II GSK 319/09

II GSK 319/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /przewodniczący/
Janusz Drachal
Janusz Zajda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 796/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-05-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
par 3 ust 1 pkt 2, par 3 ust 1 pkt 3 lit a)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
art 1 ust 1 pkt 5, art 3 ust 1 i 3, art 3 ust 2 pkt 1, art 5 ust 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
art 3 pkt 3
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie Janusz Drachal NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 796/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Kierownika Biura Powiatu Ł. W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz J. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 796/06 oddalił skargę J. M. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] lutego 2005 r. J. M. złożył wniosek o pomoc finansową na działanie Wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Do wniosku dołączył m.in. plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akt własności ziemi z [...] grudnia 1972 r. oraz umowę dzierżawy z [...] sierpnia 1999 r.
Decyzją z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił skarżącemu przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stwierdzając, że wystąpiły rozbieżności w deklaracjach dotyczących roślin uprawnych w plonie głównym, obejmującym ten sam okres sprawozdawczy. Wobec powyższego organ nie mógł jednoznacznie ustalić stanu faktycznego deklarowanych zasiewów.
Orzekając na skutek odwołania J. M. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podniósł, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego została przez skarżącego wyliczona z uwzględnieniem gruntów dzierżawionych od Dariusza Malca (działki o nr ewid. [...]). Tymczasem § 3 ust 1 pkt 3 lit a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 7 grudnia 2004 r.), stanowi tylko o gruntach stanowiących własność producenta rolnego, jego współmałżonka albo będących ich współwłasnością. J. M. prowadził działalność rolniczą na gruntach stanowiących jego własność - działka nr [...]oraz terenach dzierżawionych - działka nr [...]. Na terenie działki nr [...]realizowana była polowa uprawa warzyw o łącznej powierzchni 1,08 ha. Na działce nr [...]- w części o powierzchni 0,29 ha - warzywa w uprawie polowej i na obszarze 0,19 ha - pszenżyto. Natomiast na działce nr [...]na części o powierzchni 0,10 ha skarżący uprawiał warzywa w uprawie polowej, a na terenie 0,30 ha pszenżyto. W tej sytuacji wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wskazana we wniosku powinna być pomniejszona o standardową nadwyżkę uzyskaną z upraw na gruntach niestanowiących przedmiotu własności wnioskodawcy, tj. z działek [...]. W związku z tym wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosiła [...] ESU, zatem J. M. nie spełniał wymogu określonego w treści § 3 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., odnoszącego się do wielkości ekonomicznej gospodarstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę J. M. wskazał, że przepis § 3 ust 1 pkt 3 lit a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. wymaga, aby w dniu złożenia wniosku producent rolny prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego, jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. Powyższy przepis jest sformułowany w sposób jasny, zatem nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Przepis posługuje się określeniem "własności", bądź "współwłasności". Uwzględniając definicję dzierżawy (art. 693 § 1 Kodeksu Cywilnego) należy stwierdzić, że jej istota polega na czasowym oddaniu przedmiotu dzierżawy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, za zapłatą umówionego czynszu. Ustanowienie dzierżawy nie skutkuje przeniesieniem prawa własności. Zawarcie takiej umowy rodzi po stronie dzierżawcy jedynie uprawnienie do użytkowania i pobierania pożytków z przedmiotu dzierżawy. Nie skutkuje powstaniem prawa charakterystycznego dla właściciela, tj. prawa do trwałego rozporządzania przedmiotem dzierżawy. Pojęcie własności i dzierżawy mają odrębne desygnaty pojęciowe. Gospodarstwo rolne J. M. obejmuje tereny, które stanowią współwłasność skarżącego i jego małżonki oraz obszary, które pierwotnie stanowiły ich współwłasność, jednakże na dzień składania wniosku były dzierżawione od syna. Dzierżawione tereny zostały darowane D. M. aktem notarialnym z [...] listopada 1998 roku, nr Rep. [...]. W tej sytuacji, organy prawidłowo przyjęły do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego tylko grunty stanowiące własność skarżącego.
