II GSK 314/10

II GSK 314/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba
Maria Jagielska
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Lu 686/09 - Wyrok WSA w Lublinie z 2009-11-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
art. 26 ust. 1 pkt 2 i pkt 8, ust.2, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B. P." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 686/09 w sprawie ze skargi "B. P." Spółki z o.o. w P. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz "B. P." Spółki z o.o. w P. kwotę 280 złotych (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. o sygn. akt I SA/Lu 686/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę "B. P." Sp. z o.o. w P. na informację L. Agencji Wpierania Przedsiębiorczości w L. (powoływana dalej także jako LAWP) z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie oceny projektu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z dnia [...] września 2009 r., nr [...], L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. poinformowała, że odrzuciła wniosek "B. P." Sp. z o.o. w P. (powoływana dalej jako Spółka) o dofinansowanie pt. "Wprowadzenie przez B. P. nowych produktów turystycznych w powiecie p." – złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...] w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007-2013 – "po dokonaniu oceny formalnej" przez Oddział Oceny Projektów LAWP. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że we wniosku o dofinansowanie pod Deklaracją Wnioskodawcy brak było podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy. Podano również, iż zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, wniosek, który nie został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy, "nie podlega ocenie formalnej".
Składając protest z dnia [...] września 2009 r. Spółka zarzuciła odrzucenie wniosku sprzecznie z prawem, jak też postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosków oraz Wytycznymi dla wnioskodawców. Według Spółki, LAWP nie wypełniła obowiązku wezwania wnioskodawcy do usunięcia konkretnego uchybienia. Brak podpisu jako uchybienie co do kryteriów poprawności formalnej nie może - bez wezwania do usunięcia uchybienia poprzez prawidłowe podpisanie - stanowić podstawy do odrzucenia wniosku. Podniosła, że w polskim prawie procesowym (m.in. na gruncie kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego) istnieje zasada, iż brak podpisu nie dyskwalifikuje automatycznie pisma, lecz obliguje do wezwania do uzupełnienia braku podpisu w określonym terminie (por. art. 130 § 1 k.p.c, art. 64 § 2 k.p.a.). Dopiero brak aktywności zainteresowanego uzasadnia nienadanie takiemu pismu biegu. Podobne unormowanie zawierają fragmenty Wytycznych dla wnioskodawców.
Rozstrzygając protest w dniu [...] października 2009 r., LAWP uznała go za niezasadny. Analiza dokumentacji związanej z rozpatrywaniem przedmiotowego wniosku wskazuje, iż wnioskodawca nie złożył podpisu oraz nie opatrzył pieczęcią Deklaracji Wnioskodawcy, objętej częścią "F" formularza wniosku. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie konkursu, opublikowane na stronie internetowej w dniu 31 marca 2009 r., oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., wskazywało, że ,,szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (...)".
Organ wyjaśnił nadto, że zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (załącznikiem do których jest Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013) – stanowią elementy dokumentacji konkursu. Wytyczne dla wnioskodawców stanowią, iż Wnioskodawca, aby uzyskać dofinansowanie, musi spełnić warunek m.in. złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego i podpisanego wniosku o dofinansowanie (Rozdział I pkt. 5.2 Wytycznych, str. 43). Z kolei dokument "Instrukcja wypełniania Wniosku o dofinansowanie" co do części "F" formularza wniosku wskazuje, że po zapoznaniu się z treścią Deklaracji Wnioskodawcy, obejmującą m.in. oświadczenie o zgodności ze stanem faktycznym i prawnym informacji zawartych we wniosku, osoba uprawniona do reprezentowania Wnioskodawcy składa właściwy podpis. Dopiero podpisany wniosek podlega ocenie.
Organ zwrócił uwagę, iż strona powołując się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazała, na jakiej podstawie odnosi wskazane regulacje do przedmiotowej sprawy. Pomiot składający protest pominął art.37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "u.z.p.p.r.". Oznacza to, że do procedury wyłaniania wniosków o dofinansowanie należy odpowiednio stosować przepisy prawa cywilnego. Brak podpisu Wnioskodawcy pod deklaracją objętą częścią "F" formularza wniosku trzeba rozpatrywać w kategorii braku złożenia przez Wnioskodawcę oświadczenia woli, warunkującego rozpoczęcie procedury oceny wniosku w ramach ogłoszonego konkursu. Przedmiotowy wniosek złożony został przez przedsiębiorcę - profesjonalistę w obrocie - w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego. Organ podkreślił, że aplikacja złożona w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego, nie opatrzona podpisem i pieczęcią Wnioskodawcy, nie może podlegać ocenie i podlega odrzuceniu.
Spółka zaskarżyła rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] października 2009 r. domagając się uznania, iż ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w związku z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, poprzez naruszenie ustalonych tymi Wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych, art. 26 ust. 2 ww. ustawy poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem zasady "przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów", naruszenie ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, polegające na niezastosowaniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za realizację projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, jeśli takie wystąpią.
Na wstępie uzasadnienia skargi Spółka stwierdziła, że podniesione przez organ wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. oraz brak zaliczenia programu operacyjnego do aktów prawa powszechnie obowiązujących nie powoduje możliwości działania organu poza jakimikolwiek granicami mogącymi prowadzić do nadużyć i nierównego traktowania wnioskodawców. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach przedmiotowej Osi Priorytetowej w pierwszej kolejności wniosek podlega ocenie pod kątem jego przynależności do danego Działania/ Podziałania w ramach danej Osi, a dopiero potem właściwa instytucja bada go pod względem czysto formalnym. Kryteria dopuszczające muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku, natomiast ich spełnienie powoduje przejście do kolejnego etapu oceny formalnej pod względem kryteriów poprawności. W ocenie spółki, brak podpisu wnioskodawcy pod daną częścią wniosku nie dotyczy kryteriów dopuszczających, lecz kryteriów poprawności oceny formalnej. Wytyczne stanowią, iż w razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej pod kątem kryteriów poprawności, LAWP wzywa wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku lub poprawy błędów. Poprawiony i uzupełniony wniosek podlega ponownej ocenie formalnej. Zdaniem skarżącej, jedynie wniosek w ogóle nie poprawiony lub nieuzupełniony w terminie lub poprawiony w inny niż w wezwaniu sposób podlega odrzuceniu. Brak podpisu pod wnioskiem, który stanowi jego brak formalny, nie może być traktowany jako powodujący nieważność oświadczenia woli, bowiem jest to wada usuwalna, którą można konwalidować.
W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że przedmiotem sporu jest rozstrzygniecie, czy brak podpisu skarżącej w części "F" formularza wniosku o dofinansowanie, złożonego w ramach konkretnego konkursu, stanowi o braku złożenia oświadczenia woli, czy też jest brakiem formalnym, możliwym do usunięcia po uprzednim wezwaniu strony przez organ do dokonania tej czynności.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 u.z.p.p.r. instytucja organizująca konkurs ma obowiązek określenia dla danego konkursu terminu, miejsca i sposobu składania wniosków o dofinansowanie projektu. W przypadku konkursu nr 03/RPOWL/l.5/2009 Wytyczne dla Wnioskodawców stanowią, iż Wnioskodawca, aby uzyskać dofinansowanie, musi spełnić warunek m.in. złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego i podpisanego wniosku o dofinansowanie (Rozdział I pkt. 5.2 Wytycznych, str. 43). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., postanowienie to nie ma charakteru ogólnego, ale wynika, z jednej strony, z kompetencji instytucji organizującej konkurs, określonej w art. 29 ust. 2 pkt. 9 u.z.p.p.r, z drugiej zaś – z systemu realizacji programu operacyjnego. Integralną część dokumentacji konkursowej stanowi Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2007-2013. Sąd I instancji podał, że zgodnie z powołaną instrukcją wnioski, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszone konkursy, poddawane są ocenie formalnej w oparciu o kryteria brzegowe (dopuszczające) i kryteria poprawności. Kryteria dopuszczające muszą być spełnione bezwarunkowo. Brak spełnienia jednego z nich powoduje odrzucenie "skargi" (przyjąć należy, że to słowo użyto na skutek oczywistej omyłki, a Sądowi I instancji chodziło raczej o wniosek). Stwierdzenie zaś ich spełnienia powoduje, iż wniosek przechodzi do kolejnego etapu oceny formalnej, pod względem kryteriów poprawności. Kryteria poprawności także muszą być spełnione bezwarunkowo, z tym że ich niespełnienie nie powoduje od razu odrzucenia projektu. Na tym etapie możliwe jest uzupełnienie lub poprawa stwierdzonych we wniosku braków lub błędów. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie wskazuje co do części "F" formularza wniosku, iż po zapoznaniu się z treścią deklaracji, podpisy w wyznaczonych miejscach składa osoba/osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy, opatrując wniosek pieczęcią wnioskodawcy. Deklaracja wnioskodawcy, objęta częścią "F" formularza wniosku, obejmuje łącznie 13 oświadczeń wnioskodawcy, w tym m.in. o prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym informacji zawartych we wniosku i jego załącznikach oraz o zobowiązaniu się do osiągnięcia i utrzymania planowanych celów projektu. Zdaniem WSA, charakter wskazanych oświadczeń uzasadnia twierdzenie, iż jedynie podpisany wniosek podlega ocenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. podniósł, że brak podpisu wnioskodawcy pod deklaracją w części "F" formularza wniosku uniemożliwia ocenę spełnienia przez wniosek kryteriów dopuszczających, bowiem ocenie formalnej może być poddany jedynie wniosek zawierający oświadczenie woli wnioskodawcy, a więc podpisany. Biorąc pod uwagę brak możliwości oceny zgodności wniosku z kryteriami formalnymi dopuszczającymi wniosku niepodpisanego przez stronę, tym bardziej nie można poddać takiego wniosku ocenie zgodności z kryteriami formalnymi poprawności.
