II GSK 333/22

II GSK 333/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Pracownicy samorządowi
Sygn. powiązane
II SA/Bk 825/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-02-20
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 32 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 2, art. 176, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 825/19 w sprawie ze skargi A. A. na uchwałę Zarządu Powiatu Łomżyńskiego z dnia 25 września 2019 r. nr 27/113/2019 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, 3. zasądza od Zarządu Powiatu Łomżyńskiego na rzecz A. A. 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 825/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. A. na uchwałę Zarządu Powiatu Łomżyńskiego z dnia 25 września 2019 r. nr 27/113/2019 w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą z dnia 25 września 2019 r. nr 27/113/2019, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019, poz. 511 ze zm., dalej "u.s.p.") oraz art. 30 § 1 pkt 3 i art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), Zarząd Powiatu Łomżyńskiego rozwiązał z winy pracownika, bez zachowania okresu wypowiedzenia, stosunek pracy z A. A., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A. (ZDM) na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony zawartej dnia 1 listopada 2017 r.
W § 2 tej uchwały wskazano, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę było ciężkie naruszenie przez A. A. podstawowych obowiązków pracowniczych na zajmowanym stanowisku, z powodu rozmyślnego wprowadzenia w błąd i istotnych uchybień w wykonywaniu obowiązków i uprawnień pracowniczych jako Dyrektora ZDP w dniu 20 września 2019 r. (piątek) w stosunku do bezpośredniego przełożonego – Starosty Łomżyńskiego oraz Zarząd przez:
- stawienie się w porze rozpoczęcia pracy w kierowanej jednostce bez podpisania listy obecności, tym samym nieudokumentowanie potwierdzenia przyjścia do pracy, co stanowiło naruszenie art. 100 § 2 pkt 2 Kodeksu pracy w zw. z § 6 ust. 1 Regulaminu pracy Zarządu Dróg Powiatowych w A. ustalonego w uzgodnieniu z Zakładową Organizacją Związków Zawodowych, obowiązującego od dnia 25 listopada 2011 r.;
- niezawiadomienie Starosty Łomżyńskiego, jak też innych osób, w szczególności pracownika ds. kadr w ZDP w A. o przyczynie opuszczenia w dniu 20 września 2019 r. zakładu pracy i niezapewnienie zastępstwa na czas swojej nieobecności, nieodwołanie Zastępcy z urlopu wypoczynkowego na czas tej nieobecności, niepodjęcie nawet takiej próby; co stanowiło naruszenie art. 100 § 1 i § 2 pkt 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282, dalej "u.p.s.")
- niepowiadomienie bezpośredniego przełożonego tj. Starosty Łomżyńskiego, bez zbędnej zwłoki, o możliwej nieobecności w pracy z powodu uzyskania zaświadczenia o niezdolności do pracy, zatajenie tego faktu do czasu, gdy ujawnienie go leżało – w mniemaniu A. A. – w jego interesie, a także stawienie się ok. godz. 12:10 w dniu 20 września 2019 r. celem odbycia rozmowy ze Starostą Łomżyńskim, bez podania informacji o zwolnieniu lekarskim (stwierdzono później, że o godz. 11:26 zostało wystawione zaświadczenie lekarskie o niezdolności A. A. do pracy w dniach 20-24 września 2019 r.); tj. naruszenie art. 100 § 2 pkt 1 i 2 Kodeksu pracy w zw. z § 13 Regulaminu pracy,
- ujawnienie zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy dopiero po przedstawieniu przez Starostę Łomżyńskiego propozycji rozwiązania stosunku pracy w drodze porozumienia stron, na co A. A. nie wyraził zgody i w konsekwencji został poinformowany, że w zaistniałej sytuacji na posiedzeniu Zarządu zostanie złożony wniosek o rozwiązanie z nim stosunku pracy z powodu nieprawidłowego wykonywania obowiązków na stanowisku Dyrektora ZDP; w następstwie czego A. A. okazał Staroście teczkę z dokumentami, które – jak stwierdził – były przygotowane dla Prokuratury Rejonowej w A., sugerując wycofanie się Starosty z zamiaru złożenia wniosku o rozwiązanie stosunku pracy pod obrady Zarządu, w zamian za nieprzekazanie tych dokumentów do Prokuratury, tj. naruszenie art. 100 § 2 pkt 6 Kodeksu pracy oraz art. 24 ust. 2 pkt 6 ustawy o pracownikach samorządowych;
- niewykonanie polecenia bezpośredniego przełożonego o pozostaniu na posiedzeniu Zarządu i opuszczenie gabinetu Starosty bez jego zgody, tj. naruszenie art. 100 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych;
- niestosowanie się do zaleceń lekarskich poprzez świadczenie pracy w dniu 20 września 2019 r. do godz. 15:00 (podpisanie pisma w imieniu ZDP w A. do firmy A.); a także przebywanie podczas zwolnienia lekarskiego w niedzielę 22 września 2019 r. w siedzibie ZDP w A. od godz. 19:28 do godz. 21:15 w bliżej nieokreślonych celach, tj. naruszenie art. 100 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z art. 92 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy;
W uzasadnieniu uchwały A. A. zarzucono również niedopuszczalną próbę wpływania za pośrednictwem innych osób pełniących funkcje w organach Powiatu Łomżyńskiego, jak też innej jednostki samorządu terytorialnego, w bezpośrednich rozmowach z tymi osobami, na zmianę decyzję Starosty Łomżyńskiego odnośnie zatrudnienia A. A. jako Dyrektora ZDP; tj. naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 100 § 2 Kodeksu pracy. Zarzucono również dopuszczenie do naruszenia prawidłowych relacji pracowniczych w ZDP w A., co potwierdza pismo Zakładowej Organizacji Związkowej [...] z dnia 5 września 2019 r. oraz skargi pracowników złożone Staroście Łomżyńskiemu, skutkiem czego Zarząd zmuszony był niezwłocznie podjąć działania celem zmiany powstałej sytuacji, a także podjęcie w dniu 5 września 2019 r. próby zmuszenia pracownika do rozwiązania umowy o pracę na czas nieokreślony z przyczyny pozornej i nierzeczywistej, podczas gdy faktycznym powodem podjętego działania w celu zwolnienia pracownika, był jego wybór na Przewodniczącą Związku [...] przy ZDP w A. Powyższe zachowanie, zdaniem Zarządu Powiatu, naruszało art. 94 pkt 2b, 9 i 10 w zw. z art. 113 Kodeksu pracy.
