II GSK 326/20

II GSK 326/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 494/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-11-13
III SA/Lu 495/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-11-13
II GSK 272/20 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 494/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 25 marca 2019 r. nr 26/L/2019 Zarząd Powiatu [...] na podstawie art. 39 ust. 1, 1a, 3, 3a, 3aa, 4, 5a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2068 ze zm. - dalej jako udp) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124 ze zm.) nie pozwolił T. Sp. z o. o. w Ł. (dalej jako skarżący, spółka) na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]1 [...]1 - [...]2 - [...]3 działka drogowa nr [...]1 w miejscowości [...]1 ul. [...],[...]2 w miejscowości [...]4 oraz w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]2 [...]1 - [...]5 - [...]6 działka drogowa nr [...]3 w miejscowości [...]5 urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach, zgodnie z załącznikiem graficznym w skali 1:1000.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z 11 lipca 2019 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO podkreśliło, że do wniosku dołączono ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 14 egzemplarzy map obrazujących przebieg kablowej linii światłowodowej (gdyż wbrew temu, co wskazano we wniosku, planowana infrastruktura telekomunikacyjna, to nie są to tylko same przyłącza) wraz z przyłączami na 80 słupach.
Zdaniem SKO organ I instancji na podstawie dołączonych map wykazał, że lokalizacja linii światłowodowej na słupach będzie stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Zasadne było także wezwanie strony do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych, w tym również słupów, przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów. Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi ma prawo wiedzieć, z jakiego materiału mają być wykonane słupy, jaki rodzaj kabla będzie umieszczony w pasie drogowym, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi itp., a wnioskodawca takiej odpowiedzi powinien udzielić.
W konsekwencji organ uznał, że lokalizacja w pasie drogowym kablowej linii światłowodowej na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ograniczy widoczność podczas wyjazdu z posesji mieszkańców i utrudni ruch poboczem jezdni. Ponadto utrudni, a wręcz uniemożliwi wykonanie poszerzenia jezdni poprzez ograniczenie możliwości przebudowy lub remontu drogi. Ograniczy zatem działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że projektowana inwestycja może zostać wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, co spowoduje ograniczenia w ruchu zarówno lokalnym, jak i tranzytowym, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy.
III.
Wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 494/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki na ww. decyzję SKO.
W pierwszej kolejności WSA zwrócił uwagę, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w zdaniu 1 ust. 3 art. 39 udp, ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zdaniu 2 pkt 1 udp. W tym ostatnim jednoznacznie bowiem stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
O ile zatem z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 udp wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 podstawy odmowy zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej zostały zmodyfikowane przez ich ograniczenie wyłącznie do sytuacji, gdy umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia przez organy wystąpienia negatywnych przesłanek zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej, przewidzianych w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp, a mianowicie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.
WSA uznał za niezasadne zarzuty niewyjaśnienia istoty sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można skutecznie formułować takich zarzutów w sytuacji, gdy kontrolowane postępowanie administracyjne ma charakter postępowania wnioskowego, organ pierwszej instancji wzywał stronę do przedłożenia stosownych dokumentów, a strona na to wezwanie nie odpowiedziała w sposób zgodny z jego treścią. Strona ma współdziałać z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy.
Rozstrzygając daną sprawę organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, a co za tym idzie powinien też mieć wiedzę, z jakiego rodzaju materiałów mają być wykonane elementy tej inwestycji, a więc z czego będą wykonane słupy, które jak wynika z treści wniosku mają podtrzymywać linię światłowodową, w znacznej części jej przebiegu będącą linią napowietrzną, jaki rodzaj kabla zostanie użyty, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi, a zainteresowana wydaniem zezwolenia strona powinna takich informacji organowi udzielić.
Zgodnie z art. 39 ust. 3a udp w decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym m.in. infrastruktury telekomunikacyjnej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
Żądanie przez organ stosownej dokumentacji, niezbędnej do oceny danego rodzaju inwestycji i sposobu jej realizacji oraz potencjalnych warunków, jakie powinny zostać sformułowane w decyzji zezwalającej, ma znaczenie z punktu widzenia koniecznych elementów udzielenia zezwolenia. Aktywność strony w przedstawieniu materiału dowodowego jest zatem niezwykle istotna.
