II GSK 334/22

II GSK 334/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3379/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-23
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1 , art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68, art. 70
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 660
art. 19e ust. 2
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1130
art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3379/21 w sprawie ze skargi T. S.A. we W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 26 marca 2021 r. nr DPS-DPSZPO.6064.1.2020.JC w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. we W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3379/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Spółki Akcyjnej z siedzibą W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 26 marca 2021 r., nr DPS-DPSZPO.6064.1.2020.JC w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W okresie od 9 kwietnia 2019 r. do 7 czerwca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF, Komisja) przeprowadziła w siedzibie skarżącej spółki kontrolę w zakresie prowadzonej polityki lokacyjnej. Badaniu podlegał proces lokowania środków ubezpieczeniowych funduszy kapitałowych w certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli z 9 października 2019 r.
Zawiadomieniem z 19 lutego 2020 r. KNF poinformowała skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 1130 ze zm.), dalej u.d.u.r. w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. poprzez brak zapewnienia skutecznego zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do produktu [...] oraz art. 276 ust. 1 i 2 u.d.u.r. poprzez lokowanie środków finansowych w aktywa, których ryzyka skarżąca nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogła właściwie zarządzać w odniesieniu do ww. produktu.
Decyzją z 13 listopada 2020 r. KNF nałożyła na spółkę karę pieniężną w kwocie 1 500.000,00 zł wobec stwierdzenia naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. poprzez brak zapewnienia skutecznego zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do produktu [...] oraz naruszenia art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez lokowanie środków finansowych w aktywa, których ryzyka strona nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogła właściwie zarządzać w odniesieniu do ww. produktu.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF decyzją z 26 marca 2021 r. utrzymała w mocy własną decyzję z 13 listopada 2020 r. wskazując, że skarżąca nie wprowadziła efektywnego, zgodnego z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. systemu zarządzania ryzykiem w obszarze zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do produktu [...]. Komisja podkreśliła, że pomimo, że przyjęto lokowanie środków [...] w aktywa charakteryzujące się potencjalnie niską płynnością, założono jednocześnie konieczność zbywania części aktywów w celu uzyskania środków na wypłaty z tytułu rozwiązania umów ubezpieczenia. Te dwa elementy natomiast wzajemnie się wykluczają.
Organ wskazał, że uchwałą Zarządu T. (T., spółka) nr 11/03/16 z 30 marca 2016 r. zatwierdzono i przyjęto do stosowania Regulamin [...] wraz z załącznikami. Akceptując postanowienia Regulaminu przyjęto konstrukcję ww. produktu, w której 100% aktywów [...] mogło zostać ulokowane w aktywa o niskiej płynności w postaci certyfikatów inwestycyjnych niestandaryzowanych sekurytyzacyjnych funduszy inwestycyjnych zamkniętych, w tym przypadku [...] oraz [...], tj. certyfikaty inwestycyjne funduszy, których Statuty przewidywały wysokie zaangażowanie w wierzytelności - lokaty o istotnie ograniczonej płynności, tj. na poziomie co najmniej 75% aktywów funduszy w sekurytyzowane wierzytelności, czyli kategorię aktywów o niskiej płynności, w tym w wierzytelności wysokiego ryzyka - przedawnione, niezabezpieczone lub zajęte. Opisana w Regulaminie [...] strategia inwestycyjna [...] przewidywała, że certyfikaty inwestycyjne [...] reprezentowanych przez T. S.A. mogły stanowić nawet 100% aktywów [...] (ich udział w strukturze aktywów [...] mógł wynosić od 0% do 100%). Jednocześnie strategia ta zakładała początkową alokację składek zainwestowanych według poniższego modelu:
• 30% składki zainwestowanej alokowane zostanie w certyfikaty inwestycyjne [...]l FIZ,
• 70% składki zainwestowanej alokowane zostanie w certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ reprezentowanych przez T. S.A.
Tym samym przyjęta w ramach konstruowania produktu strategia inwestycyjna produktu zakładała alokację aktywów według modelu przewidującego dywersyfikację lokat pomiędzy [...] FIZ oraz [...] FIZ i [...] FIZ. Strategia ta dopuszczała strukturę aktywów [...] pozwalającą na 100% ekspozycję portfela tego funduszu w certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ i [...] FIZ, które były traktowane przez skarżącą, jako aktywa o ograniczonej płynności (wyjaśnienia skarżącej z 14 czerwca 2019 r.), co wynikało z ich niestandardowego charakteru. W konsekwencji, zgodnie z Regulaminem aktywa mogły być w całości ulokowane w aktywa o bardzo niskiej płynności.
Ponadto Komisja wskazała, że postanowienia Regulaminu pozostawiały Zarządzającemu ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym swobodę (w ramach przedziałów procentowych określonych dla tego funduszu) w decydowaniu o tym, czy aktywa zostaną ulokowane w certyfikaty inwestycyjne funduszy [...] FIZ i [...] FIZ, czy też w certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ, w zależności od oceny sytuacji rynkowej. W konsekwencji aktywa ww. ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego zostały ulokowane w certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych, a więc w instrumenty finansowe, które mogły być uznane już na etapie konstruowania produktu za niepłynne z uwagi na postanowienia Statutów funduszy dopuszczające istotne ich zaangażowanie w kategorie aktywów o niskiej płynności. Konstrukcja produktu dopuszczała aby 100% aktywów [...] mogło zostać ulokowane w certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ oraz [...] FIZ, które z kolei mogły lokować co najmniej 75% wartości aktywów w sekurytyzowane wierzytelności, w tym wierzytelności wysokiego ryzyka - przedawnione, niezabezpieczone lub zajęte.
Skarżąca konstruując i wprowadzając do oferty [...] założyła, że przedmiotowe aktywa z jej portfela miały zapewnić obsłużenie zakładanego poziomu "zerwań" mimo braku pewności, że ww. aktywa będą płynne. Analiza ryzyka wdrażanego produktu (FOR) wskazywała na początkowy większościowy udział [...] w niepłynnych aktywach. Skarżąca dopasowała zakładane zobowiązania wobec klientów, które miały obciążać [...], do odpowiednich aktywów, mających te zobowiązania zabezpieczyć, biorąc w szczególności pod uwagę maksymalne możliwe zaangażowanie ww. ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego, w kategorie aktywów o istotnie ograniczonej płynności. Oznacza to, że nie został wprowadzony efektywnie działający (skuteczny) system zarządzania ryzykiem w obszarze zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do produktu [...], który zapewniłby skarżącej realną możliwość zarządzania ww. obszarami i w efekcie przeciwdziałanie wystąpieniu zdarzeń narażających na ryzyko.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania organ uznał, że doszło do naruszenia przez skarżącą art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. w związku z brakiem zapewnienia skutecznego zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do produktu [...], na co wskazuje niedopasowanie aktywów do zobowiązań w tym produkcie.
Zgodnie z art. 276 ust. 1 u.d.u.r., w brzmieniu obowiązującym w okresie naruszenia, zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji lokują środki finansowe zgodnie z zasadą ostrożnego inwestora, określoną w ust. 2-8.