Zdaniem Zarządu Powiatu Łomżyńskiego A. A. dopuścił się również naruszenia art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 100 § 1 i § 2 pkt 4 Kodeksu pracy przez rażące niedbalstwo przy nadzorowaniu przeprowadzania postępowań o zamówienia publiczne, skutkiem czego realizacja inwestycji została poważnie w rzeczywisty sposób zagrożona, lub co najmniej opóźniona, jednakże przy poniesieniu dużo wyższych nakładów, co wpływało na ogólne straty wynikające z konieczności dalszego ponoszenia kosztów utrzymania niewyremontowanych dróg, poniesienia wyższych nakładów finansowych na inwestycje, niemożność zrealizowania w określonym terminie inwestycji; przy ciągłym wzroście kosztów inwestycji, co skutkowało nieplanowanymi dodatkowymi kosztami dla Powiatu Łomżyńskiego. Skutkiem powyższego było naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej "u.f.p.") przez niewłaściwe wykonywanie obowiązków w zakresie finansów publicznych, tj. w sposób nieracjonalny, niegospodarny i nieterminowy, będący konsekwencją zdarzeń wskazanych.
W uchwale wskazano również, że z uwagi na zastrzeżenia do realizacji powierzonych A. A. zadań Starosta Łomżyński zlecił wykonanie zadania audytowego obejmującego kontrolę prawidłowości przeprowadzania postępowań przez ZDP w A. Co prawda, projekt ogólnej oceny audytu przekazany Staroście w dniu 9 września 2019 r., był pozytywny, jednak obejmował okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., a nadto wskazano w nim szereg zaleceń i rekomendacji do niezwłocznego wykonania obejmujących m.in. wzmocnienie nadzoru nad procesem inwestycyjnym w zakresie opracowywania i zatwierdzania dokumentacji przetargowej, a w szczególności warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert
W rekapitulacji organ stwierdził, że stwierdzone naruszenia oraz niewłaściwy i nieefektywny sposób zarządzania jednostką nie pozwalały na dalsze pozostawanie A. A. na stanowisku Dyrektora ZDP, co uzasadniało podjęcie zaskarżonej uchwały o rozwiązaniu z A. A. stosunku pracy w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia.
Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem.
Sąd I instancji przypomniał, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący od dnia 1 listopada 2017 r. zajmował stanowisko Dyrektora ZDP w A., który jest jednostką budżetową powołaną do pełnienia funkcji zarządcy dróg Powiatu Łomżyńskiego, utworzoną przez Radę Powiatu Łomżyńskiego na mocy uchwały z dnia 29 grudnia 1998 r. nr IV/16/98, o czym stanowi § 4 i 7 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży. Stosunek pracy skarżącego został nawiązany na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony – stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wedle którego pracownicy samorządowi, w tym piastujący kierownicze stanowiska urzędnicze, są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Zawarcie umowy o pracę poprzedzało podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały z dnia 30 października 2017 r. nr 84/229/2017 w sprawie zatrudnienia A. A. na stanowisku Dyrektora ZDP w A.
WSA w Białymstoku wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, wedle którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Odnoszący się wprost do tej normy kompetencyjnej § 6 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży stanowi, że Zarząd zatrudnia i zwalnia Dyrektora ZDP. Natomiast wedle § 61 ust. 1 Statutu Powiatu Łomżyńskiego, Zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych.
Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych – niezależnie od ochrony stosunku pracy przysługującej skarżącemu przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są ewentualne kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu.
W ocenie Sądu I instancji ustawodawca nie wprowadził materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczynił np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury – art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983) czy dyrektora szkoły – art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny – w szczególności, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy.
