II GSK 315/25

II GSK 315/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1418/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 12 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b, art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 831
§ 4 ust. 4 pkt 1
Rozporzadzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1418/24 w sprawie ze skargi A. T. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 lutego 2024 r. nr KK-0057-0040/23 w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej przywoływana jako: "Organ", "Komisja"), decyzją z dnia 19 lutego 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a.") oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 551), art. 12 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b"), po rozpatrzeniu odwołania A. T. M. (dalej przywoływany jako: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 28 września 2023 r., o odmowie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych - bez przeprowadzania egzaminu.
W uzasadnieniu Organ wskazał m.in., że sposób kwalifikowania wykształcenia w postępowaniu w sprawie nadania uprawnień budowlanych został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2019 r., poz. 831, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2019 r."). W ocenie Organu, dokonując wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 należy wziąć pod uwagę także treść jego pkt 2, gdyż dopiero analiza tych dwóch przepisów w pełni oddaje istotę zagadnienia dotyczącego weryfikacji wykształcenia w sprawach nadawania uprawnień budowlanych.
Z akt wynika, że Wnioskodawca legitymuje się tytułem magistra inżyniera na kierunku energetyka w specjalności: ekologiczne źródła energii elektrycznej, uzyskanym na Wydziale Elektrycznym Politechniki Poznańskiej oraz uzyskanym na tej samej uczelni i wydziale tytułem inżyniera na tym samym kierunku i w specjalności. Jednak, jak ustalił Organ, "zasadniczo pośród przedmiotów objętych tymi studiami brak jest przedmiotów kształtujących wiedze i umiejętności w zakresie specjalności sanitarnej."
Dodatkowo Komisja wystąpiła do dziekana Wydziału Inżynierii Środowiska
i Energetyki Politechniki Poznańskiej o wyrażenie opinii, czy wykształcenie Wnioskodawcy i program ukończonych przez niego studiów umożliwia nabycie w ich trakcie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, czyli w tym wypadku wiedzy i umiejętności wymaganych do kierowania budową lub robotami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi, takimi jak sieci i instalacje cieplne, wentylacyjne, gazowe, wodociągowe i kanalizacyjne.
W odpowiedzi, pismem z dnia 10 stycznia 2024 r., po przeanalizowaniu karty przebiegu studiów ukończonych przez Stronę, uczelnia, której absolwentem jest Wnioskodawca, stwierdziła, że w programach tych "brak jest przedmiotów związanych z projektowaniem sieci i instalacji cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych". Zdaniem uczelni "ukończony przez A. T. M. program studiów na kierunku energetyka nie umożliwia zdobycia wiedzy i umiejętności wymaganych do kierowania budową lub robotami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi, takimi jak: sieci i instalacje cieplne, wentylacyjne, gazowe, wodociągowe i kanalizacyjne".
W zaskarżonej decyzji wskazano, że ocena programu studiów dokonana przez Komisję jest zbieżna z opinią Politechniki Poznańskiej. Z tego powodu Komisja nie może w sposób odpowiedzialny uznać wykształcenia Strony za odpowiednie dla specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2024 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1418/24) sprawie ze skargi A. T. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 lutego 2024 r. nr KK-0057-0040/23 w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 28 września 2023 r., oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że sposób kwalifikowania wykształcenia w postępowaniu w sprawie nadania uprawnień budowlanych został określony w przepisach rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. Mając na uwadze uprawnienie, o które ubiega się Skarżący w tej sprawie, Organ prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie pkt 13 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r. ("WYKAZ KIERUNKÓW STUDIÓW ODPOWIEDNICH LUB POKREWNYCH DLA DANEJ SPECJALNOŚCI"). Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że Organ następnie ustalił, że Skarżący w istocie spełnia wymóg stawiany § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., bo nazwa kierunku studiów ukończonych przez niego (tj. energetyka) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności instalacyjnej.
W opinii Sądu I instancji ustalenie to zwalniało Organ z poszukiwania dalszych przesłanek uzyskania niezbędnego do uwzględnienia żądania wykształcenia. Warunki wymienione w § 4 rozporządzenia ujęto bowiem w formule alternatywy, czego wyrazem jest posłużenie się przez ustawodawcę słowem "lub". Taka wykładnia ww. przepisów rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. została już zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca uzależnił możliwość spełnienia wymogu ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności w przypadku spełnienia pierwszej bądź drugiej przesłanki, a także w sytuacji spełnienia ich obu łącznie.