Z poczynionych w toku postępowania ustaleń organu wynika, że postanowienia Statutów funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których aktywa (certyfikaty inwestycyjne) były przedmiotem inwestycji [...], w zakresie możliwości inwestycyjnych poszczególnych funduszy przewidywały katalog lokat zawierający zarówno pozycje o bardzo niskiej płynności (wierzytelności - w przypadku [...] FIZ i [...] FIZ i [...] FIZ oraz instrumenty udziałowe emitowane przez spółki niepubliczne - w przypadku [...] FIZ), jak również kategorie inwestycyjne charakteryzujące się z założenia większą płynnością (np. instrumenty udziałowe spółek publicznych). Zróżnicowany pod względem płynności katalog kategorii inwestycyjnych nie prowadził jednak w przypadku ww. funduszy do faktycznej dywersyfikacji ryzyka, w tym ryzyka płynności, z uwagi na brak ograniczeń inwestycyjnych w postaci limitów lokacyjnych dla szeregu kategorii lokat (limit od 0% do 100%) lub limity w bardzo szerokim zakresie (limit od 0% do 50%).
Strategia inwestycyjna [...] zawarta w skonstruowanym przez T. Regulaminie przewidywała wartość ekspozycji tego funduszu kapitałowego w certyfikaty inwestycyjne poszczególnych funduszy inwestycyjnych zamkniętych w przedziałach procentowych od 0% do 100%, przyznając jednocześnie pełną swobodę Zarządzającemu w zakresie ich kształtowania w zależności od dokonanej przez niego oceny sytuacji rynkowej. Tak ukształtowany stan faktyczny spowodował, że określenie i mierzenie ryzyka płynności - w przypadku funduszy inwestycyjnych zamkniętych wchodzących w skład spektrum inwestycyjnego [...], w sytuacji pozostawienia Zarządzającemu praktycznie całkowitej swobody w modelowaniu portfela inwestycyjnego [...] w stopniu pozwalającym na ulokowanie nawet całości aktywów w instrumenty o skrajnie zróżnicowanej płynności (aktywa o wysokiej płynności lub aktywa niepłynne) - nie było w praktyce możliwe do realizacji i nie zostało zrealizowane przez skarżącą.
Zdaniem KNF, już na etapie konstruowania produktu [...] skarżąca powinna przy ocenie ryzyka wziąć pod uwagę zakres ryzyka płynności, związanego z możliwościami inwestycyjnymi danego funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który został określony w najszerszy sposób w Statucie danego funduszu (m.in. poprzez wskazanie kategorii lokat i limitów inwestycyjnych), co pozwoliłoby ocenić, czy posiada możliwość właściwego określenia i mierzenia tego ryzyka w praktyce. Strona nie posiadała możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, w których certyfikaty inwestycyjne inwestowano środki [...]. Skarżąca nie mogła np. ograniczać katalogu dostępnych lokat ani ograniczyć bardzo szerokiego zakresu limitów inwestycyjnych, co wskazuje na brak możliwości zarządzania przez skarżącą ryzykiem płynności aktywów ulokowanych w certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych. Skarżąca nie była także stroną żadnej umowy, która dawałaby jej realną możliwość wpływania na Zarządzającego w zakresie ograniczania ryzyka płynności wynikającego z inwestycji [...]. W ocenie KNF co prawda pomiędzy T., a T. S.A., została zawarta 24 marca 2016 r. umowa o zarządzanie Portfelem Inwestycyjnym Ubezpieczeniowego Funduszu Kapitałowego [...], jednakże dotyczyła zarządzania portfelem tego funduszu kapitałowego, strategii inwestycyjnej [...] (która stanowiła załącznik do ww. umowy), a więc i ryzyka płynności ale w odniesieniu do portfela tego funduszu, nie zaś portfeli funduszy inwestycyjnych zamkniętych wchodzących w skład jego spektrum inwestycyjnego. T. w odniesieniu do funduszy inwestycyjnych zamkniętych, w których certyfikaty inwestycyjne mogły być lokowane aktywa [...], nie posiadało więc żadnych instrumentów, które znajdowałyby oparcie w regulacjach umownych, a które umożliwiałyby zarządzanie ryzykiem płynności.
Dodatkowo KNF stwierdziła, że trudno uznać aby wynagrodzenie w łącznej wysokości 43,17 zł wypłacone przez skarżącą na rzecz Zarządzającego z tytułu czynności objętych umową o zarządzanie Portfelem Inwestycyjnym Ubezpieczeniowego Funduszu Kapitałowego [...], stanowiło ekwiwalent profesjonalnego zarządzania portfelem inwestycyjnym tego funduszu.
W ocenie KNF doszło do naruszenia art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. w związku z lokowaniem środków finansowych [...] w aktywa, których ryzyka skarżąca nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogła właściwie zarządzać. Podstawę nałożonej kary pieniężnej stanowiły art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., w brzmieniu aktualnym, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 189c k.p.a. Zawarte w art. 362 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. sformułowania "organ nadzoru może" świadczą o tym, że nałożenie na podmiot kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów opiera się na uznaniu administracyjnym.
KNF podkreśliła, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów o doniosłym znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania zakładów ubezpieczeń oraz całego rynku ubezpieczeniowego – T. naruszyło regulację dotyczącą wprowadzenia skutecznego systemu zarządzania ryzykiem w zakładzie ubezpieczeń, która ma na celu ograniczenie wpływu wahań czynników ryzyka na elementy prowadzonej działalności ubezpieczeniowej lub reasekuracyjnej w celu zwiększania zysków osiąganych przez te zakłady, jak również naruszyło podstawową zasadę obligującą do zachowania ostrożności w zakresie lokowania środków finansowych zakładu ubezpieczeń. Konstruując produkt [...] spółka nie dopasowała zakładanych zobowiązań wobec klientów do odpowiednich aktywów, które miały te zobowiązania zabezpieczyć, a zatem system zarządzania ryzykiem w obszarze zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do ww. produktu nie mógł być uznany za efektywny, ponieważ nie zapewniał skarżącej realnej możliwości skutecznego zarządzania ww. obszarami i w efekcie przeciwdziałania wystąpieniu zdarzeń narażających na ryzyko. W przyjętej konstrukcji produktu brak było faktycznej możliwości określenia i mierzenia ryzyka płynności w przypadku funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których certyfikaty inwestycyjne stanowiły aktywa [...], w sytuacji pozostawienia podmiotowi zarządzającemu swobody w modelowaniu portfela inwestycyjnego [...] w stopniu pozwalającym na ulokowanie nawet całości aktywów w instrumenty o ograniczonej płynności. Konstruując produkt przy ocenie ryzyka nie wzięto pod uwagę zakresu ryzyka płynności, związanego z możliwościami inwestycyjnymi danego funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który został określony w najszerszy sposób w Statucie danego funduszu (m.in. poprzez wskazanie kategorii lokat i limitów inwestycyjnych). Skarżąca nie zapewniła sobie możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, w których certyfikaty inwestycyjne inwestowano środki [...]. Do stwierdzonych naruszeń doszło przy konstruowaniu produktu [...] 30 marca 2016 r. Zarząd T. zatwierdził i przyjął do stosowania od tego dnia Regulamin Ubezpieczeniowego Funduszu Kapitałowego [...] wraz z załącznikami, uchwalił OWU [...] i przyjął do stosowania załączniki do tej uchwały. W tym samym dniu Zarząd T. zatwierdził [...], która weszła w życie 30 marca 2016 r.
