II GSK 3295/15

II GSK 3295/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Stefan Kowalczyk
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gl 576/15 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2015-06-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 54 par 2, art. 106 par 3, art. 133 par 1, art. 141 par 4, art. 174, art. 183 par 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 8, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 1015
art. 64 par 1, art. 64c par 7 i par 8, art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 576/15 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Wojewody [A.] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 576/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi P. G. na postanowienie Wojewody [A.] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej: 1) uchylił zaskarżone postanowienie; 2) orzekł, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Nieruchomości położone w B., obręb S., oznaczone jako działka nr [...] i działka nr [...], zostały objęte decyzjami Wojewody [A.] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A - 1 na odcinku od P. do M. w G. Obowiązanym do ich dobrowolnego wydania był P. G. (dalej: zobowiązany). W związku z brakiem dobrowolnego wydania przedmiotowych nieruchomości Wojewoda [A.] wszczął postępowanie egzekucyjne obowiązku o charakterze niepieniężnym, wystawiając na zobowiązanego tytuły wykonawcze nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Po zbadaniu dopuszczalności egzekucji Wojewoda [A.] (organ egzekucyjny) postanowieniami Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wezwał zobowiązanego do wykonania określonych w tytułach wykonawczych Nr [...] z [...] marca 2011 r. i Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. obowiązków wydania przedmiotowych nieruchomości, w terminie do dnia [...] maja 2011 r., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego przedmiotowego obowiązku w wyznaczonym terminie, podjęto czynności egzekucyjne mające na celu przymusowe odebranie nieruchomości, wskazując przy tym, iż w dniach [...] maja 2011 r. upoważniony przez Wojewodę [A.] egzekutor wykonał czynności egzekucyjne, polegające na odebraniu nieruchomości należących do zobowiązanego.
Koszty egzekucyjne, które zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.) obciążają zobowiązanego zostały określone przez Wojewodę [A.] w wysokości 18.793,62 zł. Na wspomniane koszty złożyły się opłaty za wydanie postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego – 3 x 6,80 zł = 20,40 zł oraz za odebranie nieruchomości – 136 zł a także następujące faktyczne wydatki związane z podejmowanymi czynnościami: koszty upomnień – 3 x 8,80 zł = 26,40 zł, koszt przejazdu egzekutora – 2.429,31 zł, koszt przewozu, przechowania i utylizacji ruchomości usuniętych z opróżnionych nieruchomości – 13.653 zł, koszt ochrony nieruchomości – 2.528,51 zł.
Wobec powyższego Wojewoda [A.] wystawił na zobowiązanego tytuły wykonawcze [...] i Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.
P. G. w dniu [...] lutego 2012 r., złożył zarzuty w sprawie prowadzonej wobec niego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym.
Wojewoda [A.] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zajął stanowisko w sprawie wniesionych zarzutów i uznał je za nieuzasadnione.
Zobowiązany w dniu [...] marca 2012 r. złożył do Wojewody [A.] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił zawyżenie wydatków związanych z podejmowanymi czynnościami dotyczącymi przejazdu egzekutora na miejsce egzekucji, kosztami ochrony nieruchomości oraz kosztami przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania i utylizacji ruchomości usuniętych z opróżnionych nieruchomości. Zobowiązany zarzucił ponadto, iż postanowienie Wojewody [A.] z dnia [...] marca 2012 r. wydane z upoważnienia Wojewody [A.] zostało podpisane przez panią I.R. – Kierownika Oddziału [...] w K., która według zobowiązanego czynnie uczestniczyła w prowadzonej wobec niego egzekucji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [A.] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [A.] z dnia [...] marca 2012 r. ([...], [...]) uznające zarzuty wniesione przez zobowiązanego, za nieuzasadnione.
Organ stwierdził, iż wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego zostały określone na podstawie faktur wystawionych przez firmę ochroniarską oraz firmę transportową. Koszt przejazdu egzekutora na miejsce został określony przez wyznaczonego pracownika Oddziału Transportu [...] w K. na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wskazano także, iż wydająca postanowienie została, zgodnie z art. 51 ustawy egzekucyjnej, powołana przez egzekutora na świadka jako pracownik Urzędu Wojewódzkiego i jako świadek nie uczestniczyła w żadnych czynnościach egzekucyjnych z powodu braku kompetencji do ich prowadzenia - takie umocowanie ma tylko egzekutor wyznaczony przez organ egzekucyjny.
Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [A.] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 752/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające stwierdzając, że postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. podpisane zostało przez osobę, która była świadkiem czynności egzekucyjnych w konsekwencji których wydano sporne tytuły wykonawcze i jako taka podlega wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a). Ponadto w ocenie Sądu również podpisanie zaskarżonego postanowienia przez egzekutora wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym naruszało prawo z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd podkreślił, że z uwagi na powyższe uchybienie poza kontrolą pozostały pozostałe zarzuty i żądania strony skarżącej, które wyrażała ona w toku przedmiotowego postępowania, w tym w zakresie kosztów egzekucyjnych. Uchylając oba wydane w sprawie postanowienia Sąd wskazał na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez Wojewodę [A.] zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowania art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 26 § 1 i § 2 w związku z art. 64c § 5 i § 7 ustawy egzekucyjnej.
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 687/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd kasacyjny stwierdził, że Wojewoda [A.] wydając postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. nie działał jako organ egzekucyjny, lecz wierzyciel co, zdaniem NSA, w sposób istotny wpływa na ocenę możliwości zastosowania w tym przypadku instytucji wyłączenie pracownika organu. Według NSA sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że były prowadzone dwa postępowania egzekucyjne, na podstawie różnych tytułów wykonawczych, przez różne organy egzekucyjne, przy czym NSA nie wskazał tych postępowań i tych organów. Stwierdził natomiast, że nawet przy hipotetycznym założeniu, że pracownik, który był świadkiem powołanym na podstawie art. 51 ustawy egzekucyjnej, podlega wyłączeniu, to w okolicznościach rozpoznanej sprawy (bez ich wykazania) art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. NSA dodatkowo podniósł, że egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym (egzekucja z nieruchomości) i egzekucja należności pieniężnych nie są objęte jednym "postępowaniem w sprawie", a wyłączenie pracownika z tego powodu, że był świadkiem może odnosić się do egzekucji, gdy osoba będąca świadkiem, jednocześnie jako pracownik organu bierze udział w postępowaniu.
Oceniając naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. sąd kasacyjny stwierdził, że stanowisko sądu pierwszej instancji, co do zaistnienia tej przyczyny wznowienia postępowania zostało sformułowane niejasno, zaś analiza motywów przedstawionych przez WSA prowadzi do wniosku, że w zakresie stwierdzenia tego naruszenia nie zostało wykazane, by takie naruszenie miało miejsce przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.
Dodatkowo NSA stwierdził, że strona wnosząca skargę kasacyjną prawidłowo przedstawiła stan prawny mający zastosowanie do wszczęcia egzekucji administracyjnej i trafnie podniosła, że zgodnie z § 13 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Zauważył, że kwestia braku wydania rozstrzygnięcia o kosztach egzekucyjnych z udziałem strony w zasadzie nie była przez Sąd rozważona. NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecił, by Sąd pierwszej Instancji powtórnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia, w tym odniósł się do zarzutów podnoszonych przez zobowiązanego co dotychczas, z uwagi na przyczynę uwzględnienia skargi, nie miało miejsca.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. WSA wskazał, iż rozpoznając sprawę z uwzględnieniem treści wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 687/13 i poczynionych przez ten Sąd wykładni prawa w zakresie rozumienia przepisów art. 24 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, które nie uległy zmianie tak w warstwie faktycznej jak i prawnej Sąd stwierdził, że przedmiotem oceny legalności jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane przez Wojewodę [A.], którym ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. uznające zarzuty wniesione przez zobowiązanego w sprawie prowadzonej wobec niego egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym (kosztów egzekucyjnych) za nieuzasadnione.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 64a § 1 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokościach wskazanych w tym przepisie, zgodnie zaś z treścią art. 64b tej ustawy wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji w szczególności wydatki opisane w pkt 1-11 tego przepisu. Stosownie do brzmienia art. 64c § 7 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie.
WSA podniósł, że w przypadku kosztów innych niż powstałych w egzekucji należności pieniężnych (egzekucja świadczeń niepieniężnych), ich egzekucję prowadzi się w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej, a więc na wniosek wierzyciela będącego organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji innych niż pieniężne obowiązków (art. 20 ustawy egzekucyjnej) i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 ustawy egzekucyjnej), przy czym organ ten zobligowany jest, przed dniem wystawienia takiego tytułu, do doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia o wysokości pobranych (należnych) temu organowi egzekucyjnemu kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej), a więc kwot będących przedmiotem kolejnej egzekucji prowadzonej już w trybie egzekucji należności pieniężnej, przez inny organ egzekucyjny do tego uprawniony (art. 19 ustawy egzekucyjnej).