Zdaniem Sądu I instancji skoro Skarżący ukończył studia na kierunku odpowiadającym wnioskowanej specjalności, nie było żadnych podstaw do weryfikowania programu tych studiów. Dopiero w sytuacji, gdyby Skarżący nie spełnił przesłanki wskazanej w pkt 1 w § 4 ust. 4 rozporządzenia, Organ byłby uprawniony do zbadania spełniania wymogu wskazanego w § 4 ust. 4 pkt 2, tj. zbadania treści suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni pod kątem, jaka część programu studiów określonych w pkt ECTS lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że potwierdzeniem posiadanego wykształcenia i przygotowania zawodowego Skarżącego są dokumenty określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Okoliczności te nie podlegają weryfikacji przez uczelnię, która poświadczyła zdobycie przez Skarżącego określonego wykształcenia. Argumentacja Organu zawarta w ww. zakresie w zaskarżonej decyzji stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników przedstawionej powyżej wykładni językowej analizowanych przepisów.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez WSA
w Warszawie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b., prowadzącą do konkluzji, że badanie zgodności nazwy kierunku ukończonych studiów z zakresem kierunku studiów nie polega na badaniu, czy rzeczywisty zakres kierunku studiów ukończonych odpowiada treści dyspozycji art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. dla danej specjalności uprawnień budowlanych, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchylenie przez WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego regulujące kwalifikowanie wykształcenia;
3). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uchyleniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od obowiązku dokonania oceny zgodności § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy - Prawo budowlane.
W uzasadnieniu Skarżący organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego ze względu na konstrukcyjne i merytoryczne powiązanie podlegały łącznej ocenie.
5. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Komisji, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., w zw.
z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b.
Przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją dotyczył sprawy o nadanie Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych - bez przeprowadzania egzaminu.
Stosownie do treści art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Zgodnie natomiast z postanowieniem art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1 tego artykułu wymaga: "do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń: a) ukończenia studiów drugiego lub pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, b) odbycia odpowiednio półtorarocznej lub trzyletniej praktyki na budowie."
Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2019 r. (rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. – Dz. U. z 2019 r., poz. 831) "Stwierdzenie zgodności zakresu kierunku ukończonych studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia następuje, jeżeli:
1) nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów lub
2) z suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów wynika, że nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego
w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo
o szkolnictwie wyższym i nauce, lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów"
6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skargi kasacyjnej, że warunki opisane w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia powinny być rozpatrywane łącznie. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (w tym m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1525/22 oraz z przywołanych w tym wyroku orzeczeń sądów administracyjnych), spójnik "lub" warunkuje alternatywę nierozłączną obydwu przypadków opisanych w tym przepisie
Ponieważ nazwa kierunku ukończonego przez Stronę (tj. energetyka) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności instalacyjnej, głębsza analiza programu studiów Skarżącego (ustalanie przez Organ czy wykształcenie Skarżącego obejmuje swym zakresem przedmioty związane z projektowaniem sieci i instalacji cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych), stanowi, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nieuprawnioną próbę skorygowania jasnych
i jednoznacznych wyników wykładni językowej analizowanych przepisów.
Prawidłowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA
w Warszawie uznał, że z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wynika w sposób jednoznaczny, że warunek posiadania odpowiedniego wykształcenia uważa się za spełniony w sytuacji, w której nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Skoro bowiem z pkt 13 załącznika nr 2 do rozporządzenia
z dnia 29 września 2019 r. ("WYKAZ KIERUNKÓW STUDIÓW ODPOWIEDNICH LUB POKREWNYCH DLA DANEJ SPECJALNOŚCI") wynika, że kierunkami odpowiednimi dla specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń są kierunki studiów
w zakresie energetyki, inżynierii środowiska, inżynierii naftowej lub gazowniczej, wiertnictwa nafty i gazu, to Skarżący w istocie spełnia wymóg stawiany § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., bo nazwa kierunku studiów ukończonych przez niego (tj. energetyka) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności instalacyjnej.
7. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty postawione w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, zaś skarga kasacyjna, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl