego biura naruszył swoje obowiązki, które w danych warunkach adwokat mógł nań włożyć lub dopuścił się jakiegokolwiek innego czynu, co spowodowało niedopełnienie przez adwokata w terminie czynności procesowej, a adwokat przy największej ostrożności nie mógł zapobiec temu naruszeniu obowiązków lub innemu czynowi, to nie ma podstaw do przypisywania winy temu adwokatowi" (orzeczenie SN z 11.06.1935 r., III C 1146/34, OSP 1935, poz. 597; cytowane przez B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 297);
3) niedoręczenie stronie zapadłej decyzji (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 139–140);
4) nieprawidłowe doręczenie pisma (wyrok NSA z 4.07.2012 r., II GSK 688/11, LEX nr 1217417); Natomiast w razie braku pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia odwołania lub błędnym pouczeniu o tym prawie nie stosuje się przywrócenia terminu, bowiem w pierwszym wypadku strona może żądać uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1), natomiast w drugim błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do niego (art. 112).
W orzecznictwie sądowym wymienia się też następujące przypadki uchybienia terminowi, które nie spełniają warunku "braku winy":
1) samo zwolnienie od pracy nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi; tak samo nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania zainteresowanego poza miejscem stałego zamieszkania, jeżeli doszło w tym czasie do skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia (wyrok NSA w Katowicach z 20.04.1999 r., I SA/Ka 1609/97, LEX nr 37821); podobnie w wyroku NSA z 4.11.1998 r., III SA 1243/97, LEX nr 36902, w którym stwierdzono, że: "Zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem ono możliwości dokonania czynności procesowej przez strony (np. sporządzania odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika";
2) oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857);
3) trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, pomocy żonie w prowadzeniu firmy, jak również kłopotów w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, bowiem są to przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96);
4) nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857);
5) istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Szczecinie z 22.05.1997 r., SA/Sz 630/96, LEX nr 30784);
6) nieprawidłowości organizacyjne jednostki lub zaniedbania jej pracowników (wyrok NSA w Warszawie z 20.09.2001 r., IV SA 1340/99, LEX nr 54141);
7) "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury (wyrok NSA w Warszawie z 8.05.2001 r., V SA 1550/00, LEX nr 109294);
8) nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi (wyrok NSA w Warszawie 10.12.1999 r., V SA 946/99, LEX nr 49950);
9) brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczeń zawartych w doręczonych decyzjach (wyrok NSA w Gdańsku z 21.05.1999 r., I SA/Gd 2243/98, LEX nr 38700);
10) niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania (wyrok NSA z 20.02.2009 r., I OSK 480/08, LEX nr 515193);
11) okoliczność, że wnioskodawca nie czytuje prasy i nie ogląda telewizji (wyrok NSA z 23.07.2008 r., I OSK 1350/07, LEX nr 493244);
12) choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich (wyrok NSA z 31.01.2012 r., II OSK 2175/10, LEX nr 1138097);
W rozpoznawanej skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wskazał jedynie na fakt prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej oraz zawiłość przepisów prawa, które jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie uprawdopodobniają braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
4.18.Kolejnym warunkiem przywrócenia terminu, którego nie spełnił skarżący w rozpoznawanej sprawie, jest wniesienie podania zawierającego żądanie przywrócenia terminu dokonania czynności procesowej do właściwego organu, w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Ustanie przyczyny uchybienia terminowi to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku. Termin złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie może być przywrócony (art. 58 § 3). Zgodnie z wyrokiem NSA z 22.01.2018 r., II OSK 1476/17, LEX nr 2433840: "Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu."
4.19.W tym zakresie organ administracji również trafnie przyjął, iż analiza okoliczności sprawy, prowadzi do wniosku, że również ten warunek, nie został przez skarżącego spełniony. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, iż nawet gdyby przyjąć, iż strona o uchybieniu terminowi, dowiedziała się dopiero w dniu otrzymania postanowienia nr [...] stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania w dniu jego otrzymania tj. w dniu [...] lipca 2015 r.( co nie jest sporne między stronami), to wniosek o przywrócenie terminu wniosła [...] sierpnia 2015 r.(data nadania na poczcie), a więc z uchybieniem 7-dniowego terminu. Z powyższego wynika, iż również ten warunek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie został spełniony, za niezasadne należało więc uznać zarzuty skargi w tym zakresie.
4.20.Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do WSA w Warszawie – na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości na zaskarżone postanowienie.
4.21. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2p.p.s.a., art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z §14 ust.1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z dnia 22 pażdziernika 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. Nr 1804 ze zm.)