II GSK 3113/15

II GSK 3113/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
659
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 7/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-03-10
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art.. 48 par. 1, art. 62 par. 1, art. 64 par. 1 i 3, art. 115 par. 1, art. 135, art. 160, art. 166, art. 167, art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 197 poz 1225
par. 3 ust. 1 pkt 1-4
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z  maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy  makowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. z o.o. w P. na przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[A.]" Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 7/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 26 sierpnia 2013 r. [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie [A.] Sp. z o.o. w P. - dalej: "skarżąca", "spółka") zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste. We wniosku jako miejsce prowadzenia badań (uprawa i zbiór) wskazana została placówka zlokalizowana: [...].
Podstawę prawną do wydania wnioskowanego zezwolenia stanowił art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz.124 ze zm. – dalej: "u.p.n."), zgodnie z którym zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste jest dozwolony wyłącznie w celu prowadzenia badań naukowych, po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
W dniu 28 sierpnia 2013 r. Spółka złożyła pismo przewodnie dotyczące wniosku o wydanie zezwolenia na zbiór, przetwarzanie, przerób i stosowanie ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych.
Pismem z 18 września 2013 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą spółkę do:
- usunięcia braków we wniosku poprzez przedłożenie statutu jednostki naukowej, kopii zaświadczenia o nadanym numerze REGON oraz sposobu prowadzenia ewidencji rozchodu;
- wyznaczenia osoby odpowiedzialnej za zapewnienie właściwej kontroli zbioru, sporządzanych wyciągów i ich zabezpieczenie - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy makowej (Dz. U. Nr 197, poz. 1225 – dalej jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowie z dnia 28 października 2008 r.");
- uściślenia celu oraz opisu badania naukowego wraz z ujęciem przemyśleń i rozwiązań dotyczących przyjęcia i uzasadnienia problemu naukowego rozpatrywanego przez [A.], sformułowania tez (problemów, pytań szczegółowych) i wysunięcia hipotez, opracowania metod wykonania badań i wszystkich czynności poprzedzających realizację projektu.
W dniu 2 października 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo przewodnie w sprawie udzielenia wyjaśnień, do którego skarżąca spółka dołączyła dokumenty zawierające wyjaśnienia i uzupełnienia w zakresie złożonego wniosku.
W dniu 8 października 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk i Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji z prośbą o zajęcie stanowiska wobec złożonego wniosku.
W piśmie skierowanym do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o potwierdzenie czy [A.] Sp. z o.o. jest jednostką naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.). Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska czy w świetle obowiązujących przepisów planowane badanie naukowe nie wykracza poza zakres statutu [A.] Sp. z o.o.
W piśmie skierowanym do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska czy badanie naukowe zakładające m.in. "ocenę przydatności surowca - ziela konopi oraz żywicy - w postaci przetworzonej i nieprzetworzonej do badań z dziedziny medycyny i farmacji poprzez badanie poszczególnych części roślin oraz opracowanie możliwości nadania zebranym surowcom roślinnym postaci stosowanej w lecznictwie w oparciu o metody wskazane w polskiej Farmakopei" powinno uzyskać pozwolenie na prowadzenie badania klinicznego wydawane przez ten organ. Ponadto, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o przedstawienie ewentualnych uwag do opisanego badania.
W piśmie skierowanym do Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Główny Inspektor Farmaceutyczny wymienił m.in. pracowników naukowych wskazanych przez stronę skarżącą i zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska, czy kwalifikacje wytypowanych pracowników naukowych są wystarczające do przeprowadzenia badań naukowych z dziedziny chemii.
