II GSK 330/21

II GSK 330/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 568/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-29
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 944
art. 86a, art. 103 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 481
par. 7 ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 568/20 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 grudnia 2019 r. nr PORZI.503.89.2018.KS.4 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w D. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 568/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w D., uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 16 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie z 27 lipca 2018 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 9 sierpnia 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Olsztynie (dalej "WIF") udzielił zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] położonej w D. przy [...] na rzecz J.B. Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione decyzją z 21 czerwca 2017 r. w zakresie podmiotu posiadającego zezwolenie na G. Sp. z o.o. w D. (dalej "skarżąca").
Inspektorzy farmaceutyczni z WIF 4 - 7 września 2017 r. przeprowadzili kontrolę doraźną w aptece spółki.
Pismem z 24 października 2017 r. WIF zwrócił się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Rzeszowie (dalej: "WIF w Rzeszowie") z prośbą o pomoc w ustaleniu, czy produkty lecznicze Maxigra Go 0,025 g x 2 tabl. (20 opakowań) i Maxon active 0,025 g x 2 tabl. (35 opakowań), sprzedane przez aptekę, zostały wprowadzone na stan magazynowy apteki ogólnodostępnej pod nazwą R., położonej w P. przy [...] prowadzonej przez J.H., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: [...].
WIF w Rzeszowie przeprowadził 2 listopada 2017 r. kontrolę doraźną w aptece [...]. W trakcie kontroli ustalono, że apteka R. zakupiła wybrane produkty lecznicze od podmiotu nieuprawnionego, tzn. J.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]i, który następnie przekształcił się w jednoosobową spółkę kapitałową –skarżącą.
W okresie od 1 lutego 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. apteka [...]. zakupiła od skarżącej produkty lecznicze Maxigra Go 0,025 g x 2 tabl. (20 opakowań) i Maxon active 0,025 g x 2 tabl. (35 opakowań). Ustalono również, że apteka [...] zakupiła inne produkty lecznicze: Vita Buerlecithin płyn 1000 ml (11 opakowań), Controloc 20 Control tabl. x 14 tabl. (20 opakowań), Polprazol MAX 20 mg kaps. (30 opakowań), Aflavic 600 mg x 30 tabl. (10 opakowań), Espumisan 40 mg x 100 kaps. (30 opakowań), Stodal syrop 200 ml (10 opakowań), Rostil 250 mg x 30 tabl. (30 opakowań).
Postanowieniem z 15 listopada 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych w aptece niezgodności związanych z naruszeniem art. 86a, art. 68 ust. 3k ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej "p.f.") oraz § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych (Dz.U. poz. 481, dalej "rozporządzenie").
Pismem z 4 grudnia 2017 r. skarżąca wskazała, że od 20 stycznia 2017 r. do 14 maja 2017 r. dokonywała sprzedaży wysyłkowej przy pomocy portalu internetowego Allegro. W tym okresie dokonano sprzedaży wysyłkowej dla S.H. (3 zakupy). Na portalu internetowym S.H. zamawiał pojedyncze pozycje towarowe, po kolei pozycja po pozycji. Następnie, już po wysyłce proszono skarżącą o wystawienie faktury VAT na przedsiębiorcę [...]. Dalej, skarżąca wskazała, że S.H., jako osoba fizyczna zamawiająca towar za pośrednictwem Internetu, podająca swoje dane adresowe jako dane domowe do odbioru towaru oraz wskazująca status płatności za dostarczony towar za pobraniem i płacąc przy odbiorze, działał jako osoba fizyczna, a nie przedsiębiorca. Powziąwszy informację o tym, iż J.H. posiada zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, skarżąca wystawiła faktury korygujące, w których jako nabywcę wskazano S.H.
Kolejno, pismem z 18 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia zamówień nr 6304, 9827, 26629 (część A, część B) zrealizowanych z apteki. Skarżąca odpowiedziała na wezwanie, przesyłając wydruki zamówień z portalu Allegro.