W ocenie WSA w Białymstoku skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. WSA wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, przepisy tej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Zdaniem Sądu niewątpliwie osoba piastująca stanowisko dyrektora ZDP w A. jest kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i mają do niej zastosowanie przepisy u.p.s. kształtujące w sposób ogólny jej sytuację prawną i wyposażające ją w określone tam uprawnienia oraz nakładające na nią poszczególne obowiązki (wymienione w rozdziale 3 i 4 u.p.s.). Szczegółowe kompetencje normuje natomiast § 9 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży, zaś materię administracyjnoprawną, do której te kompetencje się odnoszą, normuje art. 20 ustawy o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), zawierający otwarty katalog zadań należących do zarządcy drogi – odpowiadający niemal literalnie temu zawartemu w § 7 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży. Skoro zatem na podstawie ww. norm skarżący sprawował powierzoną mu funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej Powiatu Łomżyńskiego, zaś na mocy zaskarżonej uchwały Zarząd go tej funkcji pozbawił, to należało uznać zdaniem Sądu I instancji, że akt ten kształtuje jego prawa lub obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W istocie zaś pozbawia go przyznanych mu uprzednio kompetencji, czym narusza interes prawny skarżącego, wynikający z ww. norm prawnych.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego podjęcia uchwały z udziałem członka Zarządu, który w ocenie skarżącego powinien podlegać wyłączeniu, Sąd I instancji wskazał, że wedle art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego, przy czym interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, prawa procesowego, jak również w przepisach prawa ustrojowego. W świetle tego Sąd I instancji uznał, że głosowanie nad zaskarżoną uchwałą nie dotyczyło interesu prawnego członka Zarządu A. B., będącego jednocześnie pracownikiem ZDP w A., którego Dyrektorem – do chwili powzięcia zaskarżonej uchwały – był skarżący. Zaskarżona uchwała wywiera bowiem administracyjnoprawne skutki organizacyjne w zakresie wykonywania ustawowych zadań samorządu powiatowego, a nie w sferze odnoszącej się w sposób bezpośredni do praw i obowiązków tego członka Zarządu. Nie wpływa ona w żaden sposób na stosunek pracy, w którym ten członek Zarządu pozostaje.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli skarżący faktycznie miał zamiar rozwiązać stosunek pracy z A. B. to dokumentacja (w szczególności wyniki kontroli wewnętrznej) oraz argumentacja za taką decyzją przemawiająca, pozostawała do oceny następcy skarżącego, a także organu sprawującego nadzór nad ZDP w A. (tj. Zarządu) oraz jednostek organizacyjnych Starostwa Powiatowego w Łomży (§ 14 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży). Wystąpienie zaś obiektywnych przesłanek świadczących o nienależytym wykonywaniu przez niego obowiązków pracowniczych (stwierdzonych czy to wskutek wewnętrznej kontroli, czy to skazującym wyrokiem karnym) mogłoby stanowić podstawę ewentualnego rozwiązania z nim stosunku pracy, niezależnie od personalnego obsadzenia stanowiska Dyrektora ZDP. Sąd podkreślił, że wówczas, tj. w sytuacji skierowania pod obrady Zarządu powyższej kwestii, zaistniałaby podstawa do wyłączenia tego członka Zarządu od głosowania na podstawie art. 26 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 7 ustawy o pracownikach samorządowych.
Sąd I instancji dodatkowo podkreślił również, że zgodnie z § 61 ust. 5 w zw. z § 10 ust. 1 Statutu Powiatu Łomżyńskiego, uchwały Zarządu podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu w głosowaniu jawnym. Zgodnie z § 53 ust. 2 Statutu Zarząd składa się z pięciu osób. Z protokołu posiedzenia Zarządu z dnia 25 września 2019 r. wynika, że wzięli w nim udział wszyscy członkowie Zarządu, którzy jednomyślnie głosowali za podjęciem zaskarżonej uchwały. W konsekwencji wyłączenie od głosowania A. B. w żaden sposób nie wpłynęłoby zdaniem Sądu ani na quorum ani na wynik głosowania w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd I instancji uznał, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w wyniku prowadzonych czynności wyjaśniających, o których prowadzeniu skarżący został poinformowany i o których miał wiedzę, zaś możliwości udziału w postępowaniu wyjaśniającym oraz zaprezentowaniu kontrargumentacji na plenum Zarządu pozbawił się z w wyniku własnych decyzji. Jak wynika z twierdzeń Starosty, którym skarżący nie przeczył oraz ze złożonej do akt dokumentacji, został on poinformowany o przyczynach rozwiązania z nim stosunku pracy oraz o terminie poddania pod obrady tej kwestii, około godziny 12:30 w dniu 20 września 2019 r., kiedy miało miejsce spotkanie skarżącego ze Starostą Łomżyńskim. W trakcie tego spotkania Starosta przedstawił skarżącemu propozycję rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron oraz przemawiające za tym argumenty, na co skarżący nie przystał. Spotkanie to poprzedzało zaplanowane na godzinę 13:00 posiedzenie Zarządu, na którym skarżący jako Dyrektor ZDP miał przedstawić kwestię porozumień z Gminą P. w sprawie wspólnych inwestycji drogowych, o czym został powiadomiony drogą e-mailową dzień wcześniej. Podczas tego spotkania Starosta poinformował skarżącego, że do porządku obrad zostanie włączony dodatkowy punkt, dotyczący rozwiązania z nim stosunku pracy oraz zaprosił go do udziału w posiedzeniu. Skarżący jednak odmówił uczestnictwa w nim oraz okazał Staroście zwolnienie lekarskie wystawione tego samego dnia (na okres 20-24 września 2019 r.) i wysłane za pośrednictwem systemu PUE ZUS o godzinie 11:26 ze wskazaniem medycznym "1" (tj. "chory powinien leżeć"). W tym samym czasie Zastępca Dyrektora ZDP przebywał na urlopie wypoczynkowym, z którego nie został odwołany w związku z ww. zwolnieniem lekarskim skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, jakkolwiek druk ZUS ZLA (zwolnienie lekarskie) jest dokumentem stwierdzającym niezdolność do wykonywania pracy, to jednak zważywszy na obecność skarżącego w dniu 20 września 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Łomży, jego udział w spotkaniu ze Starostą oraz zwlekanie z okazaniem zwolnienia lekarskiego, należało uznać, że miał on rzeczywistą i realną możliwość uczestnictwa w zaplanowanym na godzinę 13:00 posiedzeniu Zarządu i przedstawieniu w jego trakcie swojego stanowiska, z której to możliwości dobrowolnie zrezygnował. O możliwości tej – zdaniem Sądu - świadczy również fakt przebywania przez skarżącego na terenie ZDP w A. tego samego dnia około godziny 15:00 kiedy to, pomimo rozwiązania z nim stosunku pracy, wykonywał on czynności służbowe oraz w niedzielę 22 września 2019 r. w godzinach wieczornych w nieokreślonym celu (niewyjaśnionym również przez samego skarżącego).