W piśmie skierowanym do Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji, Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował o przedstawionym przez stronę skarżącą sposobie zabezpieczenia pola uprawnego. Organ wskazał również na uzgodnienie z prokuraturą i Policją sposobu zabezpieczenia, na które powołała się strona skarżąca i zwrócił się z prośbą o potwierdzenie tych informacji. Ponadto, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił uwagę na zdanie zawarte we wniosku o wydanie zezwolenia (str. 2, pkt 4 Szczegółowe uzasadnienie dokonania zbiorów, akapit 4): "Zakładana ilość suchej masy jest sumą maksymalnej zakładanej ilości jaką można uzyskać z prowadzonej obecnie uprawy i zakładanej uprawy porównawczej w warunkach sztucznych", zwracając uwagę, że "tak sformułowane zdanie może świadczyć o tym, że [A.] Sp. z o.o. prowadzi działalność o charakterze przestępczym".
O skierowaniu powyższych wystąpień Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę skarżącą pismem z dnia 14 października 2013 r. (doręczonym za potwierdzeniem odbioru dnia 21 października 2013 r.).
Pismem z 29 października 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji o wynikach kontroli przeprowadzonej 25 października 2013 r. przez inspektora farmaceutycznego - Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Gdańsku w budynku zlokalizowanym w [...]. Kontrola ta wykazała, że w pomieszczeniu mieszkalnym budynku zlokalizowanego pod ww. adresem [A.] Sp. z o.o. prowadził uprawę ziela konopi oraz dokonał jego zbioru wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Inspektor farmaceutyczny przeprowadzający kontrolę stwierdził, że w lokalu widoczne były oznaki prowadzenia hodowli i zbioru konopi (doniczki z ziemią, duże ilości suszu roślinnego - skala przemysłowa). Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że na dzień wystosowania pisma nie wydał żadnej decyzji dla [A.] Sp. z o.o. Wskazując na powyższe Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o pilne podjęcie działań operacyjnych w kontekście przeprowadzenia przeszukania pod kątem narkotyków w następujących lokalach należących do [A.] Sp. z o.o.: [...].
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. (znak: [...]) - doręczonym za potwierdzeniem odbioru 12 listopada 2013 r. - Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę skarżącą, że: 1) postępowanie administracyjne z wniosku [A.] Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako: "k.p.a."); 2) przedmiotowe postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do 30 listopada 2013 r.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał na fakt skierowania wystąpień do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk i Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji i stwierdził, że w związku z oczekiwaniem na odpowiedzi na powyższe wystąpienia nie jest możliwe zakończenie postępowania w wyznaczonym terminie.
W dniu 31 października 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 8 października 2013 r. (znak: [...] - pkt 5.2 niniejszego pisma).
W dniu 7 listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Prezesa Polskiej Akademii Nauk na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 października 2013 r. wskazując na celowość skierowania projektu badań [A.] Sp. z o.o. do oceny Narodowemu Instytutowi Leków.
W dniu 12 listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 października 2013 r.
W dniu 20 listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo Pana [...] określone jako "Apel do organów".
Postanowieniem z 29 listopada 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę skarżącą że: 1) postępowanie administracyjne z wniosku [A.] Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych nie zostanie zakończone w terminie określonym w postanowieniu z dnia 4 listopada 2013 r. (znak: [...]); 2) przedmiotowe postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do dnia 17 stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał jakie stanowiska zajęli: Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezes Polskiej Akademii Nauk i Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiadając na pisma z 8 października 2013 r. i stwierdził, że w dalszym ciągu oczekuje na odpowiedź Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji. Organ stwierdził, że wymóg zebrania całości materiału dowodowego wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością przedłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. (znak: [...]) zwrócił się do Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie dopuszczalności realizacji planowanego projektu badań, natomiast pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. do Dyrektora Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii z prośbą o wyrażenie opinii na temat planowanego badania naukowego w przedmiocie spełniania założeń statutowych [A.] Sp. z o.o. wskazanych w § 5 zwłaszcza w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Organ poinformował w piśmie o złożonych przez stronę skarżącą wnioskach o wydanie zezwoleń oraz o zakresie planowanego badania naukowego. Organ powołał się na stanowisko zajmowane przez stronę skarżącą cytując fragment pisma (e-mail) Pana [...] z 20 listopada 2013 r. określonego jako "Apel do organów" (str. 1, akapit 5). Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że planowane badania mają być wykonywane na podstawie § 5 statutu [A.] Sp. z o.o. i przytoczył jego treść.