Decyzją z 27 lipca 2018 r. WIF cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki z uwagi na naruszenie m.in. art. 68 ust. 3k p.f. oraz § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Decyzją z 16 grudnia 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "organ") utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ uznał, że w aptece doszło do naruszenia art. 86a p.f., ponadto był prowadzony obrót hurtowy produktami leczniczymi, potwierdzony fakturami VAT, co stoi w sprzeczności z art. 87 ust. 2 p.f. Dokonany obrót nie był detaliczny, ponieważ sprzedane produkty lecznicze zostały wprowadzone na stan magazynowy apteki [...] prowadzonej przez J.H. i były dalej odsprzedawane pacjentom. Zaistniała sytuacja wypełniała dyspozycję normy prawnej z art. 86a p.f. stanowiącej o zakazie zbywania produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.
Organ odwoławczy wskazał, że należąca do spółki apteka trzykrotnie zrealizowała zamówienie od podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną. Realizując zamówienia z konta na portalu Allegro S.H., apteka de facto dokonała zbycia produktów leczniczych do innej apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez J.H.. Skarżąca wystawiała faktury na rzecz [...] w krótkim odstępie czasu po złożeniu zamówienia. W ocenie GIF, skarżąca posiadała zatem informacje o tym, że stroną transakcji nie był S.H. Fakt ten nie wpłynął jednak na dalszy sposób prowadzenia działalności przez skarżącą. Nie zwrócono również uwagi, że składane zamówienia były opłacane za pobraniem, obejmowały ilości produktów znacznie przekraczające normalne zużycie przez osobę fizyczną, co mogło wskazywać na niemedyczny cel zakupu. W tym kontekście organ uznał za niewiarygodne stanowisko skarżącej, że informacje o tym, że J.H. może być dysponentem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uzyskała dopiero w chwili odbioru protokołu kontroli WIF, zaś ostatecznie informację tę powzięła po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
W ocenie Sądu, stanowisko organu było błędne i przeczyło podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Istotne w sprawie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone. Wbrew wywodom organu, przeprowadzone postępowanie nie dowiodło popełnienia przez stronę zarzucanych jej czynów.
Sąd uznał, że organ, prowadząc postępowanie, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę oraz nieuwzględnienie złożonych przez nią wniosków dowodowych i wyjaśnień w sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ został zobowiązany przez Sąd do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i w sposób wyczerpujący zebrania materiału dowodowego, ocenienia całości materiału dowodowego oraz uwzględnienia wniosków dowodowych wniesionych przez stronę. Organ zobowiązany został również odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wyjaśnień strony, a także przedstawić wyniki przeprowadzonego postępowania w sprawie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Co do hurtowej ilości zbytych przez stronę produktów leczniczych organ zważy, czy zakupiona ilość leku, biorąc pod uwagę jego przeznaczenie, a nie tylko ilość, mogła budzić wątpliwości sprzedającego.
Zdaniem WSA, dopiero ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy pozwoli na ocenę, czy doszło do naruszenia przez stronę art. 86a p.f., tj. zbycia produktów leczniczych do innej apteki, czy też jak twierdzi strona zbycie nastąpiło na rzecz osoby fizycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi skarżącej przez jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarzucił:
na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Główny Inspektor Farmaceutyczny naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez spółkę, jak również nieuwzględnienie złożonych przez nią wniosków dowodowych i wyjaśnień w sprawie, podczas gdy:
a. materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym wystarczał do ustalenia, czy doszło do zbycia produktów leczniczych z apteki prowadzonej przez spółkę do apteki należącej do innego przedsiębiorcy, co naruszało art. 86a p.f., a w konsekwencji zobowiązywało organy do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f.,
b. materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym został oceniony w sposób kompletny, przy uwzględnieniu zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, doprowadzając organy do wniosku o naruszeniu przez spółkę art. 86a p.f., co zostało umotywowane w uzasadnieniu decyzji,
c. wnioski dowodowe złożone przez spółkę w postępowaniu administracyjnym nie zmierzały do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na jednoczesnym uchyleniu decyzji WIF, z uwagi na przyjęcie, że naruszenia przepisów procedury administracyjnej, o których mowa w powyższym zarzucie tkwiły również w decyzji organu pierwszej instancji;
art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku:
a. niezawierającego (w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) wskazania, na czym dokładnie polegała dowolna ocena materiału dowodowego przez organy administracji,
b. niezawierającego (w zakresie wskazań co do dalszego postępowania) wskazania, jakie dalsze okoliczności faktyczne wymagają udowodnienia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dla ustalenia, czy doszło do zbycia produktów leczniczych na rzecz osoby fizycznej, czy na rzecz innej apteki ogólnodostępnej,
które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem poddaje pod wątpliwość możliwość przeprowadzenia w tym zakresie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również powoduje potencjalne trudności w zadośćuczynieniu ogólnym wskazaniom co do dalszego postępowania organów w sprawie;
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
§ 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że wykonanie obowiązku wskazanego w powyższym przepisie, czyli sprawdzenie przez wyznaczonego farmaceutę, czy sposób przygotowania wysyłki i warunki transportu produktów leczniczych zapewniają identyfikację placówki wysyłającej produkt leczniczy, odbiorcy i miejsca dostarczenia produktu leczniczego, ma istotne znaczenie dla niniejszego postępowania administracyjnego, przez co wyznacza po części zakres okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy;
(z ostrożności) art. 86a.p.f. przez jego błędną wykładnię, tj. dorozumiane przyjęcie, że dla ustalenia, czy doszło do naruszenia zakazu zbywania produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu:
a. istotne mogą pozostawać również okoliczności o charakterze nieobiektywnym, w szczególności motywowanie działania przeoczeniem czy wprowadzeniem w błąd przez kontrahenta, co przekładałoby się na zakres okoliczności podlegających dowodzeniu i ich ocenę,
b. "zbycie", o którym stanowi art. 86a p.f., należy rozmieć w kategoriach cywilistycznych, co przekładałoby się na zakres okoliczności podlegających dowodzeniu i ich ocenę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia G. sp. z o.o. w D. zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] położonej w D. przy [...], stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji przeprowadzone przez organ administracji postępowanie naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i pominął przedstawione przez skarżącą dowody.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak również materialnego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności do naruszeń prawa materialnego.
W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprawdzie jest dość ogólne, ale zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; powołane orzeczenia zostały opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).
Innymi słowy najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ocenę zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od podkreślenia, że to przepis prawa materialnego wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy w konkretnej, indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji administracyjnej. Bez wątpienia to organ prowadzący postępowanie administracyjne w takiej sprawie – w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego – powinien przedstawić taki materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdzi, że doszło do naruszeń prawa, które winny podlegać sankcji.
W niniejszej sprawie takim przepisem materialnym, w oparciu o który organ zastosował wobec skarżącej sankcję administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, był art. 86a p.f. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. W przypadku naruszenia art. 86a p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f.). Wydawać by się mogło, że przepisy te w swej treści są jasne i nie wymagają szczegółowej wykładni. Organ w tego rodzaju sprawach w zasadzie zobowiązany jest do udowodnienia, że podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny dokonał zbycia innej aptece ogólnodostępnej lub punktowi aptecznemu produktów leczniczych. Jednakże okoliczności niniejszej sprawy przeczą temu ogólnemu przeświadczeniu o nieskomplikowanym charakterze powyższej normy prawnej.
W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że skarżąca w ramach otrzymanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadziła wysyłkową sprzedaż produktów leczniczych za pośrednictwem portalu allegro.pl. w okresie od 20 stycznia 2017 r. do 14 maja 2017 r. S.H. jako osoba fizyczna złożył trzykrotnie zamówienie produktów leczniczych. Przedmiotem zamówień były w szczególności następujące produkty lecznicze: Maxigra Go 0,025 g X 2 tabl. (20 opakowań), Maxon active 0,025 g x 2 tabi. (35 opakowań), Vita Buerlecithin płyn 1000 ml (11 opakowań), Controloc 20 Control tabl. x 14 tabl. (20 opakowań), Polprazol MAX 20 mg kaps. (30 opakowań), Aflavic 600 mg x 30 tabl. (10 opakowań), Espumisan 40 mg x 100 kaps. (30 opakowań), Stodal syrop 200 ml (10 opakowań), Rostil 250 mg x 30 tabl. (30 opakowań). Składając zamówienie, S.H. wskazywał swoje dane adresowe. Każdorazowo po otrzymaniu zamówionych produktów leczniczych i po ich opłaceniu S.H. zwracał się do skarżącej o wystawienie faktury VAT na przedsiębiorcę [...]. Skarżąca realizowała te prośby i wystawiała faktury VAT, wskazując jako kontrahenta zawartych transakcji firmę [...], która prowadziła aptekę ogólnodostępną w P. Przeprowadzona w tej aptece kontrola wykazała, że produkty lecznicze objęte ww. zamówieniami zostały wprowadzone na jej stan magazynowy. W tych niespornych okolicznościach sprawy organ uznał, że doszło do naruszenia art. 86a p.f. , gdyż doszło do faktycznego zbycia produktów leczniczych z prowadzonej przez skarżącą apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w D. przy [...] do innej apteki ogólnodostępnej pod nazwą "R." położonej w P. przy [...]. Według organu całokształt okoliczności sprawy nie pozwalał na przyjęcie stanowiska skarżącej, że realizowane przez nią zamówienia za pośrednictwem portalu internetowego allegro.pl zostały przeznaczone na zaspokojenie potrzeb S.H.. Dodać należy, co na obecnym etapie sprawy stanowi istotę spornych kwestii, organ oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżącą o przeprowadzenie dowodów z: a) przesłuchania w charakterze świadka J.B., prezesa zarządu G. Sp. z o.o. na okoliczność zlecenia sprzedaży wysyłkowej i okoliczność zbycia produktów leczniczych S.H.; b) przesłuchania w charakterze świadka N.B., kierownika apteki w D., [...], na okoliczność zasad funkcjonowania apteki, sposobu prowadzenia kontroli klientów apteki internetowej przed wysyłką produktów leczniczych oraz wyłudzenia poświadczenia nieprawdy przez małżonków H.; c) aktu oskarżenia przeciwko J.H., na okoliczność zawisłości postępowania karnego, zakresu aktu oskarżenia i podstaw jego złożenia.
Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję GIF, uznał, że "organ prowadząc postępowanie, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę oraz nieuwzględnienie złożonych przez nią wniosków dowodowych i wyjaśnień w sprawie". Ponadto Sąd ten nakazał uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wnioski dowodowe wniesione przez stronę oraz rozważyć, czy zakupiona ilość produktów leczniczych, z uwagi na ich przeznaczenie, mogła budzić wątpliwości skarżącej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z przewidzianą w art. 7 k.p.a. zasadą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada zaś na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. z kolei przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw zarzutów procesowych, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do kompletności materiału dowodowego zebranego w sprawie, a mianowicie czy w oparciu o zebrane dotychczas przez organ dowody można uznać, że skarżąca zbyła innej aptece ogólnodostępnej produkty lecznicze, czym naruszyła art. 86a p.f., skutkujący obowiązkiem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
NSA w całości zaakceptował stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, w którym dokonano krytycznej oceny poglądu Sądu pierwszej instancji, że organ powinien uwzględnić wnioski dowodowe skarżącej na okoliczności wskazane wyżej. Sąd pierwszej instancji, prezentując powyższy pogląd, pominął ważną kwestię, a mianowicie, że okoliczności, na które zostały powołane dowody, zostały już stwierdzone na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w tym zarówno przedłożonych przez skarżącą (faktury korygujące, wydruki dotyczące doręczenia zamówień), jak też dokumentów urzędowych. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka J.B. prezesa zarządu spółki, należy wskazać, że okoliczności złożenia zamówienia przez S.H. i wskazania przez niego adresu jego zamieszkania jako adresu odbioru produktów leczniczych nie były sporne i jednoznacznie wynikały z dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy. Co do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M.B. – kierownika apteki ogólnodostępnej w D. zauważyć trzeba, że badanie zasad funkcjonowania apteki, sposobu prowadzenia kontroli klientów apteki internetowej nie wpłynie na zmianę ustaleń w zakresie wystawienia faktur VAT – na prośbę S.H. – na przedsiębiorcę [...] i na wprowadzenie nabytych produktów leczniczych na stan magazynowy apteki prowadzonej przez J.H. Zauważyć trzeba, ze organ nie miał obowiązku przeprowadzania wszelkich możliwych do przeprowadzenia dowodów, ale tylko tych, które były istotne dla ustalenia stanu faktycznego. Nie miał zatem obowiązku ich przeprowadzania, jeżeli stan faktyczny został już wyjaśniony innymi dowodami zgodnie z tym, co ma wynikać z dowodów nowych.