Skarżący istotnie nie został powiadomiony listownie ani e-mailowo o posiedzeniu Zarządu zaplanowanym na dzień 25 września 2019 r., na którym została podjęta zaskarżona uchwała, natomiast zdaniem Sądu I instancji nie stanowiło to naruszenia prawa skarżącego do obrony jego praw, ponieważ jak wynika z BIP Starostwa Powiatowego w Łomży zawiadomienie o ww. posiedzeniu opublikowano dnia 24 września o godzinie 12:03, w związku z czym skarżący miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Z uwagi zaś na to, że pierwsze zwolnienie lekarskie skarżącego obejmowało okres 20-24 września 2019 r., Starosta miał prawo pozostawać w przekonaniu, że kolejnego dnia (a więc w dniu kolejnego zaplanowanego posiedzenia) skarżący stawi się w pracy. Jednakże jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 września 2019 r., po godzinie urzędowania (co Sąd ustalił z urzędu), tj. o godzinie 15:31 zostało wysłane za pośrednictwem platformy ZUS PUE kolejne zwolnienie lekarskie skarżącego obejmujące okres od dnia 25 września do dnia 9 października 2019 r. ze wskazaniem "2" (tj. chory może chodzić).
Mając powyższe na uwadze oraz przez wzgląd na konieczność zapewnienia ciągłości funkcjonowania ZDP w A., rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy bez okresu wypowiedzenia świadczyło w ocenie Sądu I instancji o racjonalnym i logicznym działaniu Zarządu, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, u podłoża ww. okoliczności leżał konflikt, który prawdopodobnie uniemożliwiał dalszą współpracę pomiędzy skarżącym a Starostą. Sąd podniósł, że rozszerzając porządek posiedzenia Zarządu zaplanowanego na dzień 20 września 2019 r. oraz wyznaczając dodatkowe posiedzenie na dzień 25 września 2019 r., Starosta Łomżyński działał w granicach prawa, tj. na podstawie § 57 ust. 1 i § 58 pkt 1-3 Statutu Powiatu Łomżyńskiego, wedle którego Starosta organizuje pracę Zarządu, w tym przygotowuje projekt porządku obrad Zarządu, określa czas i miejsce posiedzenia Zarządu oraz przygotowuje materiały do projektowanego porządku obrad.
Sąd I instancji podkreślił, że uchwała podejmowana w oparciu o przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie stanowi decyzji administracyjnej i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. WSA wskazał, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu – co uzasadniałoby zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej (w tym zasady określonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a.). Jednak zdaniem Sądu, mając na uwadze indywidualne okoliczności zaistniałe w sprawie oraz dyscyplinarny charakter zwolnienia skarżącego (w trybie art. 52 §1 pkt 1 Kodeksu pracy) należało uznać, że skarżący wiedział o planowanych obradach Zarządu i wprowadzonym punktem dotyczącym kwestii rozwiązania z nim stosunku pracy, z przyczyn, które zostały mu przedstawiona przed posiedzeniem Zarządu w dniu 20 września 2019 r., w którym udziału skarżący odmówił – pomimo posiadania takiej możliwości. Zdaniem Sądu, skarżący posiadał wiedzę o zamiarze rozwiązania z nim stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym oraz miał możliwość wzięcia udziału w posiedzeniu, na którym głosowana była przedmiotowa kwestia. Ponadto ze względu na przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim, Starosta nie mógł zobowiązać go do udziału w posiedzeniu Zarządu w dniu 25 września 2019 r. na podstawie § 60 ust. 3 Statutu Powiatu Łomżyńskiego. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn dyscyplinarnych było dopuszczalne w okresie zwolnienia lekarskiego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przy czym kwestia ta podlega kognicji sądów powszechnych. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który to akt ma charakter zalecenia i nie wyraża wiążących norm prawnych.