Ustalono przy tym, że łącznie w ramach [...] zawarto z klientami 537 umów ubezpieczenia na życie, a łączna suma składek klientów alokowanych w [...] wyniosła 59.265.989,90 zł.
W toku postępowania stwierdzono również negatywne skutki materializacji ryzyka płynności w ramach [...] dla uczestników rynku - klientów T. KNF zwróciła uwagę, że z uwagi na brak aktywów płynnych w ramach [...] skarżąca nie realizuje zobowiązań wobec klientów wynikających z zawartych z nimi umów ubezpieczenia - od września 2018 r. dochodzi do zawieszeń wykupów w ramach [...], a poziom redukcji wniosków o wykup wynosi co do zasady 100%. Wzrasta również liczba klientów, których wnioski nie są realizowane (według stanu na 31 sierpnia 2020 r. wynosiła 167 klientów), jak i wartość jednostek uczestnictwa [...] objętych zawieszeniem wykupów (która według stanu na 31 sierpnia 2020 r. wynosi 4 771.189,00 zł).
KNF podkreśliła, że to skarżąca jest podmiotem, który skonstruował i wprowadził do oferty produkt [...]. Z tego powodu skarżąca (a nie inne podmioty wskazywane przez pełnomocnika spółki) ponosi pełną odpowiedzialność za zidentyfikowane naruszenia przepisów prawa. Waga stwierdzonych naruszeń prawa, odpowiedzialność skarżącej za ich wystąpienie oraz występowanie negatywnych skutków materializacji ryzyka płynności dla uczestników rynku uzasadniają stanowisko KNF, że nałożona kara powinna mieć charakter odczuwalny dla strony i nie powinna znacząco odbiegać od kary maksymalnej. Komisja ustaliła, że strona nie była dotychczas karana przez organ nadzoru za naruszenia przepisów prawa wskazanych w decyzji ani też nie stwierdzono w przeszłości niedopełnienia przez skarżącą obowiązków albo naruszenia zakazów tego samego rodzaju. Jest to okoliczność, która przemówiła na korzyść strony, podobnie, jak fakt, że skarżąca nie została uprzednio ukarana za to samo zachowanie, za przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe. Niemożliwe było zatem zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Miarkując wysokość kary pieniężnej KNF uwzględniła na korzyść strony okoliczność, że skarżąca, mając na względzie zaspokojenie żądań wykupu złożonych przez klientów [...] złożyła 31 października 2018 r. do T. S.A. dyspozycję wykupu wszystkich, tj. 71.868 certyfikatów inwestycyjnych [...] FIZ nabytych do portfela [...]. W wyniku redukcji wykupów, sprzedanych zostało 22.349 certyfikatów inwestycyjnych [...] FIZ na łączną kwotę 3 256.919,77 zł, a środki ze sprzedaży certyfikatów zostały przekazane na realizację zobowiązań wobec klientów. Łączna wartość pozostałych w portfelu [...] 49.519 certyfikatów inwestycyjnych [...] FIZ, które nie zostały sprzedane wyniosła 7 216.403,87 zł. Organ wziął pod uwagę również intencje strony związane z podpisaniem przez T. Listu intencyjnego 23 stycznia 2015 r. z T.S.A. oraz z [...] FIZ (aneksowanego 1 kwietnia 2016 r.). Podpisanie Listu intencyjnego, w ocenie organu, miało służyć zabezpieczeniu niezmienności strategii inwestycyjnej funduszu oraz aby informował skarżącą o planowanych zmianach Statutu z odpowiednim wyprzedzeniem, również w przypadku zamiaru dokonania zmiany polegającej na wprowadzeniu możliwości wstrzymania/redukcji żądań wykupów. List intencyjny zobowiązywał strony jedynie do starannego działania w zakresie ujawnionych intencji i nie zabezpieczał interesów klientów skarżącej, która jako podmiot profesjonalnie działający na rynku powinna mieć tego świadomość. Organ uwzględnił również okoliczności wskazane w piśmie strony z 23 października 2019 r. zawierającym zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również w zeznaniach z 25 maja 2020 r. i z 3 lipca 2020 r. oraz w piśmie z 25 września 2020 r. Z przedmiotowych pism wynikało, że strona podjęła szereg działań w zakresie: dostosowania działalności do pełnej zgodności z przepisami prawa i oczekiwań organu nadzoru, przyjętych rozwiązań dotyczących oferowania ubezpieczeniowych funduszy kapitałowych opartych o certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych, współpracy z towarzystwami funduszy inwestycyjnych, dywersyfikacji aktywów, zapewnienia odpowiedniego poziomu "zrozumiałości" produktów, identyfikacji ryzyka, prac Zespołu do spraw Produktów Inwestycyjnych. T. wskazało także na zaprzestanie oferowania ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych, których aktywa stanowiły certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych. W zeznaniach wskazano na wolę dalszej współpracy z organem nadzoru.
Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie KNF nie wykazał, aby strona w wyniku stwierdzonych naruszeń ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, uzyskała korzyści majątkowe ani aby uniknęła straty finansowej, co organ nadzoru wziął pod uwagę przy miarkowaniu kary pieniężnej. Wymienione powyżej okoliczności przemawiają na korzyść strony oraz wpłynęły na nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1 500.000,00 zł odbiegającej od maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Ustalona kara pieniężna stanowi 61% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej, jaką mogła zastosować KNF i jest adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń.
Komisja nadmieniła również, że nie obciąża strony odpowiedzialnością za działania G. S.A., lecz nakłada sankcję za jej zaniechania i zaniedbania, które miały miejsce na etapie konstruowania produktu [...]. Gdyby bowiem produkt został skonstruowany prawidłowo, KNF nie miałaby podstaw do wydania decyzji administracyjnej negatywnej dla strony, niezależnie od tego, co wydarzyło się na rynku finansowym w związku z działaniami G. S.A. W postępowaniu kwestionowane były działania strony z marca 2016 r., tj. związane z wprowadzeniem produktu [...], nie zaś działania, które miały miejsce w 2018 r. w związku z działaniami G. S.A.