WSA wskazał, iż jak wynika z okoliczności sprawy egzekucja świadczenia o charakterze niepieniężnym (wydanie nieruchomości) zakończona została poprzez wyegzekwowanie tego obowiązku w dniach [...] maja 2011 r., zaś pismami z dnia [...] lipca 2011 r. powiadomiono zobowiązanego o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych. Z chwilą doręczenia tego pisma rozpoczął bieg [...] dniowy termin przewidziany do zgłoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Rozpoczęcie biegu tego terminu musi być niewątpliwe co oznacza, że organ egzekucyjny (wierzyciel), który koszty te określił (wskazał ich wysokość) musi dysponować niepodważalnym dowodem doręczenia zobowiązanemu pisma informującego o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych. Brak takiego dowodu powoduje w istocie, że bieg terminu, o którym mowa w art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej nie rozpoczyna się, zaś zobowiązany w każdym czasie może domagać się wydania postanowienia z art. 64c § 7 tej ustawy, skoro w takim przypadku należałoby uznać, że wskazany termin nie zaistniał wobec braku powiadomienia o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych.
WSA podkreślił, że "postanowienie z art. 64c § 7 u.p.e.a. może być wydane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego (także poprzez umorzenie egzekucji), którą to zasadę statuuje § 8 wskazanego przepisu. Uzasadnia to fakt, że kosztów egzekucyjnych nie da się oznaczyć z góry i przewidzieć zdarzeń faktycznych i prawnych mających wpływ na zasadę ich ponoszenia lub wysokość. WSA powołując się na wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II FSK 2103/11 wskazał, że do wydania takiego postanowienia nie jest przeszkodą, że część lub nawet całość kosztów została już pobrana od zobowiązanego przy egzekucji należności głównej wynikającej z tytułu wykonawczego.
Sąd pierwszej Instancji podniósł, że koszty egzekucyjne wynikają z przepisu prawa i nie są ustalane w formie aktu administracyjnego do czasu zaistnienia okoliczności opisanych art. 64c § 7 i § 8 ustawy egzekucyjnej, przy czym koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnej są co do zasady dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na tę należność, zaś egzekucja kosztów egzekucyjnych innych niż określone w art. 64c § 6 ustawy egzekucyjnej odbywa się w trybie tej ustawy z wszelkimi przewidzianymi tam rygorami (art. 64c § 5 ustawy egzekucyjnej). Egzekucja kosztów egzekucyjnych nie wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia z art. 15 ustawy egzekucyjnej.
W przypadku kosztów egzekucyjnych powstałych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym podstawa prawna obowiązku i termin ich poniesienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa, zaś ich wysokość może wynikać z pisma o którym mowa w art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten nie stanowi o obowiązku pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu prawie z art. 64c § 7 ustawy egzekucyjnej i terminie do jego zrealizowania. Obowiązek taki wynika jednak z art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji, gdy termin do żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych jest terminem prawa materialnego, a więc terminem, do którego nie stosuje się przepisów o jego przywróceniu, a jednocześnie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma decydujący wpływ na prawa i obowiązki zobowiązanego w sferze kosztów egzekucyjnych i ich wysokości, to tym samym brak takiego pouczenia w sposób oczywisty narusza przepis art. 9 k.p.a., skoro kwota kosztów egzekucyjnych może stanowić przedmiot kolejnego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do ich egzekucji. Dlatego też mimo braku obowiązku, wynikającego wprost z przepisów ustawy egzekucyjnej, do pouczenia o możliwości i terminie wniesienia żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych obowiązek taki ciąży na organie egzekucyjnym, którego działanie takie koszty wygenerowały.