Sąd I instancji podniósł, że rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem ZDP ma charakter uznaniowej kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie dróg publicznych, przy czym przepisy prawa nie wyrażają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych. Zatem rozwiązanie stosunku pracy w takiej sytuacji powinno być szczegółowo uzasadnione w akcie prawnym ten stosunek rozwiązującym. Zdaniem Sądu I instancji wymóg ten spełniono w zaskarżonej uchwale i jednocześnie wyczerpująco uzasadniono konieczność natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogło wywrzeć zamierzonego przez niego skutku prawnego, ponieważ kontrolowana sprawa nie dotyczyła udzielenia informacji publicznej. Tak samo Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia ochrony danych osobowych skarżącego, której to kwestii Sąd nie rozstrzygał w tej sprawie.
W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień – branych pod rozwagę z urzędu – w konsekwencji czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- wydruku artykułu portali [...] z dnia 9 marca 2020 r. na okoliczność interesu prawnego A. B., który powinien zostać wyłączony z głosowania nad uchwałą,
- 4 zawiadomień wystosowanych do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych A. A., przesłanych faksem, o planowanych posiedzeniach Zarządu Powiatu Łomżyńskiego – na okoliczność istniejącej praktyki o przesyłaniu faksem bądź pocztą elektroniczną informacji o posiedzeniach Zarządu Powiatu, braku praktyki zasięgania tego typu informacji z Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Łomżyńskiego.
1) Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę Zarządu Powiatu Łomżyńskiego i błędne uznanie, że tryb procedowania uchwały oraz forma aktu prawnego jakim była przedmiotowa uchwała były właściwe, podczas gdy skarżący pozbawiony został prawa czynnego udziału w sprawie,
II. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 i 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że tryb procedowania uchwały był właściwy, podczas gdy skarżący pozbawiony był prawa zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przez organ, który stanowił następnie podstawę rozwiązania z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia z jego winy,
III. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że zrealizowanie kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały nie nastąpiło w sposób dowolny, podczas gdy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
VI. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że uzasadnienie skarżonej uchwały było niekompletne, nie wykazało w sposób niezakwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia A. A. ze stanowiska Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A., nie zawierało analizy materiału dowodowego, wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
V. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku lakonicznego uzasadnienia przedmiotowego wyroku, nieodnoszącego się dostatecznie do zarzutów i argumentacji skarżącego, co przejawiało się w szczególności w:
a) powtórzeniu stanowiska organu i braku dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji,
b) braku dokonania dogłębnej analizy zasadności zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, a jedynie powierzchowne odniesienie się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów zgłoszonych w ww. zakresie, bez wnikania w istotę sprawy,
c) braku dostatecznego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, w szczególności do zarzuconych uchybień proceduralnych poprzedzających powzięcie przedmiotowej uchwały, przejawiających się w pozbawieniu skarżącego prawa złożenia wyjaśnień, dowodów, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowych oraz ustosunkowania się do tego materiału dowodowego.
2) Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., dalej "u.s.p") w związku z art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że głosowanie nad przedmiotową uchwałą nie dotyczyło interesu prawnego członka Zarządu A. B., będącego jednocześnie pracownikiem ZDP w A., podczas gdy faktycznie ww. członek Zarządu był podwładnym skarżącego i pracownikiem, względem którego skarżący wykonywał czynności z zakresu prawa pracy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania oraz oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze.
Pismem z dnia 31 października 2022 r. skarżący przesłał odpis sentencji wyroków Sądu Rejonowego w Łomży z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt IV P 78/19 oraz Sądu Okręgowego w Łomży z dnia 3 czerwca 2021 r., sygn. akt III Pa 29/21, wskazując, że powinny mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu Łomżyńskiego w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika stwierdził, że kontrolowana uchwała nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że podejmując zaskarżoną uchwałę zarząd powiatu działał na podstawie i w granicach przyznanej mu ustawą o samorządzie powiatowym kompetencji do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5), zachował konieczne wymagania odnośnie do trybu jej podjęcia – w tym, w zakresie odnoszącym się do wymogu powiadomienia zainteresowanego o terminie posiedzenia zarządu powiatu, na którym uchwała ta została podjęta oraz odnośnie do wymogów udziału w głosowaniu nad podjęciem tej uchwały określonych w art. 26 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym – zaś motywy, którymi się kierował rozwiązując stosunek pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika zawarł w uzasadnieniu uchwały, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Zwłaszcza, że mogłoby to nastąpić jedynie wobec jej istotnej sprzeczności z prawem.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród jej zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa bowiem – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z pkt 2) ppkt I. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 26 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, które – zdaniem strony skarżącej – miałoby polegać na wadliwym "[...] uznaniu przez Sąd I instancji, że głosowanie nad przedmiotową uchwałą nie dotyczyło interesu prawnego członka Zarządu A. B., będącego jednocześnie pracownikiem ZDP w A., podczas gdy faktycznie ww. członek Zarządu był podwładnym skarżącego i pracownikiem, względem którego skarżący wykonywał czynności z zakresu prawa pracy".
