II GSK 3311/16

II GSK 3311/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak - Osetek /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 646/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-02-29
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 § 1, art. 156, art.156 § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 646/15 w sprawie ze skargi A. S., M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 646/15 w sprawie ze skarg A. S. i M. S. (zwani dalej "skarżący", "strony") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
2.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
2.1.Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] stwierdzającą objęcie G. P. (ubezpieczonego) obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz płatnika składek C. spółka cywilna w enumeratywnie wymienionych przedziałach czasowych. Podstawę prawna zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".
2.2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia G. P. zwany dalej "ubezpieczony" ubezpieczeniem zdrowotnym, wskazując jako płatnika składek C. spółka cywilna.
2.3.Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] sierpnia 2013 roku skierował dwa pisma informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jedno zaadresował do G. P., a drugie do M. S. C. spółka cywilna.
2.4.W dniu [...] września 2013 roku wpłynęły do organu pierwszej instancji wyjaśnienia M. S., który dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez M. S. do reprezentowania jego i spółki w ramach postępowania.
2.5.Następnie Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził objęcie G. P. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w enumeratywnie wymienionych okresach z tytułu umów zawartych z C. spółka cywilna.
2.6.Od decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wniósł odwołanie do Prezesa NFZ M. S., reprezentowany przez pełnomocnika.
2.7.Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...].
2.8.Organ odwoławczy po analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy podzielił stanowisko organu I instancji, iż pomiędzy G. P., a C. spółka cywilna, doszło do zawarcia cywilnoprawnych umów o świadczenie usług. Powołane umowy nie stanowią umów o dzieło, albowiem starania przyjmującego zamówienie nie doprowadzają w przyszłości do konkretnego i indywidualnie oznaczonego rezultatu, a jedynie celem ich jest wykonanie określonych czynności, co jest charakterystyczne dla umów cywilnoprawnych o świadczenie usług. Jako dodatkowy argument dla uznania umów, których przedmiot stanowiło " wykonanie serwisu kotłowni " jako umów o świadczenie usług, a nie umów o dzieło, organ wywiódł, iż sposób określenia zakresu tych umów, pozbawia przyjmującego zamówienie możliwości realizacji dzieła, zaś zamawiającego pozbawia możliwości uzależnienia przyznania wynagrodzenia od zaistnienia skutku.
2.9.Decyzja organu odwoławczego jak wynika z akt sprawy została doręczona G. P. oraz pełnomocnikowi reprezentującego M. S. C. spółka cywilna.
2.10.Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], A. S. i M. S. (jako wspólnicy C.[...].) reprezentowani przez radcę prawnego J. S., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.
2.11.Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.
3.1.W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podnoszone, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części.
3.2.W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., jednym z kluczowych elementów, które musi zawierać decyzja administracyjna, jest wskazanie, w sposób jasny i precyzyjny, strony lub stron postępowania administracyjnego. Spełnienie tego formalnego wymogu oddziałuje na podstawową kwestię jaką jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku na określony podmiot prawa. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwy oraz siedziby. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji. W przypadku natomiast, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego ani obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania.
3.3.Sąd I instancji wywiódł również, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
3.4.W ocenie sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że wskazana w treści decyzji jako płatnik C. spółka cywilna nie była osobą prawną, nie była też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz organizacją społeczną. Podmiotowość prawną miały więc osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, co oznacza, że sama decyzja administracyjna powinna być adresowana do wspólników przedmiotowej spółki, a nie do spółki cywilnej.
3.5.Odwołując się do regulacji kodeksu cywilnego (art.860 i 864 k.c.) Sąd I instancji wskazał, iż obowiązujące regulacje prawne nie dają możliwości, nadania spółce cywilnej statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a powinnością organu jest precyzyjne wskazanie podmiotów, w stosunku do których toczy się postępowanie. Niedopuszczalne jest przy tym ogólnikowe wskazanie, że stronami są wspólnicy spółki cywilnej, bez ich oznaczenia.