Mając więc na względzie, że we wniosku o wydanie zgody na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pkt 3 wniosku spółka wskazała, że chodzi o "Obręb: [...]1 dz. [...]1, [...]4 dz. [...]2 i [...]5 dz. [...]3", a w pkt 2 wniosku "Cel zajęcia pasa drogowego" wskazała, że będzie to "Budowa doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy na słupach", a w załączniku nr 1 wskazała wymiary słupa, tj. przekrój prostokątny 0,07 m x 0,14 m (0,0098 m²) i jego wysokość 6 m i do wniosku załączyła ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 14 egzemplarzy map obrazujących przebieg inwestycji, trafnie organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych w tym również słupów - przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów zauważając, że urządzenia umieszczone w pasie drogowym powinny posiadać odpowiednie atesty dopuszczające do ich stosowania.
Spółka w odpowiedzi na wezwanie oświadczyła jedynie, że obiekty telekomunikacyjne wymienione we wnioskach są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie wskazując nadto konkretnych przepisów tego rozporządzenia.
Za nietrafny uznano zarzut skargi, że organ nie określił, jakiej dokładnie dokumentacji wymaga, ograniczając się do określenia "wszelka dokumentacja". Jak wynika bowiem z treści przytoczonego wezwania, organ wskazał, że chodzi o dokumentację potwierdzającą spełnianie wymagań technicznych i przede wszystkim o atesty i deklaracje zgodności. Zarzut strony mógłby być zasadny, gdyby na wezwanie przedstawiła dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów, a organ przyjąłby, że jest to dokumentacja niekompletna, nie wyjaśniając podstaw takiego stanowiska. Strona pozostała jednak bierna na wszystkich etapach postępowania, nie złożyła jakiejkolwiek dokumentacji ani w odpowiedzi na wystosowane wezwanie, ani też na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji trudno zarzucić organowi, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie tych dowodów, co do których istnienia wiedzę ma tylko i wyłącznie skarżąca.
Obraz uwidoczniony na mapach potwierdza zasadność stanowiska organu, że wbrew treści wniosku, planowana przez skarżącą inwestycja nie obejmuje samych przyłączy telekomunikacyjnych, ale kablową linię światłowodową wraz z przyłączami na 80 słupach. Wnioskom organu w tym zakresie skarżąca nie zaprzecza.
Umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci napowietrznej kablowej linii światłowodowej na słupach wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem z wystąpieniem negatywnej przesłanki wydania zezwolenia. Słusznie zauważa organ, że planowana inwestycja przebiegać będzie w niewielkiej odległości od jezdni, co skutkować będzie ograniczeniem widoczności podczas wyjazdu z posesji, utrudnieniami w ruchu poboczem, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu, co także nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto z uwagi na bliską odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni eksploatacja linii kablowych, obejmująca także usuwanie możliwych awarii, nie będzie mogła być realizowana w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu.
Oceny organu nie podważa zarzut, że w zaskarżonej decyzji nie podano konkretnej miary odległości od jezdni do planowanych miejsc posadowienia słupów. Znaki kartograficzne na załączonych kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000, w tym w zakresie przebiegu krawędzi jezdni (linia przerywana - rozdział 4 załącznika 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej Dz.U. z 2015 r. poz. 2028), wskazują bowiem, że w niektórych przypadkach miejsca posadowienia słupów znajdują się w bezpośredniej bliskości od krawędzi jezdni lub linia światłowodowa ma przebiegać w poprzek drogi (mapa k. 11, 12, i 15 akt administracyjnych).
Sformułowane przez organ wnioski nie mogą być uznane za dowolne. Nie można też odmówić trafności stanowisku organu, że z uwagi na bliską odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni przyszła eksploatacja linii kablowych, w tym usuwanie ewentualnych awarii nie będzie mogło być realizowane w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i istotnie wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu. Ograniczy możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy, z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi, utrudni remonty drogi, czy zagospodarowanie pobocza, chociażby poprzez budowę chodników. Remont i zagospodarowanie pobocza, będzie niemożliwe w przypadku umieszczenia słupów w pasie drogowym, ograniczy możliwości przebudowy (np. poszerzenia), a co ma bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu.