Dnia 30 grudnia 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny w oparciu o posiadane dokumenty i dowody mógł niezwłocznie wydać decyzję w zakresie wskazanym we wniosku. Strona skarżąca zakwestionowała działania podjęte przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (skierowanie wystąpień do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji) twierdząc, że "żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji na zbiór od zajęcia stanowiska przez którąkolwiek z tych instytucji". Zdaniem strony skarżącej "na dzień dzisiejszy stanowiska tych instytucji nic nie wniosły do sprawy".
Zdaniem strony skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadząc przewlekle postępowanie naruszył art. 106 k.p.a. "poprzez jego nieuprawnioną rozszerzającą wykładnię", art. 35 k.p.a. "poprzez niewydanie niezwłocznie decyzji w oparciu o dowody przedstawione przez stronę", art. 9-11 k.p.a. "poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przyjętymi standardami postępowania w relacji organ - podmiot ubiegający się o zezwolenie" i art. 36 u.p.n. oraz rozporządzenie wykonawcze (chodzi o rozporządzenie wykonawcze do art. 36 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wymienione w pkt 3 tiret drugie niniejszego pisma) "poprzez stosowanie kryteriów oceny nie mających znaczenia w ujęciu tych przepisów i niewydanie decyzji pomimo spełniania przez podmiot warunków w tych przepisach określonych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 11/14) odrzucił skargę Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia wskazując, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 2367/14) uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując, że Sąd ten winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazania, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej Spółki z dnia 21 listopada 2013 r., z uwzględnieniem pisma Ministra Zdrowia z 10 grudnia 2013 r., tj. czy z ww. pisma Spółki wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy - wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 7/15) oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącej spółki z dnia 26 sierpnia 2013 r. i nie ulega wątpliwości, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania, odmiennie od bezczynności organu, jest pojęciem względnym, i zachodzi gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.
Sąd wskazał, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" Sąd – odwołując się do poglądów doktryny – wskazał, że należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie (a tą będzie data orzekania przez sąd), można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).
Sąd stwierdził, że a contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.
Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącą spółkę w tej sprawie kwestii opieszałego działania organu, Sąd stwierdził, że choć postępowanie trwało długo to jednak było usprawiedliwione okolicznościami. Główny Inspektor Farmaceutyczny powziął bowiem wątpliwości co do elementów stanu faktycznego, który należało uwzględnić wydając zezwolenie, o które ubiegała się skarżąca, dlatego wystąpił do innych organów państwowych o zajęcie stanowiska co do kwestii, których w granicach własnych kompetencji nie mógł rozstrzygnąć lub wyjaśnić. Państwo w ramach wykonywania swoich władczych kompetencji działa bowiem poprzez system organów, utworzonych na podstawie przepisów prawa i powołanych do wykonywania określonych zadań w jego imieniu. System organów i instytucji tworzy komplementarną całość stanowiącą aparat państwowy, a wykonywanie przydzielonych poszczególnym organom i instytucjom zadań to właśnie działanie samego państwa. W tej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny wykorzystał w prowadzonym przez siebie postępowaniu możliwości tego systemu zwracając się o wyjaśnienie ważnych w sprawie kwestii do właściwych w tym zakresie organów. Wątpliwości organu odnosiły się do istotnych w sprawie okoliczności; dotyczyły wszak tak elementarnych spraw jak to, czy spółka w ogóle jest jednostką naukową w rozumieniu ustawy o finansowaniu nauki, a nawet czy kwalifikacje naukowe wskazanych przez spółkę pracowników naukowych, wśród których był absolwent studiów magisterskich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego na kierunku Administracja oraz absolwent technikum rolniczego, są wystarczające do przeprowadzenia badań naukowych z dziedziny chemii.
