II GSK 2221/21

II GSK 2221/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Wr 497/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-06-16
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c), art. 7c, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 7a ust. 3 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 497/20 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2020 r. nr BP.501.305.2020.1278.DL1.5829 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od L. Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 497/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi L. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2020 r., nr BP.501.305.2020.1278.DL1.5829 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2020 r., nr WITD.DI.0152/I0032/2/20; zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 1 listopada 2019 r. na autostradzie A4 poddano kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z pojazdu Volvo o nr rej. [...] oraz naczepy Wielton o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy (materiałów budowlanych) na rzecz i w imieniu R. Ż. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli nr WITD.DI.P.I0032/280/19 z dnia 1 listopada 2019 r. W załączniku nr 2 do protokołu kontroli wskazano naruszenie lp. 13 i lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej "u.t.d."). Nie wniesiono zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Na podstawie pisma Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Jelenia Góra z dnia 14 listopada 2019 r. ustalono, że w przedsiębiorstwie Ż. R. Ż. transportem zarządzał L. Ż. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił L. Ż. o wszczęciu wobec niego – jako zarządzającego transportem – postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowych. W piśmie tym organ I instancji poinformował o stwierdzeniu dodatkowego naruszenia (poza wskazanymi w protokole kontroli) określonego w lp. 18 załącznika do u.t.d.
W piśmie z dnia 28 listopada 2019 r. skarżący podniósł, że nie zajmuje się nadzorem nad kierowcami. Wskazał, że w okresie od dnia 10 października do 10 listopada 2019 r. przebywał na leczeniu i urlopie na wsi, a zatem nie mógł mieć wpływu na stwierdzone w protokole naruszenia. Dodał, że obowiązki w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przez kierowców pełnił przedsiębiorca R. Ż.
Decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r. (nr WITD.DI.0152/I0032/2/19) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na L. Ż. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że nie był odpowiedzialny za stwierdzone naruszenia, gdyż w okresie od 1 października 2019 r. do 10 listopada 2019 r. nie pracował z powodu choroby. Wskazał, że w przedsiębiorstwie było wyznaczonych kilku zarządzających transportem, a skarżący nie nadzorował pracy kierowców. Podkreślił, że przedsiębiorca R. Ż. osobiście zarządzał przedsiębiorstwem transportowym i osobiście odpowiadał za nadzór nad kierowcami i organizację zadań transportowych. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie ustalił, czy zaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony, natomiast rozstrzygnięcie było przedwczesne z uwagi na niezakończenie postępowania odwoławczego w postępowaniu przeciwko przedsiębiorcy.
Decyzją z dnia 9 lipca 2020 r. (nr BP.501.305.2020.1278.DL1.5829) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2020 r.
Odnosząc się do twierdzeń podniesionych przez skarżącego, organ odwoławczy podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających brak możliwości pełnienia funkcji zarządzającego transportem w okresie choroby – nie przysłano chociażby zwolnienia lekarskiego. Ponadto w wyjaśnieniach składanych przed organem I instancji skarżący wskazał, że w okresie od dnia 10 października 2019 r. do 10 listopada 2019 r. przebywał na urlopie na wsi i leczeniu. W odwołaniu wskazał natomiast inny okres – od dnia 1 października 2019 r. do 10 listopada 2019 r. – i podał, że nie pracował ze względu na chorobę. Organ odwoławczy podkreślił, że choroba – niepotwierdzona odpowiednimi dowodami – a tym bardziej "urlop na wsi" nie zwalniają z odpowiedzialności zarządzającego transportem. Organ zauważył, że zgodnie z informacją z Urzędu Miasta Jelenia Góra, jedyną osobą zgłoszoną jako zarządzający transportem był L. Ż., a zatem ponosił on odpowiedzialność za wszystkie elementy prowadzonej działalności transportowej.
Odnosząc się do niezakończonego postępowania odwoławczego wobec przedsiębiorcy, organ II instancji wskazał, że postępowanie wobec zarządzającego transportem jest osobnym, niezależnym postępowaniem administracyjnym. W czasie postępowania wobec zarządzającego transportem organ prowadził własną ocenę materiału dowodowego.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także z ustaleń dokonanych przez Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 498/20, wynikało bezspornie, że doszło do stwierdzonych przez organy naruszeń określonych w lp. 13, lp. 18 i lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d. W trakcie kontroli stwierdzono także szereg innych naruszeń związanych z czasem pracy kierowcy, które zostały szczegółowo opisane w części faktycznej uzasadnienia.