Powyższej oceny nie podważa argumentacja, że spółka nie wyklucza, że podczas budowy słupów można byłoby uwzględnić powstanie przy jezdni chodników. Przedmiotem oceny organu był bowiem konkretny przebieg planowanej inwestycji i jednoznacznie oznaczone na dołączonych do wniosku mapach miejsca posadowienia słupów. Argumentacja skarżącej w istocie zaś potwierdza stanowisko organu w omawianej kwestii.
Trafnie organy zwróciły zdaniem WSA uwagę na unormowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 140 ust. 1 tego rozporządzenia umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Z kolei ust. 6 tego artykułu stanowi, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Powyższych warunków odnoszących się do bezpieczeństwa ruchu, a także możliwości przebudowy albo remontu drogi nie spełnia inwestycja planowana przez skarżącą.
Kwestionując zgodność z przepisami prawa materialnego decyzji skarżąca ani w odwołaniu, ani też w skardze nie powołała się na konkretne okoliczności, w tym w zakresie odległości od krawędzi jezdni planowanych do ustawienia 80 słupów, które mogłyby podważyć ocenę dokonaną przez organy administracji.
Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), gdyż organy nie stosowały tych przepisów i nie stawiały wymogu usytuowania objętej wnioskiem infrastruktury telekomunikacyjnej w kanalizacji kablowej. Wprost wyjaśnił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że organ pierwszej instancji nie sprzeciwia się doziemnej lokalizacji linii światłowodowej, natomiast nie musi to być lokalizacja w kanale technologicznym. Dodać należy, że dopuszczalność budowy linii kablowych podziemnych przewiduje § 5 ust. 1 ostatnio powołanego rozporządzenia.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a ustawy o drogach publicznych przez błędne oddalenie skargi Skarżącego, a tym samym odmowę uchylenia Decyzji odmawiającej udzielenia Spółce zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach mimo że została wydana bez uzasadnionych podstaw;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne oddalenie skargi Skarżącego i w konsekwencji odmowę uchylenia Decyzji - polegające na błędnym uznaniu, że umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem Skarżącego spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 140 ust. 1, 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ("Rozporządzenie") poprzez błędne uznanie, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje ograniczenie możliwości przebudowy albo remontu drogi, a także zniszczenie elementów drogi oraz ograniczenie w ruchu lokalnym czy tranzytowym - a tym samym że umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem Skarżącego spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi Skarżącego, a tym samym odmowę uchylenia Decyzji opartej na błędnym przyjęciu, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie przemawia za stosownym uznaniem;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę map załączonych do wniosku polegającą na uznaniu, że wynika z niej, że inwestycja planowana przez Spółką spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi Skarżącego, a tym samym odmowę uchylenia Decyzji, w której przeprowadzono postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej - poprzez przyjęcie, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - bez dostatecznego wyjaśniania sprawy i poprzestania na wywiedzeniu negatywnych dla Skarżącego wniosku z bezskuteczności ogólnego wezwania do przedstawienia nieokreślonych dokumentów.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze skargą lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zdaniem spółki oba organy nie przeprowadziły wyczerpująco postępowania dowodowego co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, zaś WSA je zaakceptował. Nie było podstaw do przyjęcia, że zachodzą negatywne przesłanki wydania decyzji.
Spółka podkreśliła, że w wezwaniu z 27 lutego 2019 r. organ I instancji nie zaznaczył jakiej dokładnie dokumentacji wymaga, a tym bardziej na podstawie jakich przepisów organ uznaje ową dokumentację za niezbędną do rozpoznania wniosku. Ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że potrzebna jest mu "wszelka dokumentacja", wymieniając przedmiotowe atesty i deklarację jako przykładowe. Na str. 2 decyzji SKO stwierdza, że odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym nie ma mowy o obowiązku dostarczenia przez stronę "wszelkiej dokumentacji" mającej na celu potwierdzenie spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a jeśli obowiązek taki wynika z innych przepisów, organ miał obowiązek wskazania ich w wezwaniu. Z kolei nieprzedstawienie nieokreślonych dokumentów nie stanowi o spełnieniu jakiejkolwiek negatywnej przesłanki wymienionej w art. 39 ust. 1 zd. 2 udp.