W zaskarżonym wyroku przypomniano ponadto, że zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do oceny wniosku, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należy stosować przepisy prawa cywilnego, a brak złożenia podpisu pod deklaracją wnioskodawcy stanowi brak złożenia oświadczenia woli, który traktować należy jako wadę nieusuwalną.
Wnosząc skargę kasacyjną od opisanego wyroku "B. P." Spółka z o.o. w P. zaskarżyła go w całości, wnosząc o uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w L. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami strony, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego - (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, tj.:
1) art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w związku z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 poprzez naruszenie ustalonych tymi Wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych;
2) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem zasady "przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów";
3) naruszenie ppkt 3.1 rozdziału II "Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013", polegające na nieuwzględnieniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za realizację projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na braku podpisu,
- naruszenie przepisów postępowania - (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. i w zw. z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na tym, że Sąd zaakceptował stan rzeczy w którym - mimo, że Instytucja Zarządzająca miała określone czytelne kryteria oceny wniosków dofinansowanie - odrzucając projekt skarżącego naruszyła zasadę uczciwości konkursu przez niezastosowanie zasad określonych tymi przepisami;
2) art. 30c ust. 3 pkt 2 (zapewne chodziło o art. 30c ust. 3 p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Sąd nie dopatrzył się, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;
3) art. 1 § 2 ustawy z dnia "30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych"- zapewne chodziło o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez brak dokonania oceny zaskarżonego aktu w oparciu o kryterium legalności;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zupełny brak ustosunkowania się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów oraz lakoniczność uzasadnienia o treści omijającej istotę zaistniałego w sprawie sporu;
5) art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli nie w oparciu o akta sprawy, lecz niezweryfikowane twierdzenia organu, co czyni twierdzenia Sądu dowolnymi.
Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skardze Spółka podkreśliła, że zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, procedura oceny wniosków przebiega dwuetapowo – rozpoczyna się po zakończeniu naboru wniosków o dofinansowanie i obejmuje ocenę formalną i merytoryczną. Pozytywna ocena formalna wniosku pozwala na przystąpienie do jego oceny merytorycznej.
Bezpodstawnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że brak podopisu wnioskodawcy będący skutkiem zwykłego przeoczenia, a nie świadomym działaniem skarżącej, jest brakiem wniosku nie podlegającym usunięciu na wezwanie LAWP i że taki wniosek podlega automatycznemu odrzuceniu. Skarżąca spółka podniosła, że brak podpisu pod wnioskiem stanowi brak formalny wniosku i nie można go traktować jako powodującego nieważność oświadczenia woli, ponieważ jest to wada usuwalna, którą można konwalidować po złożeniu podpisu, po uprzednim wezwaniu do usunięcia braku i wyznaczeniu terminu, z jednoczesnym pouczeniem o skutkach nieusunięcia braku.
Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uchybienie polegające na braku podpisu zalicza się do zbioru kryteriów dopuszczających, zamiast kryteriów poprawności. Podniosła, że stanowisko organu i Sądu I instancji błędnie pomija wymowę przywoływanych przez spółkę regulacji, w szczególności zawartych w Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013. Stanowią one, że celem oceny formalnej jest stwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania/Poddziałania (kryteria dopuszczające oceny formalnej) oraz czy wniosek został wypełniony poprawnie i zwiera wszystkie wymagane załączniki (kryteria poprawności oceny formalnej). Kryteria dopuszczające oceny formalnej muszą być spełnione bezwarunkowo. Pozostałe zaś braki odnoszące się do kryterium poprawności (także brak podpisu) podlegają uzupełnieniu po wezwaniu organu. Poprawiony i uzupełniony wniosek podlega ponownej ocenie formalnej. Jedynie wniosek, który nie został poprawiony lub uzupełniony albo poprawiony inaczej niż określono w wezwaniu, podlega odrzuceniu.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca podniosła, że Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2007-2013, na którą powoływał się Sąd I instancji, jest dokumentem niedostępnym ani dla wnioskodawcy ani dla Sądu, co rodzi pytanie na jakiej podstawie Sąd przyjął, że dokument ten istnieje i zawiera cytowane przepisy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zawarte w tym środku zaskarżenia zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego uzależniony był zatem od ustosunkowania się do trafności zgłoszonych w rozpoznawanym środku zaskarżenia zarzutów.
Zagadnieniem mającym kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie jest ocena konsekwencji braku dokonania przez osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskującej o dofinansowanie Spółki podpisu na stronie 19 formularza wniosku (oraz nieumieszczenia na tej stronie pieczęci wnioskodawcy), który to wniosek – co nie jest sporne – w terminie zakreślonym dla konkretnego konkursu, wpłynął do L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. Sąd I instancji uznał za legalne w tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odrzucające wniosek. Zważyć wypada, iż zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie stanowiło w istocie negatywną ocenę projektu, który przedstawił wnioskodawca - skoro opierało się na założeniu konsekwencji niewypełnienia kryteriów dopuszczających wniosku, a te polegają na badaniu kwalifikowania się projektu do uzyskania pomocy w ramach konkretnego działania danego programu pomocowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o zgodności z prawem aktu kończącego postępowanie administracyjne został wypowiedziany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. co najmniej przedwcześnie, bo bez dostatecznego rozważenia istotnych w sprawie kwestii oraz z pominięciem przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadawalającego ustosunkowania się do argumentacji prezentowanej konsekwentnie przez Spółkę od chwili otrzymania informacji o odrzuceniu jej wniosku .
Przede wszystkim pokreślić trzeba, że dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym te ustalające wszelkie zasady przeprowadzania samego konkursu, stanowią niewątpliwie uregulowania prawne pozostające poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (odnoszą się bowiem tylko do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje wyrażają - z zasady - zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu). Uregulowania te nie mogą być jednak zarówno tworzone, jak i wykładane w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego dotyczącymi bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej (w szczególności z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawierającej pewne, choć z pewnością ograniczone wskazania co do wymogów stawianych programom pomocowym w ramach polityki rozwoju, ale i standardami konstytucyjnymi). Poczynienie tej uwagi jest szczególnie istotne, zważywszy na charakter stosunków zachodzących między wnioskodawcą i oceniającą jego aplikację do danego programu pomocowego instytucją. Do czasu zawarcia umowy o dofinansowanie mają one bowiem cechy stosunku administracyjnoprawnego, a nie cywilnoprawnego (skoro zakładają do tego czasu przede wszystkim jednostronność i władczość aktów stanowiących ocenę przez właściwą instytucję aplikacji starającego się o dofinansowanie podmiotu). Działania podejmowane w tym okresie przez LAWP, jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, nie mogą być dowolne.
Podniesienia wymaga bezkrytyczne powtórzenie przez Sąd I instancji prezentowanej przez organ ogólnikowej tezy o stosowaniu do oceny wniosku o przyznanie dofinansowania prawa cywilnego (nie wskazano nawet stosowanie jakich to przepisów prawa cywilnego mogłoby decydować o wyniku sprawy). W zaskarżonym wyroku pominięto też w sposób dostateczny uwzględnienie, że sporna w niniejszej sprawie kwestia – jak postąpić winien organ dostrzegając brak podpisu osoby upoważnionej przez ubiegający się o dofinansowanie podmiot i pieczęci wnioskodawcy w określonym miejscu formularza wniosku – dotyczy w istocie rozwiązania zagadnienia o charakterze proceduralnym. Rozwiązania w tym zakresie poszukiwać należałoby zatem przede wszystkim w świetle całokształtu postanowień dokumentów - udostępnionych do wiadomości wnioskodawców, stanowiących system realizacji przedmiotowego programu operacyjnego, a odnoszących się do reguł postępowania przy przeprowadzaniu konkursu (w szczególności do sytuacji wystąpienia braków we wniosku pomocowym określonego typu), których tworzenie i wykładnia, jak już podkreślono, zachowywać musi wymogi ustanowione w aktach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej (w szczególności ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może naruszać standardów konstytucyjnych.
Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., powtarzając argumentację prezentowaną przez organ, powołał się na jedno z postanowień zawartych w Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 (rozdział I pkt 5.2, a właściwie, według systematyki wytycznych I 1 5.2 ze str. 43 wytycznych), zgodnie z którym wnioskodawca – w celu uzyskania dofinansowania – musi między innymi "złożyć w wymaganym terminie prawidłowo wypełniony (zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie) i podpisany wniosek o dofinansowanie w jednym egzemplarzu oraz w wersji elektronicznej wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami", ale nie odniósł się wprost do znaczenia (sensu wprowadzenia) i zakresu zastosowania powoływanych przez skarżąca spółkę innych fragmentów wskazanych wytycznych (rozdział II 3.1 str. 100 i nast.), regulujących przeprowadzanie oceny formalnej wniosku.
Nie budzi wątpliwości, że podstawą otrzymania dofinansowania może być tylko wniosek złożony w terminie (to jest spełniający tzw. wymogi rejestracyjne – v. str. 100 wytycznych) i po jego zaopatrzeniu podpisem oraz pieczęcią ze strony wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sens zaakcentowanego w zaskarżonym wyroku uregulowania ze strony 43 omawianych wytycznych należałoby rozważyć. Podnieść przy tym trzeba, że uregulowania zawarte w tym miejscu wytycznych mają charakter informacji wstępnych (v. tytuł tej części wytycznych) i nie kształtują szczegółów zagadnienia naboru i oceny projektów, a ściślej kwestii procedury oceny wniosków o dofinansowanie, w tym oceny formalnej takich wniosków (tak jak uregulowania zawarte na str.100, ale i str. 101 wytycznych). Sąd I instancji co prawda dostrzegł, iż wpływające wnioski podawane są ocenie formalnej, a ocena ta dotyczy spełnienia kryteriów dopuszczających (bez możliwości sanacji braków) i kryteriów poprawności (z możliwością usunięcia braków), jednakże nie jest dostatecznie uzasadniony i przekonujący wywód Sądu w zaskarżonym wyroku, kwalifikujący sytuację braku zaistniałego na stronie 19 przedmiotowego wniosku jako przypadku niespełnienia kryterium dopuszczającego.
Podkreślenia wymaga, iż formularz wniosku składanego w ramach konkretnego konkursu zakładał złożenie podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wnioskodawcy oraz umieszczenie pieczęci wnioskodawcy w bezpośrednio sąsiadujących z sobą miejscach (str.19 i str.20). Nie jest sporne zaistnienie w konkretnym przypadku braku podpisu i pieczęci na stronie 19, ale jednocześnie dostrzec trzeba, że podpis osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy oraz pieczęć wnioskodawcy znalazły się na stronie 20, a nadto wnioskodawca zaparafował wszystkie strony formularza wniosku (złożonego w wymaganym terminie). Zastrzeżenia zatem budzi w takich okolicznościach pominięcie przez Sąd I instancji ustosunkowania się do twierdzeń skargi, iż brak zaistniały na stronie 19 złożonego w sprawie wniosku był wynikiem zwykłego przeoczenia, nie zaś świadomego zachowania wnioskodawcy. Zważyć przy tym wypada, że formularz wniosku składanego w niniejszej sprawie składał się nie tylko z części "F" (nie chodzi zatem brak podpisu i umieszczenia pieczęci ze strony wnioskodawcy pod deklaracją z części "F", ale raczej o brak podpisu i pieczęci w odniesieniu do wszystkich części "A"–"F" wniosku, a więc w zasadzie o brak podpisu wniosku i zaopatrzenia go pieczęcią, jeżeli uwzględni się, iż podpis i pieczęć przewidziane na stronie 20 formularza wniosku odnoszą się do zgody na przetwarzanie danych osobowych zawartych we wniosku). W niniejszej sprawie konieczne jest ponadto rozważenie, że celem oceny formalnej wniosku w zakresie kryteriów dopuszczających jest zbadanie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania/Poddziałania, a ocena formalna w zakresie kryteriów poprawności odnosi się do poprawnego wypełnienia samego wniosku i złożenia go z wymaganymi załącznikami (v. str. 100 wskazywanych wytycznych). Przy takim zaś postawieniu sprawy dla uznania legalności rozstrzygnięcia LAWP o odrzuceniu wniosku konieczne byłoby wykazanie, że zaistniały w niniejszej sprawie brak został wyłączony wprost przez z procedury sanacyjnej przewidzianej na stronie 100 i 101 powoływanych już wytycznych poprzez postanowienie zawarte w udostępnianej wnioskodawcy dokumentacji konkursowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok takiego uregulowania w omawianej dokumentacji nie wskazał, a założenie, iż wnioskodawca podejmujący trud opracowania projektu i przygotowania wniosku o określonej konstrukcji, unikał złożenia deklaracji przewidzianej w części "F" wniosku wymagałoby weryfikacji z zasadami logiki. Ponadto dodać wypada, że Sąd I instancji nie prezentował wcale twierdzenia o niepodpadaniu przygotowanego przez wnioskodawcę projektu pod występujące w przedmiotowym konkursie Działanie 1.5 Osi Priorytetowej I Przedsiębiorczość i Innowacje.
