II GSK 32/20

II GSK 32/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1169/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-28
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 94a ust. 1 i 2, art. 129b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 34, art. 35, art. 36, art. 56
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2007 nr 171 poz 1206
art. 6 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym.
Dz.U. 2014 poz 915
art. 4 ust. 1, art, 6
Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1169/19 w sprawie ze skargi A.Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki, nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1169/19, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki, nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z 20 czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "WIF") działając na wniosek [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej: "uczestnik"), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej pod nazwą: B. zlokalizowanej w S. przy ul. [...], w formie gazetki reklamowej pt. "[...]" oraz dopuścił [...] Okręgową Izbę Aptekarską (dalej: "OIA") do udziału w sprawie na prawach strony.
Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której M.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. zeznał, że jest wydawcą magazynu "[...]". Magazyny rozwożone są do aptek przez pracownika drukarni, a świadek decyduje ile egzemplarzy rozwieźć i do której apteki. Świadek wyjaśnił, że rozprowadza magazyn "[...]" jedynie do aptek prowadzonych przez spółki: A. sp. z o.o., A1 sp. z o. o. oraz przez Skarżącą A. sp. z o. o. Ponadto powiedział, że jest członkiem zarządu Skarżącej oraz prokurentem A. sp. z o.o. Odnośnie zamieszczania na stronie internetowej www. [...].pl informacji o gazetce reklamowej pt. "[...]" świadek zeznał, że przez pewien czas (poza wiedzą świadka) zamieszczano na stronie archiwalne magazyny, natomiast od dłuższego czasu nie są one już zamieszczane.
W tym samym dniu przesłuchano również w charakterze strony – R.W., który oświadczył, że jest wspólnikiem i członkiem zarządu A. sp. z o. o. oraz prokurentem Skarżącej. Ponadto wyjaśnił, że właścicielem domeny www. [...].pl jest A. sp. z o. o. i jest to domena zarządzana przez pracownika tej Spółki w konsultacji ze świadkiem. Jest to witryna firmowa aptek B., na której są udostępniane adresy aptek działających pod ww. logo. Zeznał, że na ww. stronie internetowej były zamieszczane artykuły z gazetki reklamowej pt. "[...]", ale zostały one usunięte, ze względu na wątpliwości dotyczące praw do tych tekstów. Świadek wskazał, że nie ma wpływu na treść magazynu, nie jest wspólnikiem M.W., ale faktycznie prowadzą apteki pod jednym szyldem, przy czym właścicielem logo aptek B. jest A. sp. z o. o., która udostępniła logo Spółkom A1 sp. z o. o. oraz Skarżącej. Wyjaśnił również, że te Spółki współpracują przy części zamówień i zdarza się, że składają wspólne zamówienia.
Decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. organ I instancji stwierdził naruszenie zakazu prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej poprzez udostępnienie gazetki reklamowej pt. "[...]" i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 26 kwietnia 2018 r., organ I instancji stwierdził naruszenie przez Spółkę zakazu prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej w formie gazetki reklamowej pt. "[...]", nakazał, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej w ww. formie i nałożył karę pieniężną w kwocie 5000 zł.
Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 94a ust. 1 i art. 129b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm., dalej: "p.f."), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca, jako podmiot prowadzący aptekę, realizowała w aptece niedozwoloną reklamę poprzez udostępnianie w izbie ekspedycyjnej apteki gazetki reklamowe pt. "[...]". Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja z 21 kwietnia 2016 r., zgromadzona przez OIA, oświadczenia Spółki oraz świadków, w tym wyjaśnienia złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 listopada 2016 r.
Zdaniem GIF głównym celem kolportażu gazetek pt. "[...]", w wersji zawierającej ceny produktów leczniczych, było zachęcanie do nabywania produktów leczniczych znajdujących się w promocji, co stanowiło naruszenie art. 94a ust. 1 p.f. W ocenie GIF sporną aptekę oraz gazetkę reklamową pt. "[...]" łączy napis "[...]" umieszczony zarówno w przedmiotowej gazetce oraz na logo apteki. Jest to typowy przykład reklamy skojarzeniowej. Ta sama czcionka widniejąca na logo apteki, jak i w gazetce, jak również nazwa gazetki nawiązująca do nazwy apteki, niosą dla przeciętnego odbiorcy jednoznaczny przekaz, że w B., zlokalizowanej w S., przy ul. [...], będzie można nabyć po promocyjnej cenie produkty i wyroby lecznicze uwidocznione w gazetce pt. "[...]". W związku z tym GIF podzielił ocenę prawną i argumentację organu I instancji. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez Stronę w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
GIF nie dopatrzył się uchybień procesowych ze strony organu I instancji, mogących mieć wpływ na wynik sprawy bowiem zgromadzone dowody jednoznaczne i niewątpliwe potwierdzały ustalenia WIF.
Organ odwoławczy podkreślił, iż oceniając treść ww. materiałów reklamowych, należy zawsze mieć na uwadze, że odbiorcą przekazu jest przeciętny konsument, który otrzymuje komunikat w kontekście ogólnie, powszechnie stosowanych praktyk marketingowych stosowanych na rynku. Za reklamowym charakterem gazetek pt. "[...]" przemawia ich kolportaż jedynie w aptekach powiązanych z wydawcą – M.W.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: "p.p.s.a.") i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi co do uchybienia zarówno przepisom procesowym, jak i prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że za reklamę działalności apteki Skarżącej można bez wątpienia uznać działalność polegającą na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w danej aptece poprzez kolportaż gazetki reklamowej "[...]", która dla klientów aptek B. przewiduje ceny konkurencyjne względem innych aptek, co ma na celu zwiększenie ich sprzedaży. Ponadto - wbrew twierdzeniom Skarżącej - nie były wyłącznie reklamą producencką mającą na celu podnoszenie świadomości pacjentów, ale zapewniały informacje na temat aktualnej oferty produktów leczniczych dostępnych w aptece i zachęcały do dokonania ich zakupu w aptece, w której były wyłożone.
Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy, organ prawidłowo ocenił i zakwalifikował działanie Skarżącej, polegające na umieszczeniu w izbie ekspedycyjnej apteki gazetki reklamowej "[...]", zawierającej m.in. zdjęcie produktów leczniczych wraz z opisem wskazań oraz cenę wyróżnioną za pomocą powiększonej czcionki i kolorystyki, jako formę reklamy. Gazetka reklamowa - z wyróżnioną zarówno kolorystycznie, jak i za pomocą czcionki ceną produktu leczniczego - w sposób oczywisty narusza zakaz reklamy aptek i ich działalności. Stanowi zachętę do skorzystania z usług apteki, w której jest kolportowana, opisując dostępny w niej produkt jako wysoce atrakcyjny (wyróżnienie ceny sugeruje, że produkt jest znacznie tańszy od oferowanych w innych aptekach).
Zdaniem WSA, działanie strony miało na celu, poinformowanie klientów o korzystnej ofercie obowiązującej w należącej do strony skarżącej aptece i wyróżnienie jej na tle konkurencji. Pozbawienie gazetki reklamowej cen produktów (co nastąpiło od marca 2017 r.), zdaniem Sądu I instancji, nie pozbawiło jej funkcji reklamy apteki. Jak słusznie wskazuje organ, szata graficzna gazetek "[...]" oraz miejsce w jakim były dystrybuowane w sposób jednoznaczny pozwala na powiązanie treści w nich zawartych z działalnością tej właśnie apteki prowadzonej przez Skarżącą. Tym samym dalszy kolportaż gazetek reklamowych w aptece należy ocenić jako podejmowany w zamiarze zainteresowania klientów ofertą apteki.
Odnosząc się do kwestii ustalenia rzeczywistego okresu prowadzenia kolportażu gazetki reklamowej "[...]", WSA uznał, że data początkowa została prawidłowo ustalona przez organ w oparciu o materiał dowody przekazany przez OIA przy piśmie o wszczęcie postępowania wniesionym do organu w dniu 21 kwietnia 2016 r. Prawidłowo przyjęto również, że reklama jest nadal prowadzona, bowiem Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tego, że dobrowolnie podjęła decyzję o zaprzestaniu kolportażu gazetek.
Wobec naruszenia przez Skarżącą zakazu ustanowionego w przepisie art. 94a ust. 1 u.p.f., za zasadne WSA uznał nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych, na podstawie art. 129b ust. 1 u.p.f.
W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił wysokość nałożonej kary pieniężnej. Przy wymiarze kary uwzględnił kryteria wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 129b ust. 2 u.p.f., czyli okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także, czy doszło już uprzednio do naruszenia przepisów przez kontrolowany podmiot. Nie można zatem zarzucić organowi, że kara została nałożona arbitralnie - w oderwaniu od stanu faktycznego, czy też nieadekwatnie do niego. Przy określeniu wymiaru kary ponadto prawidłowo wzięto pod uwagę, że kara musi być dotkliwa dla przedsiębiorcy z uwagi na fakt pełnienia funkcji represyjnej (penalnej), a także, że musi ona być możliwa do spełnienia, ma ona bowiem służyć zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku Spółka domagała się uchylenia wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 p.f. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;
2) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 p.f. przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TfUE") oraz art. 56 TfUE przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 p.f. polegającą na przyjęciu, że za niedozwoloną reklamę apteki należy uznać każdą skierowaną do publicznej wiadomości informację dotyczącą działalności apteki, niebędącą informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a § 1 i 2 p.f. pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 TfUE zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne;
3) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia, miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Podniosła m.in., że wykładni przepisów nie można dokonywać w oderwaniu od zasad logicznego rozumowania, zasad doświadczenia życiowego oraz w oderwaniu od innych przepisów prawnych. Przepisów nie można też interpretować jednostronnie, dostrzegając tylko interes jednej ze stron, z pominięciem strony drugiej: w tym wypadku z pominięciem interesu przedsiębiorcy. W ocenie skarżącej zastosowana w tej sprawie wykładnia przepisów została dokonana w oderwaniu od innych przepisów prawa, a to art. 6 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 i pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Powyższe przepisy kreują obowiązki wobec przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców aptecznych, w zakresie udostępniania informacji konsumentom.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GIF wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które Sąd I instancji całkowicie zignorował (str. 9 skargi kasacyjnej). Naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje przede wszystkim w nieustaleniu bądź niewyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy. W ramach tego zarzutu zarzuca również sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. wskazując, że mimo iż sąd nie był związany zarzutami skargi i jej wnioskami, miał obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi (str. 9 skargi kasacyjnej).
Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17; LEX nr 2461086). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Z tego powodu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że: "Taki sposób sformułowania wyroku nie może być uznany za prawidłowy". Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała. Trafnie wprawdzie zauważa skarżąca kasacyjnie, że "zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz że w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi", nie oznacza to jednak obowiązku sądu szczegółowego odniesienia się do każdego z zarzutów odrębnie.
Zarzut Spółki o braku dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest zatem usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że Skarżąca w istocie nie kwestionowała, a jedynie odmiennie oceniała fakt, że w izbie ekspedycyjnej należącej do niej apteki prowadzona była akcja promocyjna, która polegała na kolportażu gazetki reklamowej "[...]", zawierającej w swej treści zdjęcia produktów leczniczych wraz z opisem wskazań oraz - do końca lutego 2017 r. - także cenę prezentowanych produktów, wyróżnioną za pomocą powiększonej czcionki i kolorystyki. Gazetki rozpowszechniane były wyłącznie w aptekach B., prowadzonych przez: skarżącą Spółkę oraz A. sp. z o. o. i A1 sp. z o. o., do których należy m.in. apteka Skarżącej. WSA zaakceptował ocenę organów, że powyższe działanie skarżącej kasacyjnie stanowiło naruszenie zakazu reklamy z art. 94a ust. 1 p.f. Sąd I instancji za właściwe uznał także ustalenie organów co do okresu, w jakim Skarżąca dopuszczała się ww. naruszenia i wskazał, że data początkowa (kwiecień 2016 r.) została prawidłowo ustalona przez organ w oparciu o materiał dowody przekazany przez OIA przy piśmie o wszczęcie postępowania wniesionym do organu w dniu 21 kwietnia 2016 r. Skarżąca również nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tego, że dobrowolnie podjęła decyzję o zaprzestaniu kolportażu gazetek, zasadne było więc przyjęcie przez organ, iż Skarżąca dopuszczała się przedmiotowego naruszenia w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Powyższe okoliczności potwierdzają m.in. dokumentacja zgromadzona przez organ, oświadczenia samej Skarżącej oraz zeznania świadków złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Skarżąca, kwestionując to ustalenie, w żadnym razie nie przedstawiła dowodów na jego wadliwość.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi więc do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazło to prawidłowy wyraz w uzasadnieniu. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.
Obowiązkiem organów nadzoru farmaceutycznego w tej sprawie było zgromadzenie dowodów potwierdzających, że do naruszenia zakazu reklamy apteki doszło. NSA podziela ocenę sądu pierwszej instancji, że organy zadośćuczyniły ww. obowiązkowi i takie dowody prawidłowo zgromadziły w aktach. Organy zgromadziły materiał dowodowy i dokonały wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z perspektywy przesłanek przewidzianych w art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 p.f., działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Materiały te dowodzą zarówno naruszenia zakazu reklamy (jego formy) w prowadzonej przez Skarżącą aptece, jak i okresu tego naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu wskazującego na dokonanie przez WSA błędnej wykładni art. 94a ust. 1 i 2 p.f., sprzecznej z wynikającymi z art. 34 w zw. z art. 35 i art. 56 TfUE zasadami: swobody przepływu towarów i swobody świadczenia usług.
Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował pogląd organu co do rozumienia pojęcia reklamy, ugruntowany w orzecznictwie na tle tej regulacji, zgodnie z którym, podstawowym elementem pozwalającym stwierdzić, że doszło do naruszenia zakazu reklamy apteki lub jej działalności jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu produktu leczniczego lub wyrobu leczniczego w konkretnej aptece, zwiększenia konsumpcji produktów leczniczych, a przez to zwiększenie obrotów tej apteki.