WSA błędnie zdaniem spółki wywiódł, że ogólne wezwanie do złożenia wszelkiej dokumentacji jest wystarczające do przerzucenia odpowiedzialności za wynik postępowania na wnioskodawcę. Nie jest bowiem prawdą, że oznacza to brak współdziałania ze strony skarżącego i nie jest również prawdą, że mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia przesłanki negatywnej z art. 39 ust. 3 pkt 1 udp.
WSA przyjął, że wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, narusza § 140 ust. 6 i 7 rozporządzenia, bowiem lokalizacja w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku spółki, miałaby nie być planowana zgodnie z odległością od drogi określoną w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zarówno organ, jak i WSA dodają, że ww. inwestycja może ograniczać możliwości przebudowy albo remontu drogi, wskazując że pas drogowy nie został jeszcze w pełni urządzony np. nie zostały wybudowane chodniki, których utworzenie będzie niemożliwe w przypadku umieszczenia słupów zgodnie z wnioskiem spółki. Ponadto przedmiotowa inwestycja miałaby zostać rzekomo wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, a nadto przebiegać "w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego", co powodować będzie ograniczenia w ruchu lądowym zarówno lokalnym jak i tranzytowym, a także miałaby ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na to, iż nie będzie miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Organ ponadto zaznacza, że przyszła eksploatacja linii kablowych w tym usuwanie ewentualnych awarii nie będzie mogło być realizowane w sposób nie powodujący ograniczeń w ruchu drogowym i istotnie wpłynie na obniżenie poziomu bezpieczeństwa tego ruchu.
Powyższe stanowisko WSA jest w ocenie strony po pierwsze gołosłowne, po drugie, okoliczności wskazane przez organ są niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że odległość słupów jest sprzeczna z ustawą o drogach publicznych. Organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w tym przedmiocie i swoje ustalenia opiera jedynie na domniemaniach.
Wskazano również na zbyt daleko idące rozważania organu odnośnie do rzekomych ograniczeń możliwości przebudowy albo remontu drogi, na której zlokalizowana ma być inwestycja. Kwestia ewentualnego planu budowy chodników w okolicach pasa drogowego, nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, z uwagi na ich wzajemne przenikanie się, mające swoje źródło przede wszystkim w odmiennej ocenie okoliczności uznawanych za dające podstawę do wydania decyzji odmownej, należy poprzedzić wskazaniem zasad udzielania zgód na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma pomiędzy skarżącą spółką a Sądem pierwszej instancji "sporu" co do znaczenia i rozumienia przepisów ustawy o drogach publicznych, dotyczących zgody na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej.
Niewątpliwie w myśl art. 39 ust. 3 zd. drugie pkt 1 udp, właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (telekomunikacyjnych), wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy. przebudowy lub remontu dróg. Przepis ten stanowi zatem odrębną zakresowo regulację prawną, znajdującą zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do inwestycji związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną.
W toku postępowania wywołanego wnioskiem uprawnionego o umieszczenie tej infrastruktury w pasie drogowym organy - co oczywiste - zobowiązane są do weryfikacji, co do zasady, jedynie przesłanek wynikających z przywołanego wyżej przepisu, tj. czy zgoda na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Ta ostatnia przesłanka w niniejszej sprawie nie jest sporna. Sporne są natomiast dwie pozostałe.
Niewątpliwie trafne jest wskazanie skargi kasacyjnej, czemu WSA nigdy nie zaprzeczał, że ustalenie zaistnienia wymienionych wyżej przesłanek negatywnych, wymaga ich udowodnienia przez organ, w myśl zasad dowodzenia i argumentowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Inaczej więc mówiąc, organ decydując się na odmowę udzielenia zgody na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, zobowiązany jest tę okoliczność wykazać np. wskazać, z czego wynika naruszenie zasad bezpieczeństwa przez planowaną inwestycję telekomunikacyjną względem ruchu drogowego.