Strona nie wprowadziła efektywnego, zgodnego z przepisami systemu zarządzania ryzykiem w stosunku do zarządzania aktywami i zobowiązaniami produktu [...]. Skarżąca dopuściła do lokowania środków [...] w aktywa charakteryzujące się potencjalnie niską płynnością, zakładając jednocześnie konieczność zbywania części aktywów, aby uzyskać środki na wypłaty z tytułu rozwiązania umów ubezpieczenia. Skarżąca konstruując produkt [...] oraz podpisując umowę określonej treści z Zarządzającym dopuściła do sytuacji, w której Zarządzający miał możliwość ulokowania 100% środków [...] w aktywa o niskiej płynności (co uczynił), a strona nie mogła temu w żaden sposób zapobiec. W sytuacji rozwiązania większej, niż zakładana liczby umów ubezpieczenia, skarżąca z założenia narażała się na problemy z zarządzaniem aktywami (środkami z ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego) oraz zobowiązaniami (powstałymi w wyniku rozwiązania umów ubezpieczenia).
Strona przyznała Zarządzającemu swobodę co do alokacji środków [...], nie ograniczając możliwości ich lokowania w aktywa o niskiej płynności, jak również nie zapewniając sobie na etapie konstruowania produktu możliwości wydawania Zarządzającemu wiążących poleceń w zakresie zarządzania środkami [...], bądź ograniczenia swobody lokowania przez Zarządzającego środków [...]. Między stronami zostały zawarte Listy intencyjne, lecz dokumenty te były niewystarczające - nie miały bowiem charakteru wiążącego, co zostało wykorzystane przy zmianie Statutu jednego z FIZ, bez odpowiedniego uprzedzenia o tym fakcie T., pomimo odpowiednich postanowień Listu intencyjnego.
KNF wskazała, że zabezpieczeniem przez stronę ryzyka płynności [...] nie był udział płynnych funduszy na starcie produktu ubezpieczeniowego ani nie było stopniowe przechodzenie z niepłynnych funduszy na fundusz płynny - opisana przez T. strategia nie była dla Zarządzającego wiążąca, gdyż mógł w każdym czasie zadecydować o przyjęciu innej strategii, w zależności od swojej autonomicznej analizy sytuacji na rynku, a strona nie mogła na taką zmianę strategii zareagować. Pomimo założenia, że nastąpi stopniowe przechodzenie z funduszy niepłynnych na fundusz płynny, miała miejsce dokładnie odwrotna sytuacja - wszystkie środki z [...] znalazły się w funduszach niepłynnych, zaś skarżąca nie miała opracowanych na taką sytuację procedur mitygowania ryzyk związanych z brakiem możliwości obsługi zobowiązań przez posiadane aktywa. Tym samym ogólne zasady dotyczące zarządzania ryzykiem (w tym Polityka Zarządzania Ryzykiem) okazały się nieadekwatne do skonstruowanego produktu [...]. Obowiązkiem strony było przygotowanie procedur mitygowania ryzyk zarządzania aktywami i zobowiązaniami [...] gdyż samo ich zidentyfikowanie i opisanie jest, w ocenie organu niewystarczające. W niniejszej sprawie, w ocenie KNF doszło do naruszenia przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, co przełożyło się na ryzyko po stronie klienta, którego nie mógł zidentyfikować przed podpisaniem umowy.
W skardze do WSA w Warszawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 września 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej opartego o art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) w zw. z 19e ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 8 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 308/20 wskazując, że do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu oceny prawne wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego są adekwatne i aktualne także po zmianie przepisów. Decyzja nakładająca karę administracyjną - w przeciwieństwie do decyzji podatkowej - nie konkretyzuje bowiem obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Z art. 167 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu obowiązującym w sprawie wynika, że w przypadku gdy firma inwestycyjna narusza przepisy ustawy (...), Komisja może nałożyć karę pieniężną - co oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ, nie zaś to, że na tym podmiocie ciąży obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia przepisów ustawy. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 § 2 O.p. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze, zarówno w brzmieniu obowiązującym okresie od 1 stycznia do 25 maja 2019 r., jak i obecnie prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych, nie zaś spraw nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Do kar administracyjnych finansowych nakładanych przez KNF nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do należności z tytułu tych kar i dopiero wtedy można stosować odpowiednio terminy przedawnienia z działu III Ordynacji podatkowej (wobec należności z tytułu kar administracyjnych, a nie wobec deliktów administracyjnych, których zaistnienie może spowodować nałożenie kary przez KNF).
W ocenie Sądu nie doszło również do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 189g § 1 k.p.a. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że uchwałą Zarządu T. nr [...] zatwierdzono i przyjęto do stosowania Regulamin wraz z załącznikami, zaś zaskarżoną decyzję wydano 26 marca 2021 r., a zatem nie upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa, o którym mowa w powyższej normie prawnej.
Sąd podzielił również stanowisko KNF, że aktywa [...] zostały ulokowane w certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych, a więc w instrumenty finansowe, które mogły być uznane - już na etapie konstruowania produktu - za niepłynne z uwagi na postanowienia Statutów funduszy dopuszczające istotne ich zaangażowanie w kategorie aktywów o niskiej płynności. Skarżąca konstruując i wprowadzając do oferty [...] założyła, że przedmiotowe aktywa z jego portfela miały zapewnić obsłużenie zakładanego poziomu "zerwań" mimo braku pewności, że ww. aktywa będą płynne. Analiza ryzyka wdrażanego produktu (FOR) wskazywała na początkowy większościowy udział [...] w niepłynnych aktywach. Nie sposób zatem uznać, aby T. dopasowało zakładane zobowiązania wobec klientów, które miały obciążać [...], do odpowiednich aktywów, mających te zobowiązania zabezpieczyć, biorąc w szczególności pod uwagę maksymalne możliwe zaangażowanie ww. ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego w kategorie aktywów o istotnie ograniczonej płynności. W konsekwencji nie został wprowadzony efektywnie działający system zarządzania ryzykiem w obszarze zarządzania aktywami i zobowiązaniami w odniesieniu do powyższego produktu, który zapewniłby stronie realną możliwość zarządzania ww. obszarami i w efekcie przeciwdziałanie wystąpieniu zdarzeń narażających na ryzyko. Tym samym KNF słusznie przyjęła, że doszło do naruszenia przez stronę art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r.
W ocenie Sądu doszło także do naruszenia przez skarżącą art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. w związku z lokowaniem środków finansowych [...] w aktywa, których ryzyka skarżąca nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którym nie mogła właściwie zarządzać. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że już na etapie konstruowania produktu skarżąca powinna przy ocenie ryzyka wziąć pod uwagę zakres ryzyka płynności, związanego z możliwościami inwestycyjnymi danego funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który został określony w najszerszy sposób w Statucie danego funduszu (m.in. poprzez wskazanie kategorii lokat i limitów inwestycyjnych), co pozwoliłoby ocenić, czy posiada możliwość właściwego określenia i mierzenia tego ryzyka w praktyce. Skarżąca nie posiadała możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, w których certyfikaty inwestycyjne inwestowano środki [...]. Strona nie była także stroną żadnej umowy, która dawałaby realną możliwość wpływania na Zarządzającego w zakresie ograniczania ryzyka płynności wynikającego z inwestycji [...]. KNF słusznie zatem stwierdziła, że skarżąca, w odniesieniu do funduszy inwestycyjnych zamkniętych, w których certyfikaty inwestycyjne mogły być lokowane aktywa [...] nie posiadała żadnych instrumentów, które znajdowałyby oparcie w regulacjach umownych, a które umożliwiałyby zarządzanie ryzykiem płynności.