Sąd podkreślił, że zezwolenie, o które ubiegała się spółka odnosiło się do produktów kontrolowanych (substancji odurzających), stąd szczególna rozwaga organu przy ocenie przesłanek do wydania zezwolenia była pożądana i uzasadniona. Nie mogły przy tym odnieść pozytywnego dla skarżącej skutku argumenty o tym, że organ dysponował ważnymi dla tej sprawy informacjami, które zebrane zostały na potrzeby innych wcześniej toczących się spraw z wniosku spółki albo, że podobne sprawy innych podmiotów załatwiane były bez zwłoki. Tych okoliczności Sąd nie mógł uwzględnić dokonując kontroli działania organu. Okoliczności związanych z posiadaniem określonych informacji przez organ Sąd nie mógł w żaden sposób ocenić, bo nawet nie mógł ich zweryfikować. W tym zakresie Sąd dysponował jedynie faktami przytoczonymi w wypowiedzi pełnomocnika spółki na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. Okoliczności związane zaś ze sposobem załatwiania spraw innych podmiotów pozostają poza zakresem tej sprawy, gdyż Sąd rozpoznaje konkretną i indywidualną sprawę, której indywidualizm powoduje, że nigdy dana sprawa nie jest rozpatrywana porównawczo.
Sąd przyznał, że przy załatwianiu przedmiotowej sprawy doszło do przekroczenia ustawowych terminów jej załatwienia, niemniej jednak terminy te nie mają charakteru bezwzględnego. Jakkolwiek bowiem zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., to nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu, wynikającym w szczególności z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a., dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ww. warunki prowadzenia postępowania zostały w tej sprawie dochowane, w konsekwencji organowi nie można skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a.
[A.] Sp. z o.o. w P. zaskarżyła ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, art. 135, art. 62 § 1, w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1/ art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez: nie dostrzeżenie - w ramach kontroli działalności administracji publicznej mającej na celu doprowadzenie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., w granicach rozpatrywania sprawy poza wskazanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na dzień złożenia skargi w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a - konieczności stwierdzenia bezczynności, o której mowa w z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz nie rozważenie stwierdzenia bezczynności organu, tj. czy w dniu złożenia skargi postępowanie wszczęte na wniosek strony powinno być przez organ rozstrzygnięte decyzją w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub znane organowi z urzędu;
1.2/ art. 62 ust. 1 (w zw. z art. 48 ust. 1 – chodzi zapewne o art. 62 § 1 i art. 48 § 1) p.p.s.a. poprzez: nie skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania w granicach sprawy w zakresie w jakim powołuje się na nie organ w pkt 6 odpowiedzi na skargę tj. pominięcie akt z postępowania kontrolnego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania w zakresie oceny ich przewlekłości (np. błędne pouczenie strony o prawie zażalenia, zastąpienie protokołu oględzin notatką służbową);
2. błąd w ocenie czynności organu w dniach 8 października - 29 listopada 2013 r. jako nie noszących cech pozorności i przewlekłości, w wyniku nie dostrzeżenia przez Sąd: 1/ że przedmiot opinii (stanowiska), o które zwracał się organ nie dotyczył oceny przesłanek określonych w przepisach regulujących wydawanie zezwolenia na zbiór (naruszenie art. 36 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz § 3 rozporządzenia), 2/ błędnej argumentacji organu, że oczekiwanie na dokument (stanowisko) to przyczyna niezależna od organu (naruszenie art. 35 § 1, 2 i 5 k.p.a.) - tj. naruszenia prawa materialnego - art. 36 u.p.n. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy makowej (Dz. U. z 2008 r., nr 197 poz. 1225) w zw. z art. 35 § 2 i 5 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na mylnym zanegowaniu związku jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi faktami a przepisem prawnym;
3. naruszenie przepisów postępowania: art. 135 w zw. z art. 115 § 1, art. 64 § 1 i 3 oraz art. 160 i art. 166-167 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które – z uwagi na powołane przepisy i treść uzasadnienia skargi – uznać należy, że zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania z wniosku [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie [A.] Sp. z o.o. w P.) o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste oddalił złożoną na przewlekłość tego postępowania skargę.