Wykładnia treści art. 94a ust. 1 p.f., tj. ustanowionego w tym przepisie zakazu prowadzenia reklamy nie może pomijać celu, dla którego przepis ten został wprowadzony, tj. ochrony zdrowia publicznego. Ta zaś może doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy, prowadzący w rezultacie do ich nadużywania. Do tego prowadzi niewątpliwie reklama zarówno leków, jak i aptek - miejsc, w których leki są oferowane do sprzedaży. Leki nie są zwykłym towarem rynkowym, dlatego obrót lekami musi być i jest reglamentowany przez państwo. Prowadzący taką działalność nie mogą się cieszyć pełną wolnością gospodarczą. Od ich bowiem postaw zależy w znacznej mierze sytuacja na rynku farmaceutyków. Ingerencja w tę wolność jest więc uzasadniona chronionym w ten sposób dobrem prawnym (por. np. wyroki NSA: z 5 listopada 2020 r., o sygn. akt II GSK 1232/18 i II GSK 1850/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od podmiotu prowadzącego aptekę, będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu wymagana jest wiedza na temat zasad regulujących ten rodzaj działalności, a więc również na temat zakazu prowadzenia reklamy aptek. Zobligowany jest on do przestrzegania prawa i dochowania dbałości, by nie naruszyć swym działaniem zakazu reklamy, ustanowionego jako bariera dla zachęcania do nadmiernej konsumpcji leków w art. 94a ust. 1 p.f. Ze wskazanych przyczyn, podmiot ten realizując przysługujące mu uprawnienia i obowiązki, powinien działać w taki sposób, by nie ucierpiały wartości, dla których ustanowiono zakaz prowadzenia reklamy. Zadaniem organów nadzoru farmaceutycznego jest natomiast identyfikowanie i eliminowanie przypadków naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Wobec braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa, od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyroki z 20 lipca 2017 r., o sygn. akt: II GSK 3172/15 i II GSK 2964/15).
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym. Na tle tej regulacji pojęcie reklamy aptek - której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego - ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (np. wyroki NSA: z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np. wyroki: z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15). Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru (np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 90/20). Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17).
Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej argumentu, że taka wykładnia jest sprzeczna z ustanowionymi zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, że ustanowiony w prawie krajowym zakaz reklamy aptek, odnoszący się bez wyjątku do wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących taką działalność, mieści się w pojęciu ograniczeń, o których mowa w art. 35 TfUE, to należy zwrócić uwagę na to, że zakaz zawarty w tym przepisie nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść art. 36 TfUE (por. wyroki NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2932/15 i sygn. akt II GSK 1413/16). Jak podkreśla się w doktrynie, przepisy art. 34 i art. 35 TfUE nie znajdują zastosowania do przepisów krajowych, które nie oddziałując na obrót między państwami członkowskimi, nie mają na celu regulowania wymiany handlowej. Celem tych przepisów nie jest zagwarantowanie wolności przedsiębiorczości, ale jedynie wolności wyboru i prawa do nabycia towaru, którym jednostka jest zainteresowana, jeżeli tylko towar taki jest dostępny zgodnie z prawem na jakimkolwiek obszarze wchodzącym w skład terytorium rynku wewnętrznego (P. Oliver, W.-H. Roth, The Internal Market and the Four Freedoms, CMLRev. 41: 407-441, 2004, s. 408; L.W. Gormley, EU law of free movement of goods and customs union, Oxford 2009, s. 408, cyt. za: D. Mąsik: w: D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, WKP 2020, Lex, komentarz do art. 34, pkt 34.1).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny objęty podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego był już wielokrotnie przedmiotem rozważań NSA (np. wyroki: z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1613/18 i II GSK 1649/18; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2002/18; z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3136/17; z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 90/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 54/20 i II GSK 190/20, a także 2 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 400/20 i II GSK 401/20). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.
Za niezasadny należało również uznać podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że zastosowana w niniejszej sprawie wykładnia przepisów została dokonana w oderwaniu od innych przepisów prawa, a to art. 6 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, które kreują, zdaniem skarżącej, obowiązki, wobec przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców aptecznych, w zakresie udostępniania informacji konsumentom. Podkreślenia bowiem wymaga, że sposób realizacji obowiązku informowania o cenach produktów leczniczych, pozostawiony przez ustawodawcę do uznania przedsiębiorcy farmaceutycznego, nie oznacza jednocześnie dowolności w zakresie, w jakim mogłoby to naruszać zakaz reklamy aptek i ich działalności wyrażony w art. 94a p.f. Mogłoby to bowiem prowadzić w praktyce do obejścia tego zakazu (obejścia prawa), dlatego też przepisy obu przywołanych ustaw należy w tym zakresie uznać za komplementarne, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.