WSA wskazał, iż skoro z akt sprawy nie wynika by zobowiązany otrzymał pisma organu egzekucyjnego (obecnie wierzyciela) informujące go o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych, a jednocześnie z pisma tego nie wynika, by zobowiązany został powiadomiony o uprawnieniu z art. 64c § 7 i terminie z art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej, to tym samym pismo to (z dnia [...] lipca 2011 r.) nie mogło stanowić podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji i określenia wysokości egzekwowanej należności pieniężnej stanowiącej koszty egzekucyjne powstałe w toku egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. W sytuacji, gdy zobowiązany, w zgłoszonych zarzutach, w istocie kwestionował tę okoliczność zarzucając zawyżenie wydatków związanych z egzekucją świadczeń niepieniężnych, a tym samym podniósł zarzut nieistnienia w części dochodzonych spornymi tytułami wykonawczymi obowiązków (art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej), to brak wykazania i oceny przez wierzyciela, wymienionych wyżej okoliczności, naruszało przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
WSA wskazał, że powiadomienie, o którym mowa w art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej, nie przybiera formy orzeczenia i nie podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu w trybie procesowym. Stanowi jedynie informację o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku zakończonego już postępowania egzekucyjnego, a jednocześnie dzień doręczenia takiego powiadomienia, otwiera dla zobowiązanego termin do żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Tym samym dla potrzeb sporządzenia i doręczenia takiej informacji nie prowadzi się (w tym zakresie) żadnego postępowania. Jest to w istocie czynność materialno-techniczna. Postępowanie takie toczy się w sprawie kosztów egzekucyjnych, o ile zaistnieją ku temu stosowne warunki opisane w art. 64c § 7 i § 8 ustawy egzekucyjnej. Dopiero w ramach tego postępowania organ egzekucyjny prowadzący egzekucję wykazuje zasadność pobrania czy też niepobrania kosztów egzekucyjnych, sposób ich wyliczenia, termin płatności czy wymagalności, z uwzględnieniem dokumentów stwierdzających faktycznie poniesione wydatki, określone w art. 64b ustawy egzekucyjnej, uzasadniając ich celowość i zasadność poniesienia, a przede wszystkim ich wysokość. Należy przy tym zauważyć, że skoro przepis ten nie określa daty wymagalności kwot stanowiących wydatki egzekucyjne, należałoby uznać, że datę ich wymagalności wyznacza dzień doręczenia informacji o ich poniesieniu (pobraniu) przez organ egzekucyjny, zaś o sposobie dokumentowania takich wydatków, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i ich poniesienia, stanowił przepis § 15 rozporządzenia z 2001 r. powołanego wyżej, który w ustępie 1 wskazywał m. in. na rachunki i innego rodzaju dowody pochodzące od podmiotów, które świadczyły usługi na rzecz organu egzekucyjnego.
WSA wskazał, iż jak wynika z akt sprawy sporne tytuły wykonawcze wystawione zostały na podstawie pisma z dnia [...] lipca 2011 r. określającego wysokość i rodzaj poniesionych przez organ egzekucyjny kosztów w toku prowadzonej egzekucji świadczeń niepieniężnych. Tym samym organ ten, występujący jako wierzyciel tak określonych kosztów, uznał że wskazane pismo stanowi orzeczenie, a skoro tak to od takiego "orzeczenia" przysługuje środek zaskarżenia w postaci jaką przewiduje ustawa egzekucyjna, a więc w formie wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Ma to takie skutki, że po pierwsze o środku tym, sposobie i terminie jego wniesienia należy pouczać osoby, którym środek ten przysługuje, a po drugie, że brak skorzystania z tego środka powoduje konieczność rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 34 § 1a ustawy egzekucyjnej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyjaśni opisane wyżej okoliczności dołączając do akt sprawy dokumenty świadczące o ich zaistnieniu lub stwierdzi, że w sprawie nie miały one miejsca i stosownie do tych ustaleń wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie mające na względzie oceny prawne sformułowane przez Sąd, a w miarę potrzeby i w zależności od dokonanych ustaleń określi sporne koszty egzekucyjne w sposób umożliwiający ich ocenę i weryfikację przez zobowiązanego (a później Sąd), co do zasadności i racjonalności ich określenia (poniesienia) powołując się przy tym na przepisy regulujące tę kwestię i przywołując normy prawne mające wpływ na określenie ich wysokości, o ile dane wydatki nie zostały ujęte w rozporządzeniu regulującym sposób ustalania i dokumentowania wydatków egzekucyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [A.], domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru pism nr [...] oraz [...] z dnia [...] lipca 201 lr. informujących Pana P. G. o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych na okoliczność prawidłowego doręczenia ww. pism.
Sądowi pierwszej Instancji zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru pism nr [...] oraz [...] z dnia [...] lipca 2011 r. informujących Pana P. G. o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego przez Sąd I Instancji, iż zobowiązanemu ww. pisma nie zostały w sposób prawidłowy doręczone;
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w szczególności stwierdzeniu, iż pisma [...] oraz [...] nie zostały prawidłowo doręczone, co w koniunkcji z wymienionymi poniżej naruszeniami prawa materialnego skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewody [A.] w oparciu o tą błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p,p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 64c § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powiadomienie zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych powinno zawierać pouczenie, iż zobowiązanemu przysługuje prawo żądania wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, mimo iż żaden przepis prawa takiego obowiązku nie nakłada,
a. b) art. 64c § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 64c § 7 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powiadomienie zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych stanowi orzeczenie od którego służy środek zaskarżenia w postaci żądania zobowiązanego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, podczas gdy jest to zwykła czynność materialno-techniczna,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku prowadzonej wobec skarżącego egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym (koszty egzekucyjne), będącej w istocie konsekwencją zakończenia postępowania egzekucyjnego poprzez wyegzekwowanie wykonania podlegającego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (wydanie nieruchomości), doszło do naruszenia przez organ przepisów art.64c § 7 i § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy uznać, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną orzekania. Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.
W ocenie NSA nie jest także zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.106 § 3 p.p.s.a. w związku z art.7 p.p.s.a. poprzez niezobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy przez złożenie brakujących dokumentów.
W związku z powyższym, odwołując się do treści art.133 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art.55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art.106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art.106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r. I GSK 806/10 niepublikowane).
Z akt sprawy wynika, że organ nie występował przed Sądem I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ i znajdującym się w aktach sprawy. Oznacza to, że brak jest podstaw do stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ wbrew ciążącemu na nim obowiązku przekazał sądowi administracyjnemu akta sprawy bez dokumentu dotyczącego doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] lipca 2011 roku. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy - art.54 § 2 p.p.s.a. co oznacza załączenie wszystkich dokumentów, w oparciu o które organ ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, iż są one niezasadne.
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, albowiem są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Jest to konsekwencja uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków, co powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne oraz związana z nim konieczność funkcjonowania organu egzekucyjnego jest bowiem następstwem braku pożądanych zachowań zobowiązanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo zastosował i zinterpretował postanowienia art. 64c § 7 i § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art.64c § 7 ustawy stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Regulacja ta nie wprowadza zasady określania kosztów w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia uzależnione jest bowiem od złożenia stosownego żądania przez zobowiązanego albo z urzędu. Organ egzekucyjny z urzędu wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych jedynie w przypadku, gdy koszty te obciążają wierzyciela. Poprzez żądanie, o którym mowa w tym przepisie prawa zobowiązany może uzyskać najpierw rozstrzygnięcie o wysokości i podstawie naliczenia kosztów, a następnie kwestionować zasadność tego naliczenia. Natomiast z regulacji prawnej zawartej w treści art.64c § 8 u.p.e.a. wynika, że dla zobowiązanego termin do zgłoszenia żądania w celu wydania postanowienia, o którym mowa w art.64c § 7 u.p.e.a. kończy swój bieg po upływie 14 dni od zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 64c § 8 ustawy egzekucyjnej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zakończenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), zobowiązany może wystąpić z żądaniem wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w terminie 14 dni od dnia powiadomienia zobowiązanego przez organ o wysokości pobranych (należnych) kosztów egzekucyjnych. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że termin, o którym mowa w art.64c § 8 u.p.e.a. jest terminem prawa materialnego, bowiem jego bezskuteczny upływ powoduje skutek w postaci utraty uprawnień przez zobowiązanego do zgłoszenia żądania wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego (uprawnienie wygasa) i jednocześnie stwarza sytuację, w której zgłoszenie takiego żądania po upływie tego terminu skutkuje niedopuszczalnością jego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny.
W związku z powyższym podkreślić należy, że zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie można wywnioskować czy i kiedy w stosunku do zobowiązanego, rozpoczął bieg termin do złożenia żądania do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Dla dokonania czynności w postaci powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy, a tym bardziej wydania postanowienia i zgodzić należy się z poglądem, że w tej sytuacji mamy do czynienia z czynnością o charakterze materialno-technicznym. Jednakże skoro ustawodawca z dokonaniem tej czynności (skutecznym doręczeniem powiadomienia) wiąże skutek wprost wynikający z przepisów ustawy, w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia przez zobowiązanego żądania do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, to odwołując się do treści art.18 u.p.e.a. uznać należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie zasady określone w art.8 k.p.a. i art.9 k.p.a. To zaś winno prowadzić do wniosku, że z uwagi na treść tych zasad oraz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności (adekwatności) organ egzekucyjny przy dokonywaniu wskazanych wyżej czynności winien uwzględnić te obowiązki, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.