3.6. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie zauważył, że w decyzji pierwszoinstancyjnej operuje się wyłącznie pojęciem C. spółka cywilna, bez wyróżnienia podmiotów będących jej wspólnikami a sama decyzja skierowana została wyłącznie do pełnomocnika M. S. (z dopiskiem C. spółka cywilna), ale sam powielił te błędy. Już samo oznaczenie w komparycji decyzji drugoinstancyjnej, że postępowanie toczy się wobec C. s.c. oznacza, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa proceduralnego poprzez brak strony postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 26 marca 2015 roku sygn. akt II OSK 2060/13, z którego wynika, iż podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Decyzja skierowana do spółki cywilnej nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., co stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
3.7.Jednocześnie, Sąd I instancji zauważył, iż prawidłowe oznaczenie jednej ze stron, czyli G. P., nie sanuje postępowania, bowiem organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania, biorąc pod uwagę fakt, że skutkiem ustalenia kwestii podlegania przez niego ubezpieczeniu zdrowotnemu będzie w dalszej kolejności potencjalna możliwość ustalenia odpowiedzialności płatnika składek z tytułu nieuiszczenia należnej składki zdrowotnej.
3.8.Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu I instancji, decyzja odwoławcza zapadła więc z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 9, 28, 29 i 107 § 1 k.p.a. (p. teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245).
3.9 . Sąd I instancji zobowiązał organ do oceny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy pozostała w obrocie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem oraz ustalić, kto był stroną toczącego się przed organem I instancji postępowania, mając na uwadze, że jego stroną winni być wspólnicy spółki cywilnej a nie spółka.
4. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.)z wana dalej "p.p.s.a skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia .
4.1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy do pełnomocnika reprezentującego C. S.C. jest rażącym naruszeniem prawa.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, podczas gdy decyzja organu II instancji nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do niezasadnego zastosowania ww. przepisów i wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], mimo że nie istniała podstawa do tego, gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
b) Art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd.
5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
5.1.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw podlega więc oddaleniu.
5.2. Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.
5.3. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.4.Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
5.5.Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
5.5.Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać jak już zostało wskazane na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
5.7.Zaakcentowania, co istotne w rozpoznawanej sprawie, wymaga, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.
5.8. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy zauważa, że w skardze kasacyjnej jest brak usystematyzowanej i pełnej argumentacji wobec wskazanych w niej podstaw. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące, obowiązków pracodawcy w systemie ubezpieczeń społecznych czy też na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie statusu spółki cywilnej w zakresie opodatkowania podatkiem VAT, nie pozostających w związku z rozpoznawaną sprawą. Mając jednak na uwadze powołaną na wstępie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do jej rozpoznania
5.9. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. W ramach procesowej podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, mimo że nie istniała podstawa do tego, gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd. Natomiast jeżeli chodzi o naruszenie prawa materialnego z art.174 pkt 1 p.p.s.a. to wskazano na błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy do pełnomocnika reprezentującego C. S.C. jest rażącym naruszeniem prawa.
5.10.Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania.
5.11.Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 971/18, z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 orzekł, iż przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
5.12.W rozpoznawanej sprawie podnoszone naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadza się w istocie do sformułowania przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku, okoliczności nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd. W związku z powyższym jednoznacznie należy wskazać, iż strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., próbuje zwalczać ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, za podstawę rozstrzygnięcia. Tego rodzaju naruszenia, aby mogły być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagają postawienia zarzutów kasacyjnych, odnoszących się w szczególności do przepisów procedury administracyjnej stosowanej przez organy ( art.7, art.77, art.80 k.p.a.) w powiązaniu z przepisami postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej brak jednak zarzutów, które podważałyby skutecznie ustalony w sprawie stan faktyczny. W konsekwencji wadliwie sformułowane podstawy kasacji, powodują, iż zastrzeżenia strony odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, może prowadzić jedynie do stwierdzenia, że zastrzeżenia te nie oznaczają wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.13.Kolejną konsekwencją tak sformułowanych zarzutów procesowych jest również to, że przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, stan faktyczny nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przyjąć, że z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.
Oceny tej nie zmienia wskazane w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a naruszenia art.153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
5.13.Odnosząc się naruszenia art.153 p.p.s.a. to wskazać należy, iż nie został on w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniony, a ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby Sąd I instancji był związany jakimkolwiek orzeczeniem sądowym dotyczącym rozpoznawanej sprawy i którego oceny prawnej nie uwzględnił.