Sąd I instancji uznał natomiast, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie statusu prawnego L. Ż., ani też kwestii jego odpowiedzialności za ujawnione naruszenia.
Sąd wyjaśnił, że za naruszenia określone w załączniku nr 4 do u.t.d. można nałożyć kary tylko na podmioty wymienione w art. 92a ust. 2 tej ustawy, a mianowicie: 1) na zarządzającego transportem, 2) na osobę, o której mowa w art. 7c oraz 3) na każdą inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Aby organy administracji mogły nałożyć na jeden z tych podmiotów karę pieniężną muszą w sposób niebudzący wątpliwości ustalić zaistnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek, do czego zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie doszło.
Zdaniem Sądu I instancji organy administracji nie wyjaśniły, czy skarżący był osobą, o której jest mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 51), czy też osobą, o której mowa w art. 7c u.t.d., jak również nie ustaliły, czy skarżący był zatrudniony przez przedsiębiorcę, czy też zarządzał transportem na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nie wynikało to również, zdaniem Sądu, z pisma Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Jelenia Góra dotyczącego posiadania przez skarżącego certyfikatu kompetencji zawodowych.
Sąd I instancji podniósł, że potraktowanie skarżącego, jako jednego z podmiotów wymienionych w art. 92a ust. 2 u.t.d. wymagało uzasadnienia, a więc wyjaśnienia dlaczego i w oparciu o jakie dowody uznano, że jest on zarządzającym transportem. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku uznania skarżącego za osobę "zarządzającą transportem" konieczne było również wykazanie, że zarządzał on w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi.
W sytuacji, gdy skarżący w postępowaniu administracyjnym kwestionował swoją odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia przepisów transportu drogowego podnosząc, że zawarta z przewoźnikiem umowa nie obejmowała obowiązków dotyczących nadzoru nad pracą kierowców, to zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem organów było przeanalizowanie wspomnianej umowy. Tymczasem organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. W aktach sprawy brak było wymienionej umowy, która zdaniem Sądu miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej brak oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony.
W ocenie Sądu organy administracji powinny także uzasadnić możliwość i zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisane pod lp. 18 załącznika nr 4 do u.t.d. w sytuacji, w której za naruszenie opisane pod lp. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. została nałożona już kara pieniężna na przedsiębiorcę. Skoro za naruszenie stwierdzone podczas tej samej kontroli została nałożona już kara na przedsiębiorcę, to zdaniem Sądu I instancji budzi wątpliwości możliwość karania w trybie administracyjnym za to samo naruszenie. Sąd I instancji uznał, że naruszenia określone w lp. 13 i 19 załącznika nr 4 do u.t.d. mają charakter samodzielny i nie stanowią powtórzenia żadnego z naruszeń sankcjonowanych w załączniku nr 3 do tej ustawy. Sąd podniósł, że intencją ustawodawcy i celem przepisów ustawy o transporcie drogowym było zapewnienie bezpieczeństwa przy realizacji zadań przewoźnika, a cel ten jest realizowany przez lp. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d., który przewiduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł na przedsiębiorcę za wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Organ administracji wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie ustaliły charakteru wykonywanych zadań zarządczych u przedsiębiorcy, podczas gdy ustalenia organów poparte odpowiednim materiałem dowodowym niewątpliwie świadczą, że skarżący pełnił funkcję zarządzającego w przedsiębiorstwie, a to czy zarządzający pełnił tę funkcję w związku z umowa cywilnoprawną, czy też w związku z zatrudnieniem, czy też był inną osobą wykonującą te czynności, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ zakres obowiązków i odpowiedzialności dla wszystkich tych osób jest taki sam,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że dla ustalenia odpowiedzialności zarządzającego należy przeanalizować umowę łączącą jego z przedsiębiorcą, podczas gdy umowa pomiędzy przedsiębiorcą a osobą fizyczną będącą zarządzającym transportem nie może wyłączać i modyfikować odpowiedzialności zarządzającego, ani nie może modyfikować zakresu jego odpowiedzialności poprzez wyłączenie poszczególnych zakresów objętych nadzorem, a która to odpowiedzialność za zarządzanie operacjami