Słuszne było więc stanowisko organu, że złożone przez skarżącą wnioski dowodowe w istocie nie zmierzały do ustalenia nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, lecz koncentrowały się wyłącznie na okolicznościach co prawda istotnych dla sprawy, ale już udowodnionych zebranymi w sprawie dowodami. Organy nie miały obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające były inne dowody (zob. wyroki NSA z: 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1313/08; 5 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1892/09, 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1870/13). Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 14 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2600/04; 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05; 6 lutego 2007 r., sygn. akt I FSK 400/06; 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1870/13).
Nie oznacza to jednak, że NSA podziela stanowisko GIF, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do zbycia z należącej do skarżącej apteki ogólnodostępnej produktów leczniczych do innej apteki ogólnodostępnej, a więc do naruszenia art. 86a p.f., co w konsekwencji obligowało do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f.
Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, uchylający zaskarżoną decyzję GIF, jak również decyzję ją poprzedzającą Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd ten wypowiedział się jedynie w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, które jego zdaniem sprowadzały się do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym przez skarżącą i dokonania ponownej oceny, czy zaistniały przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia art. 86a p.f. Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie dokonał błędnej wykładni ani art. 86a p.f., ani też § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, gdyż w żadnej mierze wykładni tych przepisów nie dokonał, poza ich przytoczeniem w części dotyczącej stanu faktycznego. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie nieusprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji uznania zasadności zarzutów kasacyjnych i stwierdzenia, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz brakiem jakichkolwiek wywodów prawnych Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 86a p.f. i jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Zasadniczą kwestią prawną wymagającą wyjaśnienia jest to, czy poprzez wykorzystywanie mechanizmu sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych za pomocą "pośrednika", tj. osoby fizycznej składającej zamówienie poprzez portal internetowy typu allegro.pl, mogło dojść do obejścia art. 86a p.f., tj. zakazu sprzedaży produktów leczniczych pomiędzy aptekami ogólnodostępnymi (punktami aptecznymi).
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji GIF, powinien rozważyć, czy organ, który nie jest skrępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wykroczył poza ramy swobodnej oceny tych dowodów. Ponadto, czy ocena ta jest wynikiem logicznego ciągu powiązanych ze sobą poszczególnych środków dowodowych, na których organ oparł swoją decyzję i nie nosi cech dowolności.
Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się co do prawidłowości ustaleń organu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zbycia produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w D. prowadzonej przez skarżącą do innej apteki ogólnodostępnej położonej w P. prowadzonej przez J.H. Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do wypowiedzenia się, czy słuszne było stanowisko skarżącej, że nabywcą produktów leczniczych zamówionych w aptece skarżącej był wyłącznie S.H. jako osoba fizyczna, czy też stanowisko organu, że S.H. nabył ww. środki jako "pośrednik" przedsiębiorstwa żony J.H. prowadzącej aptekę ogólnodostępną pod nazwą "[...]" zlokalizowaną w P. Sąd winien rozważyć, jaki jest zakres obowiązków podmiotów prowadzących apteki internetowe, czy w ramach weryfikacji zamówienia podmiot prowadzący sprzedaż wysyłkową produktów leczniczych może odmówić wydania go z powołaniem na treść art. 96 ust. 5 p.f., czy może też tak postąpić w oparciu o przepis § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czy skarżąca, realizując zamówienie S.H., we właściwy sposób zrealizowała obowiązki wynikające z rozporządzenia, czy ilość i przeznaczenie zamówionych produktów leczniczych wchodzi w zakres badania podmiotów dokonujących sprzedaży wysyłkowej w ramach apteki internetowej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty postępowania kasacyjnego złożyły się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, a sporządził skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.