5.14. Natomiast co wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, iż art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., (który w ocenie strony doprowadził do naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) jest przepisem prawa materialnego, którego naruszenie sformułowano w rozpoznawanej sprawie, również w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając jego błędne zastosowanie i jako naruszenie prawa materialnego zostanie rozpoznany. Przypomnieć bowiem należy, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 k.p.a. posiadają co do zasady wymiar materialnoprawny, zatem zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien być oparty na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powinien zmierzać do wskazania w skardze kasacyjnej wzorca materialnoprawnego, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, który został pominięty przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podczas kontroli "wyniku" i przebiegu postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1572/17,
5.15.Skuteczność zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wiąże się z ściśle z ustaleniami stanu faktycznego w sprawie. Na okoliczność tę, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszej części rozważań, wskazując, że brak w rozpoznawanej sprawie, zarzutów procesowych, które skutecznie podważałyby ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji powoduje, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, należy uznać za ustalony prawidłowo. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji, niewłaściwie zastosował art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
5.16.Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2060/13, powołanym przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi kasacyjnej, podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że spółka cywilna, co do zasady nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej Spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Decyzja skierowana do spółki cywilnej nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym (z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie występują), to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów K.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., co stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skład orzekający co do zasady podziela też tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1395/13, (opubl. [w:] CBOSA), że w sytuacji, kiedy w nazwie spółki cywilnej wskazani są wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, decyzja skierowana do tak oznaczonej spółki, pomimo, że wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 K.p.a. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie.
5.17.Oznacza to, że za trafne należy przyjąć stanowisko Sądu I instancji, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należy traktować, jako decyzję, wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Analiza treści decyzji organu I i II instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie wobec kogo tak naprawdę prowadzone było postępowanie administracyjne. Stroną nie mogła być spółka cywilna, a organy nie ustaliły jej wspólników.
5.18. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05).Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.
W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., iż G. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że konieczne jest ustalenie płatnika tych składek, który będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji, postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ. Konieczne więc jest ustalenie stron w tym postępowaniu i prawidłowe ich oznaczenie w decyzji oraz skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania, a nie tylko niektórych jak uczyniły to organy orzekające w sprawie. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, iż postępowanie toczyło się bez udziału podmiotów mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym G.. P.. Trafnie bowiem stwierdził Sąd I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji wydanej przez Prezesa NFZ, jako płatnika składek, związanego umową z G. P., wskazuje się C. Spółka cywilna. Jednocześnie obydwie decyzje skierowane zostały do pełnomocnika wyłącznie M. S (z dopiskiem C. Spółka cywilna) z pominięciem niekwestionowanego w sprawie drugiego wspólnika Spółki cywilnej C. –A. S.. Pełnomocnik ustanowiony w sprawie legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym mu przez M. S. do reprezentowania jego i spółki w ramach postępowania. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpoznaje odwołanie wniesione przez płatnika składek – C. spółka cywilna, ale decyzje kieruje tylko do M. S..
5.19.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi też wątpliwości, że wskazana w treści decyzji jako płatnik C. spółka cywilna nie była osobą prawną, nie była też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz organizacją społeczną. Podmiotowość prawną mają osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, co oznacza, że sama decyzja administracyjna powinna być adresowana do wspólników spółki, a nie do spółki cywilnej czy też jednego ze wspólników. Skoro wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, to oni są stroną postępowania a nie spółka cywilna. Wydaje się też oczywiste, że skoro postępowanie zmierza do rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron tegoż postępowania, to obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie wszystkich stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym. Niedopuszczalne jest przy tym ogólnikowe wskazanie, że stronami są wspólnicy spółki cywilnej, bez ich oznaczenia.
5.20.Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego są bezzasadne. Sporna decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem prawa (przepisów procedury administracyjnej), o którym w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a wskazanych i omówionych w zaskarżonym wyroku. Zachodziły więc przesłanki do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
5.21.Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.