transportowymi wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i strony nie mogą tego swobodnie modyfikować, tym bardziej jeżeli przedsiębiorca zgłosił tylko jednego zarządzającego do właściwego organu,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie oceniły kwestii odpowiedzialności skarżącego w kontekście podnoszonych okoliczności związanych z urlopem i chorobą, podczas gdy skarżący, ani na etapie postępowania administracyjnego, a ni na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie przedłożył żadnych dowodów na poparcie swoich tez (np. zwolnienia lekarskiego), a ponadto jego stanowiska w tym zakresie są niespójne i nielogiczne oraz prowadzą do wniosku, że skarżący sam nie jest w stanie określić w jakim faktycznie terminie i z jakiego powodu mogło do nie być w pracy,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w przypadku naruszenia opisanego w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 nie można ukarać dwóch różnych podmiotów, jeżeli dany czyn został opisany w obu załącznikach, podczas gdy w przypadku, gdy przedsiębiorca i zarządzający transportem nie są tą samą osobą (brak tożsamości), to brak jest podstaw do uznania, że można ukarać za dane naruszenie tylko jeden z dwóch różnych podmiotów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do skrócenia przez kierowcę odpoczynku dobowego o czas równy lub większy niż 4 godziny i 30 minut, wykonywania przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach oraz braku organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji, braku poleceń lub niewłaściwego polecenia dla kierowcy – w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (odpowiednio, lp. 13., lp. 18 oraz lp. 19. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu administracji I instancji z dnia 16 stycznia 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jakkolwiek jednocześnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw, aby podważać prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do zaistnienia stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń przepisów o transporcie drogowym – o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w dostatecznym stopniu zasadności przypisania tych naruszeń stronie, jako zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie "Ż. R. Ż.", którego środkiem transportu był wykonywany przewóz rzeczy. Sąd I instancji za niewystarczające uznał ograniczenie się do informacji z Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Jelenia Góra – z której wynikało, że osobą zarządzającą transportem w wymienionym przedsiębiorstwie jest strona legitymująca certyfikatem kompetencji zawodowych – jeżeli jednocześnie w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono, czy strona rzeczywiście i w sposób ciągły zarządzała operacjami transportowymi w przedsiębiorstwie, ani też nie ustalono, jaka była treść umowy z przedsiębiorcą oraz postanowień regulaminu, co mogło nie pozostawać bez wpływu na zakres obowiązków strony, a tym samym na zakres jej odpowiedzialności, a ponadto nie wyjaśniono nie mniej istotnej i podnoszonej przez stronę kwestii, a mianowicie, że czy w okresie objętym kontrolą rzeczywiście przebywała na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji nie rozważyły, ani też nie oceniły w dostatecznym stopniu i tej istotnej – jego zdaniem – okoliczności, że za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (lp. 1.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – a więc za naruszenie odpowiadające naruszeniu opisanemu pod lp. 18 załącznika nr 4 do tej ustawy, które przypisano stronie skarżącej – został już ukarany przedsiębiorca, co budzi wątpliwości odnoście do możliwości ukarania za to samo naruszenie innego podmiotu, a mianowicie zarządzającego transportem.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Przede wszystkim, za uzasadnione należało bowiem uznać zarzuty z pkt 1. – pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których – co stanowi wspólny ich mianownik i uzasadnia, aby zarzuty te, wobec ich komplementarnego charakteru, rozpoznać łącznie – skarżący kasacyjnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne nie były wadliwe i stanowiły wystarczającą oraz uzasadnioną podstawę przypisania stronie skarżącej – jako zarządzającemu transportem w przedsiębiorstwie – stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń, a mianowicie naruszeń opisanych pod lp. 13., lp. 18 oraz lp. 19. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.
Zarzuty te nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, jeżeli w punkcie wyjścia podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.