W efekcie powyższego, decyzja z art. 39 udp, w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej, rzeczywiście zobowiązuje organ do wydania zgody, jeżeli nie zachodzą enumeratywnie wyliczone przesłanki negatywne, gdyż zakres badania możliwości lokalizacji tego rodzaju infrastruktury jest ograniczony.
Jest to niewątpliwie wyraz uznania infrastruktury telekomunikacyjnej za szczególnie istotną z punktu widzenia rozwoju usług nowoczesnego państwa demokratycznego i obywatelskiego społeczeństwa informacyjnego, do którego, nawet w najmniej dostępnych rejonach, mają docierać usługi telekomunikacyjne, głównie zaś sieć Internet.
Owa szczególna rola i uprzywilejowanie infrastruktury telekomunikacyjnej względem innego rodzaju infrastruktury również niezwiązanej z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym, jakkolwiek w pełni uzasadniona co do wyżej wskazany celów, nie oznacza jednak ani niczym nieskrępowanej swobody przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego w kierowaniu żądań do zarządcy drogi, ani też zdjęcia z niego obowiązków współdziałania z zarządcą w wyjaśnieniu istoty sprawy. Inaczej mówiąc, pomimo daleko idących uprawnień i ograniczenia prawa zarządcy do odmowy wydania zgody na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym (względem standardowych przypadków), przedsiębiorstwo telekomunikacyjne nadal jest tylko "gościem" na gruncie stanowiącym pas drogowy. Ma to swoje doniosłe konsekwencje szczególnie w sferze obowiązków w postępowaniu prowadzonym na wniosek podmiotu ubiegającego się o lokalizację rzeczonej infrastruktury.
Analizując zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należy w okolicznościach sprawy uznać je za niezasadne.
W istocie strona kwestionuje w ramach tych uchybień błędne uznanie, że lokalizacja linii światłowodowej na słupach zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego, jak i naruszy wymagania przepisów prawa, zaś organy i WSA wadliwie odczytały dołączone mapy (wadliwa ocena dowodów), a także naruszono w sprawie zasady zaufania do organów bez szczegółowego wyjaśniania sprawy, zwłaszcza poprzez ograniczenie się do bezskutecznego zdaniem spółki, ogólnego w swej wymowie wezwania do przedstawienia nieokreślonych dokumentów w sprawie.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a udp nawiązują w całości do tych błędnych ustaleń wskazując, że decyzję odmowną wydano bez zaistnienia uzasadnionych do tego podstaw, gdyż umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w myśl żądania strony nie spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Nadto, naruszony miał zostać art. 39 ust. 3 pkt 1 udp w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 140 ust. 1, 6 i 7 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż błędnie uznano, że dojdzie do ograniczenie możliwości przebudowy albo remontu drogi, a także zniszczenie elementów drogi oraz ograniczenie w ruchu lokalnym czy tranzytowym, a tym samym że umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że skarżąca spółka złożyła wniosek, dołączając mapy z zaznaczonymi słupami i przebiegiem linii naziemnej (przecinającej drogę) nie oznacza, że w takich właśnie okolicznościach faktycznych powinna niezwłocznie, niejako z automatu, otrzymać zgodę, a rola organu ogranicza się do zatwierdzenia wniosku w każdym takim przypadku.
Nie może być w tej sprawie mowy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i dodatkowo art. 80 k.p.a. Organ I instancji, po wszczęciu postępowania, przeprowadził prawidłowy proces dowodowy, wyciągając słuszne wnioski ze zgromadzonego materiału, który w głównej mierze, przynajmniej w początkowej fazie postępowania, kreuje wyłącznie podmiot ubiegający się o zgodę na lokalizację swojej infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że z odczytywanych łącznie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zasada koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy. Nie jest więc tak, że podmiot składający wniosek o lokalizację inwestycji linowej w pasie drogowym i korzystający z szerokich ułatwień wynikających już z samego ograniczenia podstaw odmowy, może poprzestać na złożeniu wniosku wskazującego przebieg inwestycji i na tej właśnie podstawie domagać się pozytywnego rozstrzygnięcia. Zarządca drogi, w ramach analizy przesłanek negatywnych, tj. bezpieczeństwa i ewentualnego przepisu blokującego wydanie zgody, jakkolwiek ma obowiązek dążyć do wyjaśnienia ich istnienia, to jednak nie może tego uczynić przy całkowitej bierności wnioskodawcy.
W okolicznościach sprawy takim przykładem jest kontestowane przez spółkę wezwanie organu I instancji do przedłożenia dokumentacji (wszelkiej), która zwłaszcza wykaże, że umiejscawiane w pasie drogowym słupy, posiadają odpowiednie atesty i deklaracje zgodności zastosowanych do ich wykonania materiałów. Słuszne są zatem uwagi SKO i WSA, że zarządca drogi ma prawo wiedzieć z jakiego materiału będą wykonane słupy, na których zawieszona zostanie linia kablowa, przechodząca na pewnym odcinku również w poprzek drogi. Spółka na to wezwanie odpowiedziała w istocie gołosłownie, wskazując w nadesłanym piśmie, że spełnione zostaną wymagania rozporządzenia technicznego.
Tymczasem pojęcie "spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" użyte w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 udp jest wyjątkowo ocenne, pozostawiając znaczny luz decyzyjny przy jego interpretacji. Spółka powinna się zatem liczyć z tym, że składając wniosek, który dla podmiotu profesjonalnego nie stanowi jakiejkolwiek nowości (spółka działa wszak w branży telekomunikacyjnej), może się spotkać z koniecznością wykazania, w jaki sposób planowana inwestycja liniowa może wpłynąć na kwestie bezpieczeństwa. To ona bowiem planuje inwestycję w pasie drogowym, a nie zarządca drogi, który ma dbać o bezpieczeństwo na niej.
Zarządca drogi, otrzymując od strony wniosek, który przewiduje - jak się ostatecznie okazało - rozwieszenie linii światłowodowej na słupach w zbliżeniu do skrajni jezdni (jest to pomimo twierdzeń spółki okoliczność niekwestionowana - por. mapy i lokalizacja słupów) bądź co bądź wąskiej drogi, ma prawo, co niewątpliwie mieści się w zakresie dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego, poznać szczegóły inwestycji, w tym wiedzę jakie materiały, a ściślej słupy, zostaną użyte do budowy linii. Rzecz bowiem w tym, że przewidziane słupy o wymiarze 7x14 i wysokości 6 m (tylko taka informacja została przez stronę ujawniona) nie są obiektami, które nie pozostają bez znaczenia z punktu widzenia bezpieczeństwa. Nie zachodzi przy tym o wykazywanie nadzwyczajnymi dokumentami czy dowodami jakie dokładnie komponenty składać się będą na całość linii, a o wskazanie tego w pewnym uogólnieniu, pozwalającym na określenie, czy w ogóle ze strony tego elementu infrastruktury może grozić jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla ruchu. Zaznaczyć należy, że wyrażając zgodę na lokalizację linii napowietrznej w pobliżu drogi, jej zarządca bierze również odpowiedzialność za jej bezpieczne oddziaływanie na drogę i jej uczestników. Zasadnicze pytanie w tym względzie jest takie, kto weźmie odpowiedzialność w razie np. zderzenia pojazdu ze słupem, który nie spełnia wymagań technicznych.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie spółka nie przedstawiła żadnego dokumentu, który wskazywałby, chociażby ogólnie, na jakość, a ściślej zgodność z normami technicznymi, planowanych do użycia w realizacji linii telekomunikacyjnej materiałów. Nie jest przy tym jakimkolwiek wytłumaczeniem to, że kwestia ta będzie dopiero rozważana szerzej w ramach zgody na zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji, czy też to, że na tym etapie planowania spółka nie wie jeszcze jakie słupy zostaną użyte przy budowie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wniosek jaki wpłynął do organu i odpowiedź na wystosowane wezwanie, nie spełniały przesłanki dostatecznej jasności. Organ mógł zatem po pierwsze wezwać spółkę do nadesłania wyjaśnień, po drugie, ocenić brak klarownej i rzeczowej odpowiedzi jako zachowanie niesatysfakcjonujące pod względem merytorycznym. W konsekwencji mógł też dojść do wniosku, że przesłanka bezpieczeństwa ruchu drogowego jest przez to zagrożona, gdyż organ nie może jej ocenić na podstawie nadesłanych dokumentów, a zakładać zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych po prostu nie może.