W świetle dotychczas przedstawionych uwag zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż zaskarżony wyrok instancji zapadł z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji przedwcześnie, naruszając art. 30 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., zdecydował o oddaleniu skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera – jak już Naczelny Sąd Administracyjny na wstępnie zaznaczył – wystarczającej analizy istotnych w sprawie kwestii oraz ustosunkowania się do argumentacji zawartej w skardze (w szczególności w zakresie rozróżnienia, na podstawie brzmienia całokształtu postanowień dokumentacji konkursowej, a zwłaszcza z racji nieuwzględnienia w dostatecznym zakresie oceny uregulowań zawartych w rozdziale II pkt.3.1. powoływanych przez stronę skarżącą wytycznych, sensu kryteriów dopuszczających i kryteriów poprawności oceny formalnej oraz nieuwzględnienia specyficznych okoliczności, w jakich powstał brak na str. 19 przedmiotowego wniosku). W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. pogłębi zatem, wykorzystując uwagi przedstawione w niniejszym wyroku, ocenę legalności rozstrzygnięcia LAWP o odrzuceniu wniosku złożonego przez "B. P." Spółki z o.o. w P.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem tylko do nałożenia na instytucję zarządzającą obowiązku określenia systemu realizacji programu operacyjnego. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że zasady te zostały określone. Spór dotyczył natomiast ustalenia sensu postanowień określonego systemu operacyjnego. Wymieniony przepis nie mógł zatem zostać naruszony wskutek błędnego stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku co do naruszenia konkretnych postanowień systemu operacyjnego. Krytycznie odnieść się też trzeba do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Według strony skarżącej, naruszenie tego przepisu polegało na naruszeniu zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zważyć wypada jednak, iż w innym miejscu (zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r.) sam wnoszący skargę kasacyjną utrzymuje, że w sprawie "instytucja zarządzająca miała czytelne kryteria oceny wniosków o dofinansowanie...". Na tle okoliczności niniejszej sprawy zdecydowanie za daleko posunięte zostały twierdzenia kwestionujące "uczciwość" przeprowadzenia konkursu. Sporu o wykładnię postanowień sytemu operacyjnego i prezentowania w tym sporze określonego stanowiska przez organ nie można utożsamiać z zagadnieniem uczciwości konkursu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszenie przez skargę kasacyjną obrazy art. 133 § 1 p.p.p.s.a. w odniesieniu do zagadnienia wykładni wskazywanych dalej wytycznych jest nieporozumieniem. Nie uwzględnia bowiem brzmienia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. To, że wynik tej kontroli był niekorzystny dla strony skarżącej lub dokumenty tworzone w ramach systemu operacyjnego nie znajdowały się w aktach sprawy, nie oznacza jeszcze odstępstwa od zasady dokonywania przez sąd administracyjny kontroli pod względem zgodności z prawem. Na marginesie dodać wypada, iż wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Województwa L. na lata 2007-2013 jest dostępna na stronie internetowej LAWP. Dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego (tego, że powołana wyżej instrukcja się do nich zalicza, skarga kasacyjna nie kwestionuje) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania. Ustawodawca zaś (v. art. 28 ust. 5 u.z.p.p.r.) zezwala na publikacje tychże uregulowań prawnych na stronach internetowych. Nie można zatem braku zgromadzenia ich tekstu w aktach sprawy uznać za naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).