W tym kontekście trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ trafnie podważa zasadność tezy Sądu I instancji o wadliwym przeprowadzeniu ustaleń faktycznych w sprawie oraz o wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do okoliczności istotnych z punktu widzenia wniosku o zaktualizowaniu się przesłanek przypisania stronie skarżącej – jako podmiotowi zarządzającemu transportem w przedsiębiorstwie – wymienionych powyżej deliktów.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz postanowień art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 r. Podkreślając, że na gruncie przywołanych przepisów prawa "zarządzający transportem" definiowany jest, jako osoba posiadająca wymagane kompetencje zawodowe oraz zatrudniona i wyznaczona przez przedsiębiorcę do zarządzania w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy, a co więcej – jak wynika z art. 4 ust. 1 lit. b) wymienionego rozporządzenia unijnego – jako osoba, która ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem (polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą), w opozycji do sugestii Sądu I instancji (s. 13 – 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) trzeba stwierdzić, że istota funkcji zarządzającego transportem nie jest fasadowa, albowiem sprzeciwiają się temu treść oraz funkcje przywołanych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (zob. w tej mierze również pkt 8 – 9 i pkt 11 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1071/2009). W tym również, art. 7a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym określający prawne wymogi skuteczności wniosku udzielenia licencji wspólnotowej lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Jeżeli istotą funkcji "zarządzającego transportem" jest zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorcy w sposób – co szczególnie trzeba podkreślić – rzeczywisty i ciągły, to wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma podstaw, aby o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji można było wnioskować na tej podstawie, że dla przypisania stronie skarżącej – jako zarządzającemu transportem w przedsiębiorstwie "Ż. R. Ż." – wymienionych powyżej naruszeń miałby być niewystarczający dowód z informacji z Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Jelenia Góra, z której wynika, że osobą zarządzającą transportem w wymienionym przedsiębiorstwie jest strona posiadająca wymagany certyfikat kompetencji zawodowych.
Wobec jednoznacznej treści art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 r. i art. 7a ust. 3 pkt 1 i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz ich funkcji trzeba jednak stanowczo podważyć zasadność tego rodzaju stanowiska, albowiem w świetle wskazanych przepisów prawa wymieniona informacja stanowiła miarodajny i zarazem wystarczający dowód na okoliczność ustalenia roli i funkcji pełnionej przez stronę skarżącą w przywołanym powyżej przedsiębiorstwie, a co za tym idzie ustalenia zakresu zadań strony związanych z pełnieniem funkcji zarządzającego transportem – która, jak podkreślono, jest funkcją rzeczywistą, a nie fasadową – oraz zakresu odpowiedzialności strony za prawidłowe i zgodne z prawem wykonywanie tejże funkcji. Wbrew więc stanowisku Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw, aby w ponownym postępowaniu zobowiązywać organy administracji publicznej do przeprowadzenia ustaleń, przedmiotem których miałoby być zweryfikowanie i sprawdzenie, czy strona rzeczywiście i w sposób ciągły zarządzała operacjami transportowymi w przedsiębiorstwie – skoro wprost wynika to z istoty funkcji zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie – czy też ustaleń odnośnie do treści umowy zawartej przez stronę z przedsiębiorcą, czy też odnośnie do treści postanowień regulaminu, co miałaby nie pozostawać bez wpływu na zakres obowiązków, a co za tym idzie zakres odpowiedzialności strony, albowiem nie było to, ani zasadne, ani też konieczne. Z tego mianowicie powodu, że umowa, której znaczenie eksponował Sąd I instancji nie mogła – bo co do zasady nie może – modyfikować odpowiedzialności podmiotów, którym ustawa o transporcie drogowym taką odpowiedzialność przypisuje. Zwłaszcza, że zarządzający transportem to podmiot, który w sposób ciągły i rzeczywisty zarządza operacjami transportowymi przedsiębiorcy, co oznacza, że w takim właśnie zakresie odpowiada za naruszenie przepisów o transporcie drogowym (zob. również np. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 852/21; 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 765/20).
Co więcej, o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie sposób było wnioskować i na tej podstawie, że w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono w dostatecznym stopniu, czy w okresie objętym kontrolą strona skarżąca rzeczywiście przebywała na zwolnieniu lekarskim.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z zawiadomienia z dnia 22 listopada 2019 r. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie oraz do zawartych w nim pouczeń (zob. zwłaszcza s. 4 – 5 tego pisma procesowego). Jeżeli podkreślić, że w odpowiedzi na wymienione zawiadomienie oraz zawarte w nim pouczenia strona skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że w okresie od dnia 10 października do dnia 10 listopada 2019 r. przebywała "[...] na leczeniu i urlopie na wsi" (zob. pismo z dnia 28 listopada 2019 r.) nie przedstawiając na te okoliczności – zwłaszcza zaś na okoliczność przebywania na zwolnieniu lekarskim – żadnych dowodów, a w tym kontekście – czego Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu – że na organie administracji publicznej nie ciąży jednak niczym niegraniczonych obowiązek dowodzenia, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy w zakresie odnoszącym się do argumentu przebywania na urlopie podkreślić również, że rzeczywiste i ciągłe zarządzanie operacjami transportowymi nie wymaga osobistego zarządzania nimi (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 316/20) – że również w omawiany zakresie ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie były wadliwe.