W związku z powyższym zarzut o naruszeniu art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez ich zastosowanie, pomimo braku wystąpienia deliktu administracyjnego, zdaniem Sądu jest niezasadny. Nałożona kara administracyjna dotyczyła działań skarżącej na etapie konstruowania produktu, tym samym błędne jest stanowisko, a w konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 i art 104 k.p.a. poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną. Art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. odnosi się do wykonywania działalności przez zakład z naruszeniem przepisów prawa, a tym samym ustawodawca uznał, że dopuszczalne jest nałożenie jednej kary pieniężnej za więcej, niż jedno naruszenie prawa. W niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia podwójnej sankcji za jedno i to samo zachowanie strony, w toku postępowania wykazano, że działalność spółki naruszyła kilka przepisów prawa. Tym samym nie naruszono także zasady ne bis in idem.
Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego zastosowania sankcji wyłącznie w celu represyjnym akcentując, że pomimo podjętych działań przez T. i usunięcie naruszeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji, kara pełni również funkcję prewencyjną.
Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty oparte na naruszeniu z art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. poprzez zastosowanie sankcji bez uprzedniego wydania decyzji wskazując, że organ nadzoru może skorzystać z dwóch, niezależnych od siebie instytucji - środka nadzorczego (tj. wydania decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń i wreszcie decyzji nakładającej karę) oraz środka w postaci wydania wyłącznie decyzji nakładającej karę pieniężną.
Zdaniem Sądu, nałożona kara jest odpowiednia do skali, wagi i okresu naruszeń, jakich dopuściła się skarżąca. Komisja dokonała miarkowania wysokości kary (tj. 61% maksymalnego wymiaru kary) w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia przepisu prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak by pozostała proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń prawa, ich negatywnych skutków i spełniała funkcję prewencyjną i represyjną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 w zw. z art. 81a k.p.a. Sąd podzielił stanowisko KNF, że w sprawie nie powstała jakakolwiek wątpliwość co do stanu faktycznego, mając na uwadze jasno sformułowane postanowienia Regulaminu ww. produktu, a pełnomocnik strony nie wskazał na czym miałby polegać w tej sprawie pat interpretacyjny. W ocenie Sądu, organ nie naruszył również czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym. Protokół kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru został włączony do akt postępowania wraz z zastrzeżeniami złożonymi przez skarżącą, a cały materiał dowody pozyskany został od strony, która wielokrotnie zajmowała stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyrok złożył pełnomocnik T. S.A. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
(i)rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 68 O.p. w związku z art. 19e ust. 2 z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2059 ze zm., dalej: u.n.r.f.) i w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez brak zastosowania tych przepisów, a tym samym poprzez brak dostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że KNF zastosowała wobec T. administracyjną karę pieniężną pomimo okoliczności, że odpowiedzialność administracyjna T. przedawniła się wraz z upływem 31 grudnia 2019 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł to, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez brak zastosowania przepisów regulujących kwestię przedawnienia, to WSA w Warszawie powinien był uwzględnić skargę T., a zatem powinien był uchylić zaskarżone przez T. decyzje oraz umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie z uwagi na okoliczność przedawnienia się odpowiedzialności administracyjnej T.;
(ii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że sytuacja na rynku kapitałowym, na której wystąpienie T. nie miało i nie mogło mieć w ogólności wpływu, stanowi nieprawidłowe zarządzanie ryzykiem; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł to, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez przyjęcie, że T. rzekomo naruszyło wyżej powołane przepisy poprzez zdarzenia obiektywne, na które T. nie miało i nie mogło mieć wpływu (gdzie T. zawsze prawidłowo zarządzało ryzykiem), to WSA w Warszawie zastosowałby instytucję z art. 145 § 1 oraz § 3 p.p.s.a. i uwzględniając skargę T. umorzyłby postępowanie przed KNF w tej sprawie;
(iii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że sytuacja na rynku kapitałowym, na której wystąpienie T. nie miało i nie mogło mieć w ogólności wpływu, stanowi nieprawidłowe zarządzanie przez T. aktywami; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł to, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez przyjęcie, że T. rzekomo naruszyło wyżej powołane przepisy poprzez zdarzenia obiektywne, na które T. nie miało i nie mogło mieć wpływu (gdzie T. prawidłowo zarządzało aktywami), to WSA w Warszawie uwzględniłby skargę T.;
(iv) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 2 pkt 1 i art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 56 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz w związku z art. 276 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że T. może ponosić odpowiedzialność administracyjną pomimo braku dopuszczenia się deliktu administracyjnego i wbrew obiektywnemu modelowi odpowiedzialności administracyjnej; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez przyjęcie, że T. rzekomo narusza wyżej powołane przepisy prawa materialnego (tj. art. 56 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz z art. 276 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 2 u.d.u.r.), to WSA w Warszawie uwzględniłby skargę T. w miejsce jej oddalenia;
(v) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 2 pkt 1 i art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 56 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz w związku z art. 276 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię, która sprowadzała się do naruszenia zasady określoności deliktu administracyjnego poprzez nałożenie jednej kary pieniężnej pomimo rzekomego dopuszczenia się przez T. dwóch naruszeń; które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie dostrzegł, że KNF nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez przyjęcie, że T. rzekomo naruszyło wyżej powołane przepisy prawa materialnego (tj. art. 56 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz z art. 276 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 2 u.d.u.r.), to WSA w Warszawie uwzględniłby skargę T.;
(vi) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez WSA w Warszawie - w ramach przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego - samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych przez T. w skardze, ograniczając się do uznania stanowiska KNF za swoje, co powoduje, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności obu decyzji KNF jedynie pozornie, podczas gdy ww. przepisy obligują sąd administracyjny do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego, w tym rozpoznania wszystkich zarzutów poniesionych przez T.; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, a tym samym zastosowałby tutaj instytucję z art. 145 § 3 p.p.s.a.;
(vii) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku żart. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania z art. 145 § 3 p.p.s.a. (tj. przedawnienie odpowiedzialności administracyjnej T.); które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, a tym samym zastosowałby instytucję z art. 145 § 3 p.p.s.a,;
(viii) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez WSA w Warszawie, które doprowadziły ten sąd do oddalenia skargi, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej oraz należycie wyjaśnić podstawy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, a rozważania sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych stwierdzeń nie poddających się kontroli instancyjnej; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez KNF w niniejszej sprawie;
(ix) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do argumentacji przedstawionej przez skarżącego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie uchyliłby zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie;
(x) rażące naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez WSA w Warszawie polegającą na tym, że na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd I Instancji nie dokonał w ramach przeprowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji i oceny stanowiska przedstawionego przez T., ograniczając się do uznania stanowiska KNF za swoje, co powoduje, że Sąd I Instancji dokonał kontroli legalności decyzji jedynie pozornie, podczas gdy wyżej wymienione przepisy obligują WSA w Warszawie do pełnej i szczegółowej weryfikacji oraz oceny legalności działania organu administracji oraz wydanego przezeń aktu administracyjnego; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Warszawie nie dopuścił się tego naruszenia, to WSA w Warszawie, uwzględniając skargę T., uchyliłby obie zaskarżone decyzje, a także umorzył postępowanie w sprawie.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 23 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3379/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik KNF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 17 września 2025 r. pełnomocnik KNF podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną zaakcentował, że T. skonstruowało produkt [...], który z założenia obarczony był ryzykiem płynności. Ryzyko płynności, którym obarczona była konstrukcja produktu zmaterializowało się w rzeczywistości, a negatywne skutki ponieśli klienci T., którzy nabyli wadliwie skonstruowany produkt. T. nie posiadało możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, których certyfikaty inwestycyjne były nabywane ze środków produktu. Brak było również jakichkolwiek mechanizmów w zakresie ograniczania ryzyka płynności wynikającego z inwestycji [...] w relacji z Zarządzającym, tj. T. S.A., a później T. S.A. Za bezzasadny pełnomocnik KNF uznał zarzut naruszenia art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 19e ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., ponieważ art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym od początku obowiązywania (tj. od 1 stycznia 2019 r.) nie zobowiązywał organu nadzoru do odpowiedniego stosowania 3-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do procesu nakładania kar pieniężnych, a wyłącznie do należności z tytułu tych kar nałożonych już daną decyzją administracyjną. Pełnomocnik KNF podtrzymał także stanowisko o prawidłowości kwalifikacji zachowań spółki, jako dwóch odrębnych deliktów administracyjnych, za które na podstawie art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. została nałożona sankcja administracyjna.