Odpowiadając na ten zarzut wymaga przypomnienia, że z przywołanych przepisów prawa – na gruncie których w zakresie odnoszącym się do zarządu i członków zarządu art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 21 ust. 7 tej ustawy – wynika, że zarząd, ani też członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.
Wbrew stanowisku oraz oczekiwaniom strony skarżącej, o zaktualizowaniu się przesłanek stosowania przywołanych przepisów prawa w rozpatrywanej sprawie nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej (s. 13 - 15) zwłaszcza, że formułowanych na jej podstawie wniosków nie uzasadnia również przywoływany przez stronę judykat w sprawie sygn. akt II OSK 1446/12, który zapadł na gruncie zdecydowanie innych oraz jakościowo różnych niż w rozpatrywanej sprawie okoliczności stanu faktycznego (interes prawny członków zarządu w rozpatrzeniu skargi, o której jest mowa w art. 229 pkt 4 k.p.a., na zarząd powiatu, a więc na samych siebie). Sąd I instancji bez naruszenia prawa ocenił, że udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą nie dotyczył interesu prawnego członka zarządu powiatu A. B. będącego jednocześnie pracownikiem Zarządu Dróg Powiatowych w A., którego dyrektorem, do chwili powzięcia zaskarżonej uchwały, był skarżący, albowiem uchwała ta w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wpływała na stosunek pracy wymienionego członka zarządu powiatu. Zwłaszcza, co istotne, że – jak nie mniej zasadnie podkreślił Sąd I instancji – skarżący nie dość, że w żadnym stopniu nie uzewnętrznił wobec A. B. zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy, co miałoby być motywowane wynikami kontroli wewnętrznej, czy też – jak eksponuje to skarga kasacyjna (s. 14) – złożonym przez stronę zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa. Sąd I instancji trafnie w tej mierze podkreślił, że wobec podjęcia zaskarżonej uchwały, eksponowane przez stronę okoliczności będą mogły stanowić przedmiot oceny następcy skarżącego na dotychczas zajmowanym przez niego stanowisku, czy też organu sprawującego nadzór nad Zarządem Dróg Publicznych w A. (tj. Zarządu - vide: § 14 ust. 1 RO ZDP) oraz jednostek organizacyjnych Starostwa Powiatowego w Łomży (vide: § 14 ust. 2 RO ZDP), albowiem to obiektywne przesłanki świadczące o nienależytym wykonywaniu obowiązków pracowniczych przez A. B. będą mogły stanowić podstawę ewentualnego rozwiązania z nim stosunku pracy i to niezależnie od tego, kto będzie zajmował stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg.
W korespondencji do stanowiska Sądu I instancji oraz przyjmowanego w orzecznictwie rozmienia pojęcia "interesu prawnego" – a mianowicie, że musi on wynikać z przepisów prawa materialnego (również prawa procesowego, czy też ustrojowego) i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych, albowiem to one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że istnienie interesu prawnego (osobistego, konkretnego i aktualnego) wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a danym aktem, który to związek i zarazem interes może mieć również charakter majątkowy – za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 26 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym powinna dotyczyć wyłącznie głosowań w sprawach, których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy powiatem a członkiem zarządu powiatu, a więc stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla członka zarządu powiatu jest powiat, jako podmiot prawa, reprezentowany przez swoje organy (por. w odniesieniu do relacji między radnym a gminą, M. Kulesza, Interes prawny, Wspólnota 2002, nr 7, s. 44). Co więcej, za nie mniej uzasadniony należałoby więc uznać i ten wniosek, że ocena ta zawsze powinna mieć zindywidualizowany charakter determinowany treścią konkretnego aktu zarządu powiatu w relacji do sytuacji prawnej członka zarządu powiatu zaistniałej w następstwie podjęcia (uchwalenia) tego aktu.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z pkt 1) ppkt V. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stawiany w powiązaniu z naruszeniem art. 134 p.p.s.a., o czym mowa dalej).
Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na podnoszone przez stronę naruszenie wymienionego przepisu prawa podkreślić – odwołując się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani – co trzeba podkreślić – prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Wyjaśnienia wymaga również, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze – czy też, jak podnosi strona, "brak dostatecznego" odniesienia się do zarzutów skargi – sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie uzasadnia więc twierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14).
Wobec tego, że kontrolowane orzeczenie Sądu I instancji zostało wydane w sprawie ze skargi, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., za uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że adekwatnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Łomżyńskiego w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika – które Sąd ten miałby naruszyć przez ich niewłaściwe zastosowanie, czy też przez ich niezasadne pominięcie – nie mogły stanowić przepisy art. 10, czy też art. 9 i art. 79 § 1 k.p.a., czy też 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenie strona skarżącą podnosi odpowiednio na gruncie zarzutów z pkt 1) ppkt I., ppkt. II., ppkt III. oraz ppkt IV. petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 k.p.a.
Wspólnym mianownikiem wszystkich – dotychczas omówionych – zarzutów naruszenia przepisów postępowania – a więc naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wymienionych powyżej przepisów k.p.a. – jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
W jego rozumieniu, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosi się do kontroli zgodność z prawem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika.
Wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz jej istoty, Sąd I instancji był więc zobowiązany do kontroli zaskarżonej uchwały zarządu powiatu z punktu widzenia jej zgodności z ustrojowymi, kompetencyjno – proceduralnymi oraz materialnoprawnymi podstawami jej podjęcia.
Wobec tak zarysowanych kryteriów kontroli legalności wymienionej uchwały, o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że – jak podnosi strona – wbrew stanowisku Sądu I instancji "[...] zrealizowanie kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały nie nastąpiło w sposób dowolny, podczas gdy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego [...]" oraz na tej podstawie, że "[...] uzasadnienie skarżonej uchwały było niekompletne, nie wykazało w sposób niezakwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia A. A. ze stanowiska Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A., nie zawierało analizy materiału dowodowego, wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej [...]" (odpowiednio zarzuty z pkt 2) ppkt III. i ppkt IV. petitum skargi kasacyjnej).
Podkreślając, że uchwała Zarządu Powiatu Łomżyńskiego w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika zawierała ten konieczny jej element, który stanowiło jej uzasadnienie, trzeba również stwierdzić, że jego treść nie jest lakoniczna, albowiem zawiera rozbudowane i uporządkowane – gdy chodzi o jego systematykę – stanowisko zarządu powiatu (zob. s. 1 – 10) wyjaśniające motywy podjęcia tejże uchwały. W tym też kontekście wymaga podkreślenia – albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego jednak w dostatecznym stopniu – że ocena zasadności motywów działania zarządu powiatu, a co za tym idzie ocena zaktualizowania się przesłanek rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika nie należy – co słusznie zaakcentował Sąd I instancji (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – do kognicji sądu administracyjnego, lecz – co jest aż nadto oczywiste – do sądów pracy, co nota bene znajduje swoje potwierdzenie w załączonych przez stronę do pisma procesowego z dnia 31 października 2022 r. odpisach sentencji wyroku Sądu Rejonowego w Łomży IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2021 r. oraz sentencji wyroku Sądu Okręgowego w Łomży III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 czerwca 2022 r.
We wskazanym powyżej zakresie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za niezasadne.
Nie mniej jednak w zakresie, w jakim zarzuty naruszenia wymienionego przepisu prawa strona skarżącą wiąże z błędnym przyjęciem, że "[...] tryb procedowania uchwały oraz forma aktu prawnego jakim była przedmiotowa uchwała były właściwe, podczas gdy skarżący pozbawiony został prawa czynnego udziału w sprawie [...]" oraz, że "[...] tryb procedowania uchwały był właściwy, podczas gdy skarżący pozbawiony był prawa zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przez organ, który stanowił następnie podstawę rozwiązania z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia z jego winy [...]" – odpowiednio zarzuty z pkt 2) ppkt I. i ppkt II. petitum skargi kasacyjnej – nie sposób jest jej jednak odmówić racji, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że stanowisko Sądu I instancji w tymże zakresie nie jest prawidłowe.
Jakkolwiek faktem jest, że uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną, a w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. – o czym była również mowa powyżej – to wobec tego, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracji jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wobec charakteru prawnego uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu obowiązek taki należy wyprowadzać z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20; 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19; 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 717/23; 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 28/22).
Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji przywołanej zasady trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji w niedostatecznym stopniu rozpoznał istotę rysującej się na tym tle kwestii prawnej, która miała zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, i której pominięcie – a co za tym idzie brak należytego jej uwzględnienia, o czym mowa dalej – prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., a to wobec nierozpoznania istoty sprawy w relacji do przywołanych powyżej kryteriów kontroli legalności zaskarżonej uchwały zarządu powiatu (zgodność z ustrojowymi i materialnoprawnymi, zwłaszcza zaś z kompetencyjno – proceduralnymi podstawami jej podjęcia).
W tym też kontekście – i zarazem w opozycji do stanowiska Sądu I instancji – trzeba stwierdzić, że sekwencja zdarzeń i okoliczności bezpośrednio poprzedzających podjęcie przez Zarząd Powiatu Łomżyńskiego w dniu 25 września 2019 r. uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika – co nastąpiło po uprzednim uchyleniu w tymże dniu uchwały zarządu powiatu z dnia 20 września 2019 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 1 listopada 2017 r. na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A. z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia – jednak nie potwierdza, ani też w żadnym stopniu nie dowodzi, że stronie skarżącej zostało zapewnione prawo do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.
Niespornym i niekwestionowanym w sprawie faktem jest – jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 25) – że podczas spotkania ze starostą w dniu 20 września 2019 r. około godziny 12.30 skarżący został poinformowany o zamiarze (i zarazem propozycji) rozwiązania z nim stosunku pracy za porozumieniem stron, co miało nastąpić na posiedzeniu zarządu powiatu w tymże dniu – po zmianie porządku dziennego, do którego (po tym, jak drogą e-mailową dzień wcześniej skarżący został powiadomiony o jego pierwotnej treści) miałby zostać dodany stosowny dodatkowy punkt – na co skarżący nie wyraził zgody oraz odmówił udziału w posiedzeniu zarządu powiatu okazując jednocześnie zwolnienie lekarskie (wysłane za pośrednictwem PUE ZUS o godzinie 11:26 ze wskazaniem "chory powinien leżeć", na okres od dnia 20 do dnia 24 września 2019 r.). Nie jest również kwestionowane, ani też sporne, że uchwałą zarządu powiatu podjętą na posiedzeniu w dniu 20 września 2019 r. – w którym skarżący odmówił udziału, co mimo zwolnienia lekarskiego nie stanowiło jednocześnie przeszkody wykonywania obowiązków służbowych w tym dniu oraz przebywania w miejscu pracy w dniu 22 września 2019 r. – rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia.