Kwestionowanie zatem w realiach sprawy wezwania do wyjaśnienia wniosku jako zbyt "ogólnego" nie jest trafne. Zasadnie bowiem WSA wskazuje, że gdyby strona przedłożyła dokumentację wskazującą na techniczne walory planowanej inwestycji, wówczas organ musiałby wykazać, dlaczego podane informacje nie spełniają wymagań wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
W kontekście powyższego nie można uznać, aby skierowane wezwanie do przedłożenia wyjaśnień stanowiło naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
Za trafne należy także uznać stanowisko organów i WSA, że w ramach oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, za jego źródło uznać należało także, wobec naziemnego charakteru inwestycji, jej przebieg w niewielkiej odległości od skrajni jezdni. Umiejscowienie co pewien czas słupów, w realiach wąskiej drogi, w dodatku w okolicy wjazdów na nieruchomości, skutkować będzie ograniczeniem widoczności podczas wyjazdu z posesji, utrudnieniami w ruchu poboczem, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Okoliczności te nie są obojętne dla bezpieczeństwa ruchu, w sytuacji, gdy organ nie mógł tak naprawdę ocenić prawdziwego zakresu i charakteru inwestycji, przez co wskazane okoliczności w pełni taką negatywną ocenę uzasadniają.
Nie można natomiast podzielić argumentacji, co nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, że lokalizacja w bliskiej odległości słupów od krawędzi jezdni i eksploatacja zawieszonej na nich linii kablowej, obejmująca także usuwanie możliwych awarii, nie będzie mogła być realizowana w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i wpłynie tym samym na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu. Nie zmienia tej krytycznej oceny Sądu brzmienie § 140 ust. 1 rozporządzenia technicznego z 1999 r. wskazującego na potrzebę nieumieszczania infrastruktury powodującej czasowe zagrożenie bezpieczeństwa.
Należy zwrócić uwagę, że w przypadku negatywnej przesłanki w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, o której mowa w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 udp, chodzi przede wszystkim o zagrożenie powodowane w sposób w zasadzie trwały, a nie okresowy (przemijający), choć ten ostatni może zostać za taki uznany w realiach danej sprawy, za czym przemawia uwzględnienie przy wykładni wskazanej normy ustawowej także § 140 ust. 1 rozporządzenia technicznego z 1999 r. Zakładanie zatem, że linia telekomunikacyjna będzie generować na tyle dużą częstotliwość awarii jest błędem, gdyż okoliczność ta, nie jest bezpośrednio związana z przesłanką zagrożenia bezpieczeństwa. Trzeba wskazać, że w sprawie chodzi o linię światłowodową, a nie energetyczną linię wysokiego napięcia, a nadto wkraczanie w pas drogowy nawet w trakcie awarii (jego zajmowanie w celach niezwiązanych z zarządzaniem drogą), wymaga zgody zarządcy.
Przechodząc dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dacie orzekania organów i WSA obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zastąpione obecnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).
W myśl § 140 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą (...), nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.
Z kolei § 140 ust. 6 wskazanego rozporządzenia, wskazuje że budowla liniowa, przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi.
Uwagi organu i WSA co do utrudnień związanych z przebudową drogi należy odnosić do negatywnej przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, a nie do przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niewątpliwie wskazany przepis określa zakaz takiego lokalizowania budowli liniowej w poprzek lub wzdłuż drogi (linia telekomunikacyjna taką budowlą właśnie jest), która będzie ograniczać możliwości przebudowy albo remontu drogi. Ponownie zatem należy podkreślić, że brak wskazania rodzaju stosowanych słupów, widziany w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa, jak i wskazywanych parametrów drogi uzasadniających przekonanie o jej wąskim układzie, uzasadniało przyjęcie założenia, że w sprawie doszło także do naruszenia przepisu, zakazującego określonego lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Strona tej kwestii nie wyjaśniła.
W kontekście powyższych uwag, zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również zarzuty uchybienia prawa materialnego uznać należy za niezasadne.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.