Na wstępie należy wskazać, że wywołana złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą kontrola działalności Głównego Inspektora Farmaceutycznego dotyczyła przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania a nie bezczynności organu, do czego skarżąca odnosi się w punkcie 1.1 petitum skargi kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionego zarzutu należy wyjaśnić, że dla sądu administracyjnego nie jest wiążące określenie przedmiotu zaskarżenia przez stronę (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. W sprawach ze skarg na bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum - a więc stosownie do danego przypadku - ustalić istnienie okoliczności (faktycznych) uzasadniających kwalifikowanie zachowania (działania) organu w danej sprawie, jako bezczynności albo przewlekłości oraz dokonać oceny ich charakteru.
W tym kontekście należy odnotować, że na dzień wydania wyroku przez WSA w Warszawie, organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) Główny Inspektor Farmaceutyczny – po rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywic konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych w placówce w [...] – orzekł o odmowie udzielenia tego zezwolenia. Skoro zatem wniosek strony został już rozpoznany przez organ, to Sąd I instancji w pełni prawidłowo dokonał oceny złożonej skargi, jako skargi na przewlekłość postępowania, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do "niedostrzeżenia konieczności stwierdzenia bezczynności" przez Sąd I instancji należy uznać za chybione.
Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przeprowadzenia przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli postępowania w tej sprawie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego pod kątem przewlekłości postępowania nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w tym zakresie zarzuty koncentrowały się na twierdzeniu, że – w ocenie kasatora - już w dniu podjęcia postanowienia o przedłużeniu postępowania (tj. w dacie 29 listopada 2013 r.) organ dysponował materiałem dowodowym dającym podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem dalsze prowadzenie postępowania nie było celowe i prowadziło do jego przewlekłości.
W punkcie wyjścia należy wyjaśnić, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników. Podkreślić należy, że sąd dokonując oceny, czy w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, dokonuje tej oceny do dnia zamknięcia rozprawy przed tym sądem, bowiem jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych fakt wydania decyzji kończącej postępowanie nie stoi na przeszkodzie dokonania przez sąd oceny postępowania pod kątem jego przewlekłości, dlatego ocena przewlekłości postępowania powinna obejmować okres od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej do dnia wydania wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., II OSK 1776/14, LEX nr 1659730).
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji ocena sekwencji zdarzeń i czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu zarówno przez stronę, jak też przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywic konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych, była prawidłowa. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że dokonując kontroli działań organu w przedmiotowej sprawie należało mieć przede wszystkim na uwadze, że zezwolenie, o które ubiegała się skarżąca Spółka, odnosiło się do produktów kontrolowanych (substancji odurzających), co nakładało na organ konieczność szczególnej rozwagi przy ocenie przesłanek warunkujących wydanie tego zezwolenia. Specyfika rozpoznawanej sprawy uzasadniała zatem – co podkreślił Sąd I instancji – konieczność wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie przy udziale innych organów (instytucji), w zakresie ich kompetencji oraz posiadanej wiedzy, z uwagi na tak newralgiczną kwestię jaką było udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań naukowych z wykorzystaniem środków odurzających. Mając to na uwadze uzasadnione były w toku prowadzonego postępowania wystąpienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego do innych organów czy instytucji o udzielenie informacji w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności, np. tego, czy Spółka jest jednostką naukową bądź czy też kwalifikacje naukowe pracowników są wystarczające do prowadzenia wskazanych badań naukowych. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że posiadane przez organ informacje, które zostały zebrane na potrzeby innych wcześniej toczących się spraw z wniosku Spółki, nie mogły być uwzględnione w tym postępowaniu, choćby z uwagi na upływ czasu i możliwą ich dezaktualizację.