W piśmie procesowym z 22 września 2025 r., złożonym na rozprawie jako załącznik do protokołu, pełnomocnik skarżącej spółki na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:
1) wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, zmienionego uchwałą nr KPK-KPO.441.102.2025 Komisji Rozstrzygającej Najwyższej Izby Kontroli z 19 maja 2025 r.;
2) komunikatu Prokuratury Krajowej z 8 września 2025 r. dotyczącego zawiadomienia NIK o popełnieniu przestępstwa w sprawie G. S.A. wobec funkcjonariuszy oraz urzędników KNF odpowiedzialnych za przeprowadzenie weryfikacji sytuacji finansowej G. S.A. - w związku z niedopełnieniem obowiązków lub przekroczeniem uprawnień, tj. popełnieniem czynu z art. 231 § 1 k.k.,
w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z istotą przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, tj. stwierdzeniem, czy strona dopuściła się w niniejszej sprawie jakiegokolwiek deliktu administracyjnego.
Pełnomocnik spółki podniósł również, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez pełnomocnika KNF, wykładnia art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. 26 maja 2019 r. nie pozwalała na tak szerokie odesłanie do przepisów k.p.a. Przepis ten, w pierwotnym brzmieniu odwoływał się do stosowania odpowiednio przepisów Ordynacji podatkowej, a nie przepisów proceduralnych z k.p.a. Dopiero nowelizacja z 2019 r. w sposób wyraźny i precyzyjny zawęziła zakres stosowania do "należności z tytułu kar pieniężnych", co oznacza, że przed tą datą przepis nie dawał podstaw do twierdzenia, że mechanizmy przedawnienia wynikające z Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Należy w tym miejscu podkreślić, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji sformułowanych w pkt (viii) i (ix) petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podkreślić również należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA w Warszawie, w tym wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest logiczny, jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest też zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie co należy podkreślić, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale co należy podkreślić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Okoliczność zaś, że ocena oraz znaczenie zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
W sprawie poddanej kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. WSA dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (tj. art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił ją odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu pierwszej instancji nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny. Uzasadnienie wyroku, wbrew postawionym zarzutom pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
W świetle przedstawionych powyżej uwag zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia i brak odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego w wyroku WSA w Warszawie należy uznać za bezzasadne. Zaznaczyć przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga zawierała 16 zarzutów, rozbitych na 367 punktów.
Odnosząc się w dalszej kolejności do komplementarnych względem siebie zarzutów sformułowanych w pkt (vi) i (x) petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję albo oddalającego skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie można wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie był podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazany jako podstawa zarzutu w pkt (vi), a także w pkt (vii) petitum skargi kasacyjnej składa się jeszcze z jednostek redakcyjnych w postaci liter, tj. a), b) i c). Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednak, którą konkretnie jednostkę redakcyjną (tj. literę) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny. NSA nie jest nie tylko zobowiązany ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. pkt (vi) i (x) petitum skargi kasacyjnej). O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23).
Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego - w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w odpowiedzi na stawiany powyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się - co należy podkreślić - do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Brak zaś odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku z powodu pominięcia zarzutów i argumentów zawartych w skardze jest, co należy w szczególny sposób podkreślić wykazanie w skardze kasacyjnej, że mają charakter istotny, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak aby zawierało ono wskazany element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby zasadnie wnioskować na tej podstawie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych.
Powołane natomiast w ramach zarzutu sformułowanego w pkt (x) petitum skargi kasacyjnej art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania, określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te zostałyby naruszone, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium, niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., czy art. 1 p.u.s.a.
Podkreślić należy, że o naruszeniu art. 1 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium. niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, ponieważ WSA przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13).
Podnieść również należy, że wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też, że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy również uznać zarzut sformułowany w pkt (vii) petitum skargi kasacyjnej, tj. rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego pomimo wystąpienia okoliczności przedawnienia. Szczegółowe jednak rozważania dotyczące kwestii przedawnienia odpowiedzialności spółki za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia, która odnosi się do zarzutów (tj. pkt (i) petitum skargi kasacyjnej) podniesionych przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt (i) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 68 O.p. w zw. z art. 19e ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2059 ze zm.), dalej u.n.r.f. i w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że odpowiedzialność administracyjna T. przedawniła się wraz z upływem 31 grudnia 2019 r. należy w pierwszej kolejności wskazać, że tak sformułowany zarzut jest nieskuteczny, ponieważ po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, ponieważ Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni, bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, z konstrukcji art. 68 O.p. wynika, że przepis ten składa się aż z pięciu paragrafów, natomiast autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 68 O.p., w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji.
Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39) pomimo wadliwie skonstruowanego zarzutu, NSA za zasadne uznał odniesienie się do głównego zarzutu kasacyjnego sformułowanego w pkt (i) petitum skargi kasacyjnej.
Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w art. 68 -71, przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 O.p., to art. 68 § 1 O.p., wprowadza pewne ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. Zgodnie z treścią art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym postał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania decyzji od momentu powstania obowiązku podatkowego którym, zgodnie z art. 4 O.p., jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 O.p., tj. z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. jest decyzją kształtującą w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie, jest decyzją całkowicie odmienną, niż decyzja wymiarowa, która stanowi konkretyzację istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie natomiast naruszającego przepisy u.d.u.r. nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. regulacji zawartej w art. 68 § 1 O.p. (por. m.in. wyroki NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18, z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że art. 68 § 1 O.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. m.in. wyroki NSA: z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego 1 czerwca 2017 r. - art. 189g § 1 k.p.a. w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Niezasadny jest zatem zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji przedawnienia nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 O.p. Należy w tym miejscu również podkreślić, że art. 19e ust. 2 u.n.r.f. zarówno w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2019 r., tj. dzień, w którym nastąpił upływ terminu przedawnienia zdaniem strony skarżącą, jak i w dacie wydania przez KNF decyzji obu instancji, tj. 13 listopada 2020 r. i 26 marca 2021 r. nie pozwalał nawet na "odpowiednie" zastosowanie art. 68 § 1 O.p. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 19e ust. 2 u.n.r.f., że zarówno w brzmieniu obowiązującym okresie od 1 stycznia do 25 maja 2019 r., jak i obecnie, przepis ten dotyczy należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych, a nie spraw dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.
Odnosząc się w dalszej kolejności do komplementarnych względem siebie zarzutów sformułowanych w pkt (ii) i (iii) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. – pkt (ii) oraz art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. – pkt (iii) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że sytuacja na rynku kapitałowym, na której wystąpienie T. nie miało i nie mogło mieć wpływu, stanowi nieprawidłowe zarządzanie ryzykiem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy należy wskazać, że tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty kasacyjne, stanowią w istocie podstawę dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, których strona skarżąca nie zakwestionowała, jak również próbę podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe.
Należy wskazać, że błąd wykładni, na który wskazuje autor skargi kasacyjnej polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak również wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej musi zatem wykazać, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym polega błędna wykładnia wskazanych powyżej przepisów, wskazuje raczej na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz próbę kwestionowania ustaleń faktycznych, których wcześniej strona skarżąca nie podważała. Ponadto należy podkreślić, że samo powołanie przez autora w petitum skargi kasacyjnej, jako naruszone art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 oraz art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. nie może być również uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tych przepisów nie zostało wskazane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także innych przepisów p.p.s.a.). Wskazać w tym miejscu również należy, że wbrew szeroko przedstawionej i powielanej argumentacji autora kasacji, w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie zawarto żadnych sformułowań wskazujących na to, że T. powinno ponosić odpowiedzialność za negatywne zjawiska mające miejsce na rynku kapitałowym w kwietniu 2018 r., z tytułu materializacji negatywnych zjawisk, czy też za nieprawidłowe działania podmiotów trzecich. Należy podkreślić, że w kwestionowanym wyroku Sąd pierwszej instancji, podobnie jak KNF, uznając, że T. dopuściło się ww. deliktów administracyjnych oceniał wyłącznie działania (zaniechania) samej strony, a nie podmiotów trzecich, czy zjawiska, które miały miejsce na rynku kapitałowym w związku z tzw. [...].
W świetle przedstawionych powyżej uwag postawione zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut sformułowany w pkt (iv) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 362 ust. 2 pkt 1 i art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz w zw. z art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że T. może ponosić odpowiedzialność administracyjną pomimo braku dopuszczenia się deliktu administracyjnego. Tak skonstruowany zarzut jest nieskuteczny, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polega błędna wykładnia wskazanych powyżej przepisów i podobnie, jak w przypadku przedstawionych powyżej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, ponieważ Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni, bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Pomimo jednak wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego zasadne jest, zdaniem NSA jego zrekonstruowanie i odniesienie się do jego treści.
Podkreślić należy, że podstawę nałożonej na skarżącą sankcji stanowiło naruszenie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. poprzez brak zapewnienia skutecznego zarządzania aktywami i zobowiązaniami produktu [...] oraz naruszenie art. 276 ust. 1 w zw. art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez lokowanie środków finansowych produktu w aktywa, których ryzyka nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogła właściwie zarządzać. Obydwa naruszenia dotyczą tego samego produktu, tj. [...] i co wymaga podkreślenia zostały popełnione na etapie konstruowania tego produktu, tj. w marcu 2016 r. Natomiast negatywne zjawiska na rynku kapitałowym, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej miały miejsce dopiero w 2018 r., a ich wpływ na sytuację klientów T., którzy nabyli wadliwie skonstruowany produkt [...], jak słusznie zwróciła uwagę KNF był jedynie odroczonym w czasie skutkiem naruszeń, których dopuściła się sama skarżąca.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że T. w sposób wadliwy skonstruowało Regulamin produktu [...], stanowiący integralną część umowy ubezpieczenia produktu oraz nie zapewniła sobie możliwości zarządzania instrumentami finansowymi, w które lokowane były środki pochodzące z ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego. Akceptując postanowienia Regulaminu T. przyjęło konstrukcję, w której aż 100% aktywów produktu [...] mogło zostać ulokowane w aktywa o niskiej płynności - w tym przypadku wyłącznie w certyfikaty inwestycyjne funduszy [...] FIZ oraz [...] FIZ, których statuty, (znane T.) przewidywały wysokie zaangażowanie, tj. na poziomie co najmniej 75% aktywów funduszy w sekurytyzowane wierzytelności, tj. kategorię aktywów o niskiej płynności, w tym w wierzytelności wysokiego ryzyka, czyli przedawnione, niezabezpieczone lub zajęte.
T. założyło również, że aktywami zabezpieczającymi płynność produktu będą certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ jednak, po pierwsze, również postanowienia statutu tego funduszu dopuszczały możliwość lokowania aktywów w instrumenty o niskiej płynności, o czym T. posiadało wiedzę na etapie konstruowania Regulaminu produktu, a po drugie - Regulamin dopuszczał, aby całość portfela [...] była lokowana wyłącznie w pozostałe fundusze, tj. [...]FIZ oraz [...] FIZ, traktowane przez T., jako aktywa o ograniczonej płynności.
T. nie posiadało zatem możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, w których certyfikaty inwestycyjne inwestowano środki [...]. Nie było także stroną żadnej umowy, która dawałaby możliwość wpływania, w zakresie ograniczania ryzyka płynności wynikającego z inwestycji [...] na Zarządzającego, tj. T. S.A., a później T. S.A.
Taka konstrukcja produktu [...] i sposób jego funkcjonowania nie były więc wynikiem działań Zarządzającego lub innych podmiotów działających na rynku finansowym, a efektem autonomicznych działań samego T. na etapie jego tworzenia i zatwierdzenia przez Zarząd T. uchwałą [...] Regulaminu [...].
Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.d.u.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia naruszeń, zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji wprowadzają efektywny system zarządzania ryzykiem obejmujący strategie, procesy i procedury sprawozdawcze konieczne do określenia, pomiaru i monitorowania ryzyk, na które są lub mogą być narażone, oraz współzależności między nimi, zarządzania tymi rodzajami ryzyka i sprawozdawczości w ich zakresie, w sposób ciągły, zarówno na poziomie indywidualnym, jak i zagregowanym. W myśl zaś art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r., system zarządzania ryzykiem obejmuje co najmniej zarządzanie aktywami i zobowiązaniami.
Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego wykazały, że spółka nie wprowadziła efektywnego, zgodnego z powołanymi przepisami systemu zarządzania ryzykiem w stosunku do zarządzania aktywami i zobowiązaniami produktu [...]. T. dopuściło do lokowania środków [...] w aktywa charakteryzujące się potencjalnie niską płynnością, zakładając jednocześnie konieczność zbywania części aktywów, aby uzyskać środki na wypłaty z tytułu rozwiązania umów ubezpieczenia. T. tworząc produkt [...]oraz podpisując umowę z Zarządzającym dopuściło do sytuacji, w której Zarządzający miał możliwość ulokowania 100% środków produktu w aktywa o niskiej płynności (co zresztą uczynił), a T. nie mogło temu w żaden sposób zapobiec. Zabezpieczeniem ryzyka płynności [...] nie był też udział płynnych funduszy na starcie produktu ubezpieczeniowego ani stopniowe przechodzenie z funduszy niepłynnych na fundusz płynny, ponieważ taka strategia nie była dla Zarządzającego wiążąca - mógł w każdym czasie zadecydować o przyjęciu innej strategii, w zależności od swojej autonomicznej analizy sytuacji na rynku, a T. nie miało instrumentów, aby na taką zmianę strategii zareagować. Taka sytuacja w istocie miała miejsce tj. wszystkie środki [...] zostały ulokowane w funduszach niepłynnych. Tym samym ogólne zasady dotyczące zarządzania ryzykiem (w tym Polityka Zarządzania Ryzykiem) okazały się nieadekwatne do skonstruowanego wadliwie produktu [...].
W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r., co przełożyło się na ryzyko po stronie klientów T., którego nie mogli zidentyfikować przed podpisaniem umowy.
Zgodnie z art. 276 ust. 1 u.d.u.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia naruszeń, zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji lokują środki finansowe zgodnie z zasadą ostrożnego inwestora, określoną w ust. 2-8. W myśl art. 276 ust. 2 u.d.u.r., zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji lokują środki finansowe wyłącznie w aktywa i instrumenty finansowe, których ryzyko mogą właściwie określić, mierzyć, monitorować, którym mogą właściwie zarządzać, które mogą właściwie kontrolować i prowadzić sprawozdawczość w zakresie ryzyka i które mogą właściwie uwzględnić przy ocenie ogólnych potrzeb w zakresie wypłacalności zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 pkt 1, w ramach systemu zarządzania ryzykiem zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji przeprowadzają własną ocenę ryzyka i wypłacalności, która obejmuje co najmniej ogólne potrzeby w zakresie wypłacalności przy uwzględnieniu specyficznego profilu ryzyka, zatwierdzonych limitów tolerancji ryzyka oraz strategii działalności zakładu.
Powołane przepisy nie zawierają ograniczeń, co do lokowania przez zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji środków finansowych w konkretnie określone aktywa, natomiast art. 276 ust. 1 u.d.u.r. wprowadza zasadę generalną, zgodnie z którą zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji mają obowiązek stosowania zasady ostrożnego inwestora w odniesieniu do wszystkich lokat. Jednym z aspektów tej zasady jest przewidziany w art. 276 ust. 2 u.d.u.r. obowiązek lokowania środków finansowych wyłącznie w takie aktywa, których ryzykiem zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji mogą we właściwy sposób zarządzać, czyli być w stanie je określić, mierzyć, monitorować, kontrolować i raportować.
Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że postanowienia Regulaminu [...] pozostawiały Zarządzającemu pełną swobodę - w ramach przedziałów procentowych określonych dla tego funduszu - w decydowaniu o tym, czy aktywa zostaną ulokowane w certyfikaty inwestycyjne funduszy [...] FIZ i [...] FIZ, czy też w certyfikaty inwestycyjne [...] FIZ, w zależności od jego oceny sytuacji rynkowej. Ponadto, konstrukcja produktu spowodowała, że środki były lokowane w aktywa, których ryzyka T. nie mogło właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogło właściwie zarządzać (T. nie posiadało możliwości realnego wpływania na skład portfeli inwestycyjnych funduszy, których certyfikaty inwestycyjne były nabywane ze środków [...]. Brak było również jakichkolwiek mechanizmów w zakresie ograniczania ryzyka płynności wynikającego z inwestycji [...] w relacji z Zarządzającym, tj. T. S.A., a później T. S.A. Przyjęte przez T. rozwiązanie w ramach produktu [...] od samego początku uniemożliwiało zatem realizację podstawowego obowiązku, że środki finansowe lokowane mogą być wyłącznie w aktywa, których ryzyko zakład może właściwie określić, mierzyć, monitorować i którym może właściwie zarządzać.
W świetle przedstawionych powyżej uwag zarzut sformułowany w pkt (iv) petitum skargi kasacyjnej, należy uznać za bezzasadny.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w pkt (v) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 362 ust. 2 pkt 1 i art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. oraz w zw. z art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. poprzez błędną wykładnię i naruszenie zasady określoności deliktu administracyjnego poprzez nałożenie jednej kary pieniężnej pomimo rzekomego dopuszczenia się przez T. dwóch naruszeń należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej również nie wyjaśnił, na czym polega błędna wykładnia wskazanych powyżej przepisów i nie powiązał powyższego zarzutu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie na gruncie rozpatrywanej sprawy dwóch naruszeń mogło stanowić podstawę uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego. Wynika to z wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Usytuowanie art. 362 ust. 1 pkt 2 w Rozdziale 14 - "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" - uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Ponadto, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę, okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy zatem tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń - czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego - ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji (por. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika strony skarżącej, złożonego na rozprawie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, zmienionego uchwałą [...] Komisji Rozstrzygającej Najwyższej Izby Kontroli z [...] i komunikatu Prokuratury Krajowej z [...]. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z prawem (por. m.in. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 1935/13).
Zdaniem NSA przeprowadzenie dowodu z wnioskowanych dokumentów nie było niezbędne dla przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, ponieważ z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy bezspornie wynika, że to skarżąca spółka skonstruowała Regulamin produktu [...], stanowiący integralną część umowy ubezpieczenia, w ramach którego nie wprowadziła efektywnego (skutecznego) systemu zarządzania ryzykiem, tj. zarządzania aktywami i zobowiązaniami produktu i zezwoliła na lokowanie środków finansowych w aktywa, których ryzyka strona nie mogła właściwie określić, mierzyć oraz którymi nie mogła właściwie zarządzać. Ponadto opinie, wystąpienia, komunikaty lub pisma resortowe, które nie zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji ani sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 17 lipca 1998 r. sygn. akt III SA 396/97).
Reasumując, zdaniem NSA w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 2 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 276 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 2 u.d.u.r. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie podważyły skutecznie tej oceny, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).