W opozycji do stanowiska Sądu I instancji kwestionującego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych – i zarazem w korespondencji do argumentu ze znaczenia konsekwencji wynikających z pouczeń zawartych w przywołanym powyżej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie – odwołać się należy również do treści, logiki oraz funkcji rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do konwencji językowej, którą operuje ustawodawca – że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na brak wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mowa jest w nim nie tylko o braku możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności – w odniesieniu do których przyjmuje się, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot nie był w stanie przewidzieć nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19) – ale również o braku wpływu na powstanie naruszenia, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – a mianowicie przeciwstawnym spójnikiem "a" – wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych przesłanek jego stosowania. W świetle treści przywołanego przepisu prawa, to na podmiocie, o którym w nim mowa spoczywa więc w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 22/22; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2723/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 203/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20). Dla uwolnienia się od odpowiedzialności nie jest więc wystarczające wykazanie braku winy – w tym, poprzez eksponowanie tak, jak w rozpatrywanej sprawie, nieudokumentowanej w żaden sposób okoliczności przebywania na zwolnieniu lekarskim (czy też na urlopie) (zob. dla porównania również np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1303/19; 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 968/19 i II GSK 1063/19; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1147/19 i II GSK 1199/19; zob. również wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13) – czy też ograniczanie się, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do eksponowania umowy zawartej z przedsiębiorcą oraz regulaminu, które nie wyłączają, ani też nie modyfikują zasad i zakresu odpowiedzialności zarządzającego transportem.
Uwzględniając powyższe oraz podkreślając, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona skarżąca nie wykazała zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że źródłem i bezpośrednią przyczyną zaistnienia stwierdzonych naruszeń było zachowanie samej strony skarżącej, której staranność działania była – jak należałoby przyjąć – daleka od oczekiwanej, albowiem strona nie zarządzała operacjami transportowymi zatrudniającego ją przedsiębiorcy, tak jak należałoby tego oczekiwać, a mianowicie w sposób rzeczywisty i ciągły. Powstaniu zaś tych naruszeń – przy zachowaniu standardu należytej staranności działania – strona z pewnością mogła zapobiec. Jeżeli zaś tego nie uczyniła – a "podejmowane przez nią działania" nie przeciwdziałały powstaniu przypisanych jej naruszeń – to w świetle przedstawionego powyżej rozumienia art. 92c ust 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym omawiane zarzuty kasacyjnej należało uznać za tym bardziej uzasadnione.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było również podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z tego powodu, że za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach został już ukarany przedsiębiorca, któremu przypisano naruszenie opisane pod lp. 1.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, któremu odpowiada naruszenie opisane pod lp. 18 załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, za które została również nałożona kara pieniężna na stronę, jako zarządzającego operacjami transportowymi w przedsiębiorstwie.
Wobec treści art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym – z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1) oraz, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2) – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odpowiedzialność podmiotów, o których jest w nim mowa jest od siebie niezależna i odrębna, a co za tym idzie i ten wniosek, że przypisanie stwierdzonego naruszenia podmiotowi wymienionemu w ust. 1 art. 92a i nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej za to naruszenie, nie uwalnia od odpowiedzialności podmiotu, o którym jest mowa w ust. 2 art. 92a w sytuacji równoległego ustalenia, że jest on sprawcą naruszenia tego samego rodzaju. Chyba że – co trzeba podkreślić – zaktualizują się przesłanki stosowania art. 92a ust. 10 przywołanej ustawy, z którego wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.
Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie wynika jednak, aby wymieniony przepis prawa – odnoszący się do zbiegu odpowiedzialności tego samego podmiotu za tożsame naruszenia opisane w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym – mógł mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem – co jest aż nadto oczywiste – przedsiębiorca – to jest podmiot wykonującego przewóz drogowy – nie był jednocześnie osobą, o której jest mowa w ust. 2 art. 92a, to jest zarządzającym transportem.
W świetle powyższego, za uzasadniony należało więc również uznać zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i zasadnie podważają zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.