Co więcej, dokonując oceny legalności wyroku Sądu I instancji należy raz jeszcze podkreślić, że ocena "przewlekłości" przedmiotowego postępowania musi być dokonywana na dzień wydania przez Sąd I instancji wyroku, a zatem to na ten dzień należy oceniać (pod kątem zarzucanej przewlekłości) przebieg postępowania w jego całokształcie. Zwrócić należy zatem uwagę, że w dniu 16 stycznia 2014 r. upoważniony inspektor Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego podjął kontrolę [A.] Sp. z o. o. (tj. placówki, w której miały być prowadzone badania) w zakresie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r., która jednak nie doszła do skutku. Skarżąca w dniu 16 stycznia 2014 r. przesłała do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego pismo (e-mail), w którym poinformowała, że: "obiekt nie jest jeszcze gotowy z przyczyn od nas niezależnych. (...) Nadal czekamy na montaż dodatkowych zabezpieczeń i wyposażenia laboratoryjnego (...)". Również w tym samym dniu skarżąca skierowała do Głównego Inspektora Farmaceutycznego pismo, w którym uzasadniając, że z powodu oczekiwania na montaż dodatkowych zabezpieczeń antywłamaniowych oraz wyposażenia laboratoryjnego, a także materiałów naukowych z USA wskazujących na faktyczne prowadzenie badań naukowych m.in. w zakresie przetwórstwa konopi i poszukiwania substancji czynnych – skarżąca zwraca się z prośbą o zawieszenie postępowania do dnia 31 stycznia 2014 r. Prośba ta była następnie kilkukrotnie ponawiana przez skarżącą kolejnymi pismami datowanymi na przestrzeni stycznia – marca 2014 r., co spowodowało, że oględziny przez organ placówki zlokalizowanej w [...] odbyły się dopiero w dniu 11 kwietnia 2014 r. Przedmiotem kontroli (oględzin) było bowiem stwierdzenie istotnych dla podjęcia przez organ rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie stwierdzenie czy podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia: gwarantuje przechowywanie i zabezpieczenie surowców objętych zbiorem albo sporządzonych wyciągów przed dostępem osób nieupoważnionych; zapewnia ewidencjonowanie rozchodu surowców objętych zbiorem; wyznaczył osobę odpowiedzialną za zapewnienie właściwej kontroli zbioru albo sporządzonych wyciągów i ich zabezpieczenie oraz czy prowadzi badania naukowe w zakresie przerabiania lub przetwarzania surowców, których dotyczy zezwolenie. Co więcej, rozpoznanie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych zostało również "wstrzymane" z uwagi na złożony przez skarżącą wniosek o wyłączenie od udziału m.in. w postępowaniu w tej sprawie: Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Zastępcy Głównego Inspektorowi Farmaceutycznego, Dyrektora Departamentu Nadzoru Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego i 2 pracowników Departamentu Nadzoru Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego (pismo bez daty – data wpływu pisma do Kancelarii GIF – 7.01.2014 r.).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew podniesionemu zarzutowi Główny Inspektor Farmaceutyczny w dniu 29 listopada 2013 r. nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, natomiast na "przedłużenie" postępowania w rozpoznaniu tego wniosku wpływ miała postawa skarżącej a nie działania organu.
Za nieusprawiedliwione należało uznać także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszące się do nieskompletowania przez Sąd I instancji akt niezbędnych do rozpoznania w granicach sprawy w zakresie w jakim powołuje się na nie organ w punkcie 6. odpowiedzi na skargę, tj. pominięcia akt postępowania kontrolnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku (art. 62 § 1 w zw. z art. 48 § 1 p.p.s.a.) oraz nieprzeprowadzenia postępowania mediacyjnego przez Sąd I instancji (art. 135 w zw. z art. 115 § 1, art. 64 § 1 i 3 oraz art. 160 i art. 166-167 p.p.s.a.). Należy pamiętać, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie w sposób konkretny wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Po stronie wnoszącej skargę kasacyjną istnieje bowiem obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Innymi słowy, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., II FSK 2523/15, LEX nr 2190439 oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1936/15, LEX nr 2205670). Kasator nie wykazał takiego skutku podnosząc przedstawione zarzuty w skardze kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji ocena całokształtu działania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki z dnia 26 sierpnia 2013 r., w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, nie uzasadniała twierdzenia o przewlekłym prowadzeniu tego postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, co w konsekwencji nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.