Sąd wskazał, że z treści kserokopii "Instrukcji sporządzania planu gospodarstwa "niskotowarowego" wynika, że zawiera on informacje i wyjaśnienia niezbędne do prawidłowego przygotowania Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, który stanowi załącznik do wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z treści instrukcji wynika, że do Planu należy wpisać powierzchnię gruntów własnych i dzierżawionych. Na wskazówkach zawartych w tej instrukcji skarżący oparł swoje przekonanie, że do ogólnej powierzchni gospodarstwa należy zaliczyć oprócz gruntów stanowiących własność lub współwłasność producenta rolnego, także tereny dzierżawione Jednakże instrukcja ta dotyczy sporządzania Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, a nie wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że działania organów administracji w sprawie było zgodne z prawem.
J. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] lipca 2006 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego w ramach ubiegania się o zakwalifikowanie gospodarstwa do grupy gospodarstw niskotowarowych w celu otrzymania pomocy w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich uwzględnia się wyłącznie grunty stanowiące przedmiot własności lub współwłasności wnioskodawcy w sytuacji, gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepisy wyżej cyt. rozporządzenia takiego warunku nie nakładają.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. J. M. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - wyjaśnienia Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r., sygn. [...] na okoliczność urzędowej interpretacji § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r.
W uzasadnianiu skargi kasacyjnej wskazał, że przesłanki określone w § 3 ust 1 pkt 3 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. stanowią przesłanki od siebie odrębne, a nie jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przesłankę łączną. Nie można więc powyższego przepisu interpretować w ten sposób, że gospodarstwo niskotowarowe w sensie przedmiotowym musi być w całości objęte tytułem własności producenta rolnego. Brak jest takiego sformułowania w przepisach cyt. rozporządzenia.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że stanowisko Sądu nie znajduje uzasadnienia także w przepisach wspólnotowych, gdyż decyzja Komisji nr 85/377/EWG z 7 czerwca 1985 r. ustanawiająca wspólną typologię gospodarstw rolnych nie wprowadziła wymogu odrębnego prawa własności gospodarstwa rolnego dla osoby je prowadzącej.
Skarżący wskazał, że spełniał przesłanki określone w § 3 ust 1 pkt 3 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., gdyż w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot jego własności, a także prowadzone przez niego gospodarstwo ma charakter gospodarstwa niskotowarowego. Powyższe stanowisko wynika z procedury ustalania charakteru niskotowarowego gospodarstwa na podstawie kryterium wielkości produkcji rolnej, rozumianej jako wielkość łącznej produkcji zarówno z gruntów stanowiących własność, jak i gruntów dzierżawionych. Nadto powyższe znajduje oparcie w oficjalnym wyjaśnieniu Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r. w którym podkreślono, że aby ubiegać się o pomoc w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych rolnik musi być właścicielem gospodarstwa rolnego z tym, że do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa uwzględnia się także grunty dzierżawione.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił znaczenie instrukcji sporządzenia planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, bowiem plan ten jest integralną częścią wniosku o płatność (stosownie do § 6 ust 4 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r.). Wobec czego nie są możliwe odmienne interpretacje pojęcia "gospodarstwa niskotowarowego" w samym wniosku (jako gospodarstwa, w stosunku do którego prowadzącemu je musi przysługiwać w całości prawo własności) oraz w załączniku do tego wniosku (jako gospodarstwa, w stosunku do którego prowadzącemu może przysługiwać zarówno prawo własności jak i prawo wynikające z umowy dzierżawy). Zgodnie z powołaną instrukcją w celu ustalenia, czy gospodarstwo jest gospodarstwem niskotowarowym, we wniosku należy wskazać produkcje zarówno pochodzącą z gruntów stanowiących własność wnioskodawcy, jak i gruntów dzierżawionych. Łączna produkcja rolna przesądza o ocenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Zarówno instrukcja jak i sam wniosek przewidują wskazanie łącznej (własnej i dzierżawionej) powierzchni prowadzonego gospodarstwa i uzyskiwanej z niego produkcji. Nadto rolnik składając wniosek musi uwzględnić obszar posiadanych w roku początkowym gruntów własnych i dzierżawionych oraz je zsumować.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wskazał, że systematyka § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. oraz wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazują, że do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego należy przyjąć wyłącznie grunty stanowiące własność wnioskodawcy (jego małżonka lub przedmiot ich współwłasności). Na powyższe wskazuje również treść § 3 ust 1 pkt 4 lit. b/ cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym wnioskodawca zobowiąże się do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oznacza, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym podstawami rozpoznawanego środka odwoławczego - poza przypadkami nieważności postępowania, których nie dopatrzono się w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany przez przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Powołując się na naruszenie prawa materialnego skarżący sprowadza swoje zarzuty do zakwestionowania, że do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego w ramach ubiegania się o zakwalifikowanie gospodarstwa do grupy gospodarstw niskotowarowych w celu otrzymania pomocy w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich uwzględnia się wyłącznie grunty stanowiące przedmiot własności lub współwłasności wnioskodawcy. W ocenie J. M. właściwa wykładnia § 3 ust 1 pkt 3 lit. a/ i b/ tego przepisu (niewskazana w petitum skargi kasacyjnej, lecz w jej uzasadnieniu) rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) prowadzi do wniosku, że ww. warunek nie jest nałożony tymże przepisem.
Przepis § 3 ust 1 pkt 3 lit a/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy wskazując, że jej beneficjentami mogą być wyłącznie osoby, które w dniu złożenia wniosku prowadziły działalność rolniczą (w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia) w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że producent rolny ubiegający się o świadczenie musi prowadzić działalność w gospodarstwie, które jest jego własnością (współwłasnością) lub którego właścicielem jest jego małżonek. Pomoc z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych nie przysługuje natomiast producentowi, który prowadzi taką działalność w "cudzym" gospodarstwie. Celem rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. było określenie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (por. § 1 cyt. rozporządzenia oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) zawierający upoważnienie do jego wydania. Miało ono tworzyć ramy organizacyjne i instytucjonalne dla jednego z tzw. działań towarzyszących, ułatwiających włączenie Polski we wspólną politykę rolną w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej.
Przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. posługuje się w celu określenia kręgu beneficjentów pomocy kategoriami z zakresu prawa rzeczowego (własność, por. art. 126-231 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) oraz prawa rodzinnego (majątek odrębny i wspólny małżonków, por. art. 31-51 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm.). Wobec powyższego z interpretacji powyższego przepisu można wnioskować, że uprawnionymi do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych na jego podstawie mogą być wyłącznie producenci rolni:
legitymujący się "odrębną własnością" gospodarstwa niskotowarowego;
będący w związku małżeńskim z osobami posiadającymi "odrębną własność" gospodarstwa niskotowarowego;
osoby, które wraz z małżonkami są współwłaścicielami gospodarstwa niskotowarowego.
Z powyższego wynika, że § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. wyklucza możliwość przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu prowadzącemu działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym niestanowiącym przedmiotu jego odrębnej własności, albo jego małżonka lub przedmiotu ich współwłasności.
Przez gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu rozumieć należy nieruchomość rolną. Rozporządzenie z 7 grudnia 2004 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która to ustawa stanowi w art. 5 ust. 1a, iż pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielania na wniosek producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika zaś, że producentem rolnym jest m.in. posiadacz gospodarstwa rolnego, rozumianego jako nieruchomość rolna, również - jak w przypadku J. M. - dzierżawca. Skoro zatem na gruncie ustawy zawierającej delegację do wydania rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. gospodarstwo rolne należy rozumieć jako nieruchomość rolną, to analogicznie pojęcie to należy rozumieć na gruncie aktu wykonawczego. Na podstawie przedmiotowego rozporządzenia nie można wykładać pojęcia gospodarstwa rolnego, jako całości gospodarczej, niezależnie od stosunków własnościowych dotyczących poszczególnych działek.
Przeciwnie, przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ wymaga, aby przedmiotem prawa własności była konkretna nieruchomość rolna (działka gruntu), a nie ogólnie pojmowana całość gospodarcza. Skarżący wskazał, że w dacie złożenia wniosku prowadził działalność gospodarczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot jego własności, a także, że prowadzone przez niego gospodarstwo ma charakter gospodarstwa niskotowarowego. Na części gospodarstwa objętego wnioskiem o przyznanie pomocy przysługuje J. M. prawo własności, a część tego gospodarstwa użytkuje na podstawie umowy dzierżawy z [...] sierpnia 1998 r. Dzierżawione tereny zostały darowane D. M. (synowi) aktem notarialnym z [...] listopada 1998 r., Nr Rep. [...] (k. [...] akt sądowych). Warunkiem przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, wynikającym z powyższego przepisu, jest legitymowanie się prawem odrębnej własności objętych wnioskiem działek, którym skarżący legitymował się zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Z treści art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) wynika, że może być udzielana pomoc finansowa na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, zaś jej beneficjentem zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy są producenci rolni. Ustawa nie definiuje pojęcia producenta rolnego i w tym zakresie odsyła do przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Definicja producenta rolnego zawarta została w art. 3 pkt 3 ustawy z 18 stycznia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.).
W rozumieniu powyższego przepisu producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca:
a) posiadaczem gospodarstwa rolnego;
b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, lub
c) posiadaczem zwierzęcia;
Zgodnie z art. 2 lit. a/ cytowanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą.
Z wyżej przytoczonych przepisów nie wynika, że pomoc finansowa na wspieranie gospodarstw niskotowarowych może być przyznana wyłącznie tej grupie producentów rolnych, którzy legitymują się prawem odrębnej własności gospodarstwa rolnego, jego małżonka albo ich współwłasności. Podmiot uprawniony do otrzymania pomocy finansowej został przez ustawodawcę wskazany wyraźnie. Jest nim producent rolny zgodnie z definicją zawartą w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Producentem rolnym, zgodnie z powyższą ustawą, jest posiadacz gospodarstwa rolnego, a nie tylko jego właściciel. Obowiązek bycia właścicielem nie wynika także z cytowanego Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. Rada Ministrów została upoważniona do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich. Z tej delegacji nie wynika, aby Rada Ministrów została upoważniona do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych jedynie do beneficjentów legitymujących się prawem własności. Skoro w ustawie określono krąg beneficjentów tej pomocy, tj. producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji, należy przyjąć, że w części, w której przepis wykonawczy tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wyłącznie dla producentów rolnych prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, że w tym zakresie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ cyt. rozporządzenia, wykracza poza upoważnienie ustawowe, które obliguje Radę Ministrów do uregulowania w rozporządzeniu jedynie "szczegółowych warunków" przyznawania płatności, a nie ich zakresu podmiotowego. Beneficjenci tych świadczeń są bowiem w sposób wyraźny określeni w przepisach zarówno polskich (w szczególności przez definicję producenta rolnego, zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.), jak i unijnych (zwłaszcza przez definicję rolnika, zawartą w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93; dalej: rozporządzenie 1782/2003). Regulacje te nie uzależniają posiadania statusu rolnika czy producenta rolnego od faktu bycia właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego, czy małżonkiem właściciela takiego gospodarstwa. Wobec tego, co wskazano powyżej nietrafna jest teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi, który wskazał, że organy prawidłowo przyjęły do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego tylko grunty stanowiące własność skarżącego.
Wskazać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 24 marca 2009 r., sygn. akt U 6/07 odniósł się do przepisu § 3 ust 1 pkt 3 lit a/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Wprawdzie postanowieniem tym Trybunał umorzył postępowanie ze względu na fakt wyczerpania przez wspomniany przepis mocy obowiązującej, jednakże w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że skoro "zakres podmiotowy pomocy dla gospodarstw niskotowarowych nie został określony w obowiązujących bezpośrednio aktach prawa UE (....), należało stwierdzić, że materia ta nie może być przedmiotem samoistnej regulacji w akcie wykonawczym i dokonać odpowiedniej nowelizacji ustawy". Trybunał stwierdził ponadto, że "określenie zakresu podmiotowego świadczeń z definicji należy do materii ustawowej i nie może być zakwalifikowane jako regulacja z zakresu <
> udzielania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych". Wobec powyższego § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. przekroczył upoważnienie ustawowe. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że rozporządzenie może być wydane tylko i wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania tej ustawy. Nie można za wykonanie ustawowego upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych uznać określenia w rozporządzeniu podmiotowego zakresu pomocy dla tych gospodarstw.
Wobec niekonstytucyjności wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. i w konsekwencji odmowy jego zastosowania użytek znajdą przepisy ustawy, na mocy której akt wykonawczy został wydany. Trzeba bowiem jeszcze raz wskazać, że ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych w odmienny sposób uregulowała kwestię podmiotów uprawnionych do dopłat z ww. funduszu - poprzez odesłanie do ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności określiła, że podmiotem uprawnionym do ubiegania się o pomoc jest producent rolny, którym może być również współposiadacz gospodarstwa rolnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego (dzierżawcą) na dzień składania wniosku, przysługiwało mu uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych.
Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., jest sformułowany w sposób jasny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Mając na uwadze przedstawione dotychczas okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Ze względu na to, że stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji dostatecznie wyjaśniony i nie budzi żadnych wątpliwości, NSA skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Uznał ją za uzasadnioną i uchylił obie podjęte w tej sprawie decyzje.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 19 ust. 1 pkt 2 lit b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).