Jakkolwiek przedstawione okoliczności oraz – co istotne – ich kontekst, mogą stanowić uzasadnioną podstawę wnioskowania, że skarżący wiedział, że przedmiotem posiedzenia zarządu powiatu będzie punkt dotyczący rozwiązania z nim stosunku pracy oraz, że znane były mu powody i motywy działania zarządu w tym zakresie, a co więcej, że okoliczności te oraz ich kontekst mogą również prowadzić do wniosku, że skarżącemu zostały stworzone warunki zapewniające prawo do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, z której to możliwości skarżący jednak w pełni świadomie nie skorzystał (s. 25 – 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak nie mogą one stanowić podstawy formułowania dalej jeszcze idących wniosków. W tym zwłaszcza w odniesieniu do podjętej przez zarząd powiatu w dniu 25 września 2019 r. uchwały w sprawie rozwiązania ze skarżącym stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, albowiem okoliczności towarzyszące podjęciu tej uchwały były jednak zdecydowanie odmienne, niż te, które poprzedzały podjęcie uchwały z dnia 20 września 2019 r.
Strona skarżąca nie została powiadomiona, ani o terminie, ani też o porządku dziennym posiedzenia zarządu powiatu w dniu 25 września 2019 r. To jest, ani e-mailowo, ani też listownie – a więc zgodnie z utrwaloną w tej mierze praktyką – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wobec tego, że nie był jej znany ani termin, ani też przedmiot posiedzenia zarządu powiatu, nie mogła zająć stanowiska w sprawie planowanego rozwiązania z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika oraz odnieść się – wobec trybu rozwiązania stosunku pracy – do stawianych jej zarzutów, których nie znała. Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argument, że informacja – zawiadomienie, jak ujął to Sąd I instancji (s. 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – o posiedzeniu Zarządu Powiatu Łomżyńskiego zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Łomży w dniu 24 września 2019 r. o godzinie 12:03, co miałoby świadczyć o tym, że strona była zawiadomiona o terminie i przedmiocie posiedzenia zarządu powiatu, albowiem łatwo mogła zapoznać się z treścią opublikowanej informacji. W opozycji do tego rodzaju podejścia trzeba stwierdzić, że nie taka jest jednak funkcja Biuletynu Informacji Publicznej (zob. art. 6 oraz art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a co więcej, że tego rodzaju "tryb zawiadamiania" wprowadzał zupełnie nową jakość i tym samym odbiegał od utrwalonej w tej mierze praktyki.
Wobec tego, że nie upłynął jeszcze jednomiesięczny okres wypowiedzenia wynikający z uchwały zarządu powiatu z dnia 20 września 2019 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, która nie została jeszcze uchylona, zaś wynikający ze zwolnienia lekarskiego okres niezdolności do pracy kończył się w dniu 24 września 2019 r., nie było przeszkód, aby zawiadomić stronę o terminie i porządku posiedzenia zarządu powiatu w dniu 25 września 2019 r. drogą e-mailową, a więc tak jak dotychczas. Co więcej, również fakt wysłania za pośrednictwem platformy PUE ZUS w dniu 24 września 2019 r. o godzinie 15:31 kolejnego zwolnienia lekarskiego obejmującego okres od dnia 25 września do dnia 9 października 2019 r. (ze wskazaniem, że chory może chodzić) nie uzasadniał, aby odstąpić od obowiązku zawiadomienia strony o terminie – być może nawet innym, niż 25 września 2019 r. – i porządku dziennym posiedzenia zarządu powiatu. Jakkolwiek bowiem, przedstawione powyżej okoliczności towarzyszące podjęciu w dniu 20 września 2019 r. uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia oraz ich kontekst sytuacyjny mogłyby uzasadniać różną ocenę złożenia przez stronę kolejnego – i dłuższego – zwolnienie lekarskiego, to jednak za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że w tego rodzaju sytuacji – w tym wobec jeszcze trwającego okresu wypowiedzenia – nie było przeciwskazań, aby zawiadamiając stronę e-mailowo (czy też listem poleconym) o konkretnym (nawet innym, niż 25 września 2019 r.) terminie posiedzenia zarządu powiatu oraz o jego porządku dziennym, wyznaczyć stronie termin do (pisemnego) zajęcia stanowiska, co z całą pewnością tworzyłoby warunki świadczące o zapewnieniu prawa do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.
Tak się jednak nie stało, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie nie jest jednak prawidłowe.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty z pkt 2) ppkt I. oraz ppkt II. petitum skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę strony na uchwałę Zarządu Powiatu Łomżyńskiego w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych w A. bez wypowiedzenia z winy pracownika stwierdzając, że jest ona zasadna, co wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uzasadniało stwierdzenie, że uchwała ta nie jest